Remissyttrande över betänkandet (SOU 1996:22) Inflytande på riktigt - om elevers rätt till inflytande, delaktighet och ansvar

Barnombudsmannen (BO) har anmodats avge yttrande över betänkandet Inflytande på riktigt - om elevers rätt till inflytande, delaktighet och ansvar.

Enligt lagen (1993:335) om barnombudsman skall BO bevaka frågor som angår barns och ungdomars rättigheter och intressen. Ombudsmannen skall särskilt uppmärksamma att lagar och andra författningar stämmer överens med Sveriges åtaganden enligt Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen). Med barn avses enligt konventionen varje människa under 18 år.

1. Skolkommitténs förslag
BO är mycket positiv till kommitténs förslag om att införa en försöksverksamhet med lokala styrelser i gymnasieskolor som stärker elevernas ställning. BO vill dock understryka att detta endast skall ses som en del i arbetet att förbättra elevinflytandet i skolan. För att arbetet skall bli framgångsrikt krävs det en helhetssyn och att åtgärder sätts in på flera olika nivåer. BO anser att det framför allt gäller att hitta arbetsformer som medverkar till att alla elevers möjligheter att komma till tals utvecklas både över den egna undervisningen och i frågor som berör skolan som helhet.

BO tillstyrker kommitténs förslag om att stärka lagstiftningen när det gäller elevers rätt till inflytande eftersom det ligger helt i linje med artikel 12 i barnkonventionen. BO vill dock ge några kompletterande synpunkter.

I skollagen finns den övergripande bestämmelsen om elevinflytande. På grundskolenivå finns tillägget "omfattningen och utformningen av elevernas inflytande skall anpassas efter deras ålder och mognad". BO vill framhålla att det är viktigt att inflytandearbetet ges möjlighet att starta så tidigt som möjligt i åldrarna. Det är i sammanhanget väsentligt att påpeka att det måste utvecklas modeller som möjliggör även för de yngre skolbarnen att få reellt inflytande i skolan. När det gäller sär- och specialskolor är det också viktigt att hitta arbetsformer som garanterar ett elevinflytande.

Även i arbetsmiljölagen ges barn och ungdomar rätt till inflytande. Strävan är där att arbetsmiljön skall ge ett rikt arbetsinnehåll, arbetstillfredsställelse, gemenskap och personlig utveckling. En förutsättning för att uppnå detta är ett aktivt deltagande i arbetsmiljöarbetet från alla elever. Lagen föreskriver därför att eleverna skall medverka i arbetsmiljöarbetet och delta i genomförandet av de åtgärder som behövs för att åstadkomma en god arbetsmiljö. Betänkandet borde tydligare ha redogjort för hur arbetsmiljölagens regler kompletterar skollagens när det gäller arbetsgivarens skyldigheter att åstadkomma en god arbets- och skolmiljö genom elevernas delaktighet. I sammanhanget vill BO peka på att det inte finns något i arbetsmiljölagen som hindrar att elevskyddsombud utses redan tidigare än i årskurs 7. BO anser att en förutsättning för att eleverna ska kunna fullgöra sitt uppdrag som elevskyddsombud från årskurs 7 är att de tidigt får erfarenhet av arbetsmiljöarbete.

2. BO:s syn på elevinflytande

2.1 Låt barnen och ungdomarna vara med och erövra vardagsmakten
Barnkonventionens artikel 12 ger barn och unga rätt att föra fram sina åsikter i alla beslut som rör dem och deras åsikter skall tillmätas betydelse efter ålder och mognad. BO menar att artikeln inte enbart tar sikte på sådana beslut som rör det enskilda barnets personliga situation, utan också innebär att barnen skall ges ett reellt inflytande över beslut i närmiljö- och samhällsfrågor. Tolkad på detta sätt blir artikel 12 ett effektivt stöd för att stärka barns och ungdomars inflytande över samhällets beslutsprocesser, och särskilt viktig är då skolan.

"Skolan rör sig trögt och långsamt och verkar omöjlig att få att ändra riktning". Beskrivningen som Elevorganisationen gör är helt rimlig om man ser elevinflytandet i ett historiskt perspektiv. Den dåvarande Skolkommittén uttalade redan 1946 att skolan skall träna eleverna i fri samverkan, samarbete och medinflytande. Därefter har olika andra betänkanden och utredningar betonat att det ur ett demokratiskt samhällsperspektiv är viktigt med elevinflytande i skolan. Den nu gällande skollagen och läroplanen fastslår en skyldighet för skolan att arbeta demokratiskt på alla nivåer. Trots alla goda intentioner är det dock konstaterat att elevernas inflytande fortfarande är starkt begränsat. BO menar att en slutsats man måste dra är att skolan till stora delar har misslyckats med det uppdrag man fått av regering och riksdag om en demokratisk fostran av eleverna. Det bristande elevinflytandet i skolan strider dessutom, enligt BO:s mening, mot innehållet i barnkonventionens artikel 12.

