Remissyttrande över betänkandet (SOU 1996:162) På medborgarnas villkor - en demokratisk infrastruktur

Enligt lagen (1993:335) om barnombudsman skall BO bevaka frågor som angår barns och ungdomars rättigheter och intressen.

Ombudsmannen skall särskilt uppmärksamma att lagar och andra författningar stämmer överens med Sveriges åtaganden enligt Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen). Med barn avses enligt konventionen varje människa under 18 år.

BO har med förvåning tagit del av demokratiutvecklingskommitténs betänkande. Kommitténs uppdrag var att "utreda och föreslå åtgärder som kan öka medborgarnas möjligheter till inflytande och delaktighet i samhällsutvecklingen och därmed på sikt bidra till en vital demokratisk utveckling." Enligt medborgarskapslagstiftningen förvärvas svenskt medborgarskap redan vid födseln bl a om modern eller fadern är svenska medborgare. Kommunmedlem är enligt kommunallagen alla som är folkbokförda i kommunen, dvs även barn och unga under 18 år. Mot denna bakgrund är det högst anmärkningsvärt att inga förslag riktar sig till hur man ska kunna stärka barns och ungas inflytande. Det förs i betänkandet över huvud taget inga resonemang i en sådan riktning. Att en offentlig utredning i dag bortser från barns och ungas rätt som medborgare och kommunmedlemmar att komma till tals representerar för BO både en felaktig och föråldrad syn på barn och unga.

Omkring 20 procent av Sveriges befolkning är barn och unga under 18 år. De vill vara med och forma den egna vardagen, men i dag saknar de sådana möjligheter. Deras demokratiska rättigheter är också starkt begränsade p g a att de saknar rösträtt, och deras möjligheter att påverka genom politiskt arbete är små. Samtidigt är det få beslutsfattare som frågar efter deras tankar och idéer även om det är frågor som berör barnen på ett mycket påtagligt sätt. Under de senaste åren har det visserligen inletts en attitydförändring i synen på barns och ungas inflytande, men det är fortfarande bara ett fåtal kommuner som systematiskt arbetar med inflytandefrågor. Många kommuner har inlett olika ungdomsprojekt och insatser för att öka ungdomars möjligheter till inflytande, men dessa är i huvudsak inriktade på åldersgruppen 15-25 år. En helhetssyn samt insatser för yngre tonåringar och barn saknas till stor del.

Attitydundersökningar från bl a Ungdomsstyrelsen och Ungdomsbarometern visar att ungdomar har fortsatt lågt förtroende för politiker och de politiska partierna. Det så kallade politikerföraktet har också förstärkts i ungdomsgrupperna och det finns en utbredd misstro till det politiska systemet. Samtidigt visar undersökningarna att ungas vilja till engagemang i samhällsfrågor är stort men inte på de villkor som ges. Orsaken till att intresset för partipolitiken är svagt är bl a de arbetsformer som erbjuds och att de inte känner sig hemma i de politiska partiernas frågeställningar. Deras engagemang tar sig i stället andra uttryck och former.

BO har valt att endast kommentera de förslag som är aktuella utifrån ett barn- och ungdomsperspektiv (kap. 1). BO redovisar därutöver egna förslag på hur barns och ungas inflytande kan öka i den kommunala beslutsprocessen eftersom kommittén saknar förslag i detta avseende (kap. 2).

1. Demokratiutvecklingskommitténs förslag
4.1 Skapa demokraticentrum

BO är i och för sig inte negativ till idén om lokala demokraticentrum. Dock menar BO att det är nödvändigt att den verksamhet som bedrivs där även måste vara inriktad på att engagera också barn och unga, och ge dem möjligheter att vara med och påverka samhällsutvecklingen. Vidare är det viktigt att den samhällsinformation som ges av demokraticentrumen är avsedd att stimulera ungdomars intresse för samhällsfrågor, varför informationen givetvis måste vara avpassad för dem (jfr BO:s förslag om särskild utformad information till unga).

BO anser det viktigt att demokraticentrumen knyts till de verksamheter som redan finns på orten eller i stadsdelen. Demokraticentrumen skulle kunna tänkas fylla en funktion för skolan. Genom att använda den samhällsinformation som ges vid dessa centrum kan utbildningen hållas mer aktuell, och på så sätt öka elevernas intresse och möjligheter att delta i den lokala samhällsdebatten. Det är viktigt för demokratiutvecklingen att lokala samhällsfrågor diskuteras i skolan.

4.3.3 Folkomröstningar
BO har inga särskilda synpunkter på kommitténs förslag om att reglerna om folkomröstningar kompletteras med krav på kvalificerad majoritet för att avslå ett förslag om folkomröstningar. BO anser däremot att barn och unga ska ha rätt att begära kommunala folkomröstningar. Att utöver röstberättigade även låta barn och unga ingå i det väljarunderlag som kan begära folkomröstning kan ses som ett instrument och en möjlighet att stärka de ungas inflytande i lokala frågor (jfr också BO:s förslag om ungas rätt att få till stånd opinionsundersökningar).