De flesta är i dag överens om att arbetet med att utveckla elevdemokratin och elevinflytandet i våra grundskolor och gymnasier måste prioriteras. Detta förutsätter en levande debatt och ett fördjupat arbetssätt som utgår från eleven och sätter den unga människan i centrum. Ett sådant arbetssätt måste få konsekvenser på skolans organisation men också på de vuxnas attityder. Skolan som institution är svår att förändra, bl a på grund av de traditioner som finns i skolmiljön men också på grund av att förändringarna kräver de vuxnas engagemang, vilja och kunskap att medverka. Den viktigaste länken i det demokratiska arbetet är således skolans personal. Att öka inflytandet är inte möjligt om inte de vuxna förändrar sitt förhållningssätt. Detta är svårt eftersom det bl a innebär att de vuxna i skolan måste lämna från sig del av makten.

BO menar att det i grunden handlar om unga människors rätt att få känna sig delaktiga i samhället. Ett ökat inflytande i skolan stärker också ungas tilltro till att kunna påverka även andra frågor i samhället. Som institution har skolan således stor betydelse för barns och ungas syn på demokrati, och spelar därför en avgörande roll i den löpande utvecklingen av det demokratiska samhället.

För eleverna är skolan också den första kontakten med arbetslivet. Den arbetsmiljö de upplever där blir utgångspunkten för hur de kommer att uppfatta sina rättigheter och skyldigheter som vuxna i arbetslivet. Det ställer därför stora krav på att skolmiljön är anpassad till barn och ungdomar och deras behov.

BO vill peka på tre viktiga områden där skolan måste förändras.
1. En tydligare koppling mellan skolan och samhället utanför.
2. Ökat elevinflytande över skolans styrmedel och organisation.
3. Ökat elevinflytande över den egna undervisningen.

2.2 Skolan och samhället
Maktutredningen konstaterade för några år sedan att medborgarna upplevde skolan som den institution som var svårast att påverka. Skolan upplevs också av många som relativt isolerad från övriga delar i samhället. Trots att den är en viktig mötesplats används den inte i den utsträckning som den kunde göra för att utveckla kontakterna med samhället utanför. Föräldrar, företag, organisationer och andra kommunala verksamheter uppger att det är svårt att "komma in" i skolan på ett konkret sätt. Den kompetens som finns utanför tas inte tillvara i den utsträckning som skulle behövas för att undervisningen skulle bli mindre abstrakt och med en större koppling till "verkligheten".

BO menar att skolan borde kunna spela en viktig roll i unga människors möjligheter att delta i kommunala frågor. Ett sätt för skolan att öppna sig mer mot övriga samhället är att eleverna får bli en "remissinstans" i de kommunala frågor som rör dem. Några exempel på sådana frågor är bostadsplanering, trafikmiljö, kommunala skolplanen och fritidsfrågor. På detta sätt skulle man få till stånd en konstruktiv dialog mellan lokala beslutsfattare och barn och unga i skolan. Det är också ett bra sätt för samhället att dra nytta av elevernas kompetens. Dessutom kan ju underlagen till de kommunala frågorna mycket väl omformas till de olika ämnena i skolundervisningen. Genom att på så sätt knyta för eleverna aktuella samhällsfrågor till undervisningen skulle undervisningen utvecklas på barnens och ungdomarnas villkor, samtidigt som deras möjligheter att komma till tals i kommunala beslut skulle öka. Det finns exempel på flera kommuner, t ex Göteborg, Köping och Härnösand, som arbetat på detta sätt med goda resultat.

BO anser att en tydligare koppling mellan skolan och samhället utanför bör göras genom att eleverna som remissinstans bereds möjlighet att delta i de kommunala frågor som berör dem.

2.3 Skolans styrmedel och organisation
Skollagen ger i dag eleverna rätt till inflytande över hur deras utbildning utformas. Däremot finns inga regleringar som ger eleverna rätt att påverka skolans styrmedel och organisation, trots att dessa påverkar elevernas vardag på ett mycket påtagligt sätt. Som exempel kan nämnas att både budget, schemaläggning och arbetsorganisation har stor påverkan på den enskilda undervisningen. Ytterligare ett exempel är då en lärare ska nyanställas. I dag förekommer knappast att eleverna ges möjlighet att delta vid ett sådana beslut. BO menar att det är av stor vikt att eleverna kan ha möjlighet till inflytande över de frågor som skolstyrelse/rektor ska besluta om. En skyldighet borde därför införas för skolstyrelsen/rektor att inhämta synpunkter från eleverna inför beslut som berör eleverna på ett påtagligt sätt. Detta skulle kunna ske genom ett samrådsförfarande med elevråd, eller i vissa fall även på klassrumsnivå. Arbetsformer måste naturligtvis utvecklas med hänsyn till barnens ålder och mognad.

Det är också viktigt att inflytandet över den formella beslutsprocessen ges möjlighet att få genomslag i undervisningssituationerna. Till exempel är skolans budget bland det viktigaste styrdokumentet i skolans arbete och något som påverkar eleverna mycket påtagligt. Att använda skolans budget i matematikundervisningen är ett konkret sätt att ge eleverna både information om hur skolan använder sina resurser och också möjligheter att påverka hur skolans medel ska användas.

Det finns ingen lagstadgad skyldighet för de enskilda skolorna att utveckla det formella inflytandet. I dag har de flesta skolorna elevråd men deras roll och funktion är mycket varierande. BO anser att elevrådens roll bör stärkas ytterligare. Elevråden bör i högre stadier ses som elevernas "fackförening" och ges likvärdiga möjligheter att utföra sitt uppdrag som de vuxnas fackliga organisationer, t ex när det gäller samrådsskyldighet. BO anser vidare att varje stadium bör ha egna elevråd för att barnen i tidig ålder skall tränas i att fatta beslut, men också för att ge dem möjlighet att bättre kunna företräda sina intressen. Skolan borde tillse att det finns intresserade vuxna som utan att styra stöttar elevråden, vilket är särskilt viktigt i de lägre åldrarna. För att uppmuntra fler elever att delta i elevrådsarbetet bör olika arbetsgrupper utvecklas runt elevrådet. Som ett exempel vill BO nämna Nyvångskolan i Lund där man utvecklat elevrådsarbetet till att omfatta nästan alla områden som berör eleverna i skolan.

BO vill särskilt poängtera att arbetet med skoldemokrati måste uppmuntras på alla sätt. Många ungdomar uppger att de blivit bestraffade för att de medverkat i elevrådsarbete med t ex hot om sämre betyg. Därför bör det finnas en lagstadgad möjlighet för ledighet från lektionerna för elevdemokratiskt arbete. BO anser att en regel innebärande att elevrådsarbete ska noteras på betyget bör införas fr o m högstadiet. Vidare är det viktigt att ledamöter i elevråd och elever med andra förtroendeuppdrag ges adekvat utbildning inom detta område. Jämför med den utbildningsskyldighet som finns för elevskyddsombuden enligt 6 kap. 18 § arbetsmiljölagen. Ansvaret bör ligga på respektive skola och central skolenhet i varje kommun.

BO anser:
att
en skyldighet införs för skolstyrelsen/rektor att vid viktigare beslut inhämta elevsynpunkter genom ett remissförfarande,
att elevrådens roll stärks,
att en regel införs om att elevrådsarbete ska noteras på betyget,
att ledamöter i elevråd och elever med andra förtroendeuppdrag ska ha rätt till utbildning inom detta område. Ansvaret bör ligga på respektive skola och central skolenhet i varje kommun.

2.4 Inflytande över den egna undervisningen
I dagens skola kan det sägas finnas inbyggt en grund för misstroende mellan elever och lärare. Den bottnar i traditioner, auktoritetstänkande, åldersskillnader m m. De vuxnas miljöer i skolan skiljer sig mycket från elevernas när det gäller t ex lärarrum och andra personalutrymmen. Katederundervisning, vilken fortfarande används i alltför stor utsträckning, är en arbetsform som medverkar till att befästa lärarens auktoritära ställning. Betygssättning är en annan faktor som stärker lärarnas auktoritet. För att motverka dessa klyftor måste varje skola hitta arbetsformer så att lärare och elever kan mötas på andra sätt än enbart i undervisningssituationen. I flera kommuner har man arbetat systematiskt med sådana. Bl a Piteå genomför regelbundet elevdemokratidagar för samtliga högstadieskolor och gymnasieskolan. Syftet är att överbrygga "vi och dom-känslan" genom att varje år genomföra möten mellan lärare och elever på elevernas villkor. Ett annat sätt är att införa gemensamma studiedagar för lärare och elever.

I dag saknas det i stor utsträckning möjligheter för eleverna att utvärdera sin undervisning. BO anser att eleverna måste ges möjlighet att utvärdera sin egen undervisning i högre grad än vad som nu sker. En regelbunden utvärdering skulle ge en utveckling av kvaliteten på undervisningen. För att säkerställa att utvärderingar görs på ett likvärdigt sätt för alla skolor, bör den utformas som en skyldighet för skolan och fastslås i grundskoleförordningen på liknade sätt som betygen. Dessutom skulle sådana utvärderingar förbättra rektorns möjligheter i personalutvecklingsarbetet och vara en viktig förutsättning för lärarnas professionella utveckling.

I olika utredningar om elevinflytande i skolan uppger både lärare och skolledare att det behövs mer kunskap om hur man ska arbeta för att utveckla inflytandefrågorna såväl i grund- som i fortbildningen. BO anser att inflytandefrågorna måste få en större tyngd i grundutbildningen. Vidare måste detta ankomma på skolans huvudman att tillse att personalen får tillräcklig kompetens på området. BO anser att en ökad fortbildning av skolans personal i dessa avseenden är nödvändig.

BO anser:
att
arbetsformer måste utvecklas för att överbrygga klyftor mellan lärare och elever,
att elever skall ges en lagstadgad rätt att utvärdera sin egen utbildning,
att grund- och fortbildningen för lärare och övrig skolpersonal förbättras när det gäller inflytandefrågor.

I handläggningen av detta ärenden har också handläggarna Bengt Harju och IngaLill Söderqvist deltagit.

Louise Sylwander
Barnombudsman

Helen Westlund
Jurist