Vidare anser BO att 16-åringar ska få rösta i kommunala val och kommunala folkomröstningar, dvs i likhet med vad åldersgränsutredningen föreslog. Detta skulle vara en mycket stark signal till unga människor att samhället verkligen tar dem på allvar, och bidrar också till att stärka de ungas ställning i samhället. Sannolikt skulle förslaget också innebära en vitalisering och utveckling av det politiska arbetet då partierna i större utsträckning tvingas ta ställning till ungas krav, förväntningar och önskemål. En ung person undrade i en uppsats i åldersgränsutredningen om det var rimligt att en 87-åring var med och röstade om ungdomars framtid, samtidigt som ungdomarna i åldern 16-18 år inte får vara med och rösta om sin egen framtid.

4.3.4 Medborgerlig motionsrätt
BO är kritisk till att kommittén föreslår motionsrätt enbart för röstberättigade. Kommittén behandlar inte ens frågan varför det skulle vara nödvändigt att begränsa motionsrätten till röstberättigade, vilket BO menar vara en allvarlig brist. De argument som kommittén för fram för sitt förslag, dvs att öka intresset för kommunalpolitiska frågor, underlätta rekryteringen till kommunala förtroendeuppdrag etc, är i högsta grad också argument för att ge barn och unga motionsrätt. Det är anmärkningsvärt att kommittén själv konstaterar att många unga i dag står utanför den politiska debatten, utan att ta konsekvenserna av detta och föra fram förslag på hur man skulle kunna engagera fler unga. Att ge barn och unga motionsrätt skulle vara en del i ett arbete för ett sådant ökat engagemang. Erfarenheterna från kommuner där unga har getts möjligheter att påverka visar också en högre politisk aktivitet bland ungdomarna (jfr BO:s förslag om ungas möjligheter att väcka ärenden i nämnderna och rätt att ställa frågor till fullmäktige).

2. BO:s syn på barn och ungas inflytande
Barnkonventionens artikel 12 ger barn och ungdomar rätt att föra fram sina åsikter i alla beslut som rör dem i förhållande till ålder och mognad. Det innebär att barn och unga inte bara har rätt till inflytande över sådana beslut som rör det enskilda barnets personliga situation utan också över beslut i närmiljö- och samhällsfrågor. BO anser att det enda sättet att föra in ett riktigt barn- och ungdomsperspektiv i kommunala beslut är att låta barn och unga själva komma till tals. Det räcker inte att vuxna tror sig veta vad som är bra för barn utan det gäller att släppa fram de ungas egna åsikter och engagemang. Även FN-deklarationen Agenda 21 från miljökonferensen i Rio 1992 ställer krav på beslutsfattarna på alla nivåer att öka de ungas medverkan i samhällets beslutsprocesser. I kap. 25 poängteras behovet av ökat samråd mellan ungdomsgrupper och regering samt andra beslutande instanser för att skapa en hållbar ekonomisk och social utveckling.

Det är främst på den kommunala nivån som de beslut fattas vilka påverkar barns och ungdomars vardag på ett mycket påtagligt sätt. Barns och ungdomars möjligheter att få inflytande över den kommunala beslutsprocessen är dock i praktiken obefintliga, till exempel när det gäller bostadsområdenas utformning, trafikmiljöer, utbud av fritidsverksamheter, innehållet i den lokala skolplanen, öppettider i kommunala anläggningar och kultursatsningar.

För att barnkonventionens artikel 12 skall kunna få fullt genomslag i den kommunala beslutsprocessen måste, enligt BO:s mening, dels de formella förutsättningarna i kommunallagen ändras på ett antal punkter, dels nya metoder utvecklas för de ungas inflytande. BO menar att det bör föreligga en skyldighet för beslutsfattare på lokal nivå att inhämta barns och ungdomars synpunkter i de frågor som berör dem. Denna skyldighet kan regleras i kommunallagen i form av krav på ett ökat samrådsförfarande. När det gäller metoderna måste kommunerna i samarbete med barn och unga arbeta fram nya sådana som kan stärka de ungas inflytande. Metoderna bör utformas utifrån lokala förutsättningar, till exempel i form av ett samråds- och/eller remissförfarande med barn och unga själva och med deras företrädare inom kommunen, ungdomsråden, föreningslivet samt elevråden i skolan.

För in ett barnperspektiv i kommunallagen
En förändring av kommunallagen skulle stärka barns och ungdomars rättigheter med utgångspunkt i barnkonventionen och medverka till att de i större utsträckning kommer till tals i kommunala frågor. En annan effekt är att kommunernas arbete med att stärka möjligheterna för barns och ungas inflytande i de politiska beslutsprocesserna skulle påskyndas.

BO föreslår följande ändringar i kommunallagen:

- Nämnderna ska samråda med barn och ungdom under 18 år i frågor som angår dem .

Att lägga fast en samrådsskyldighet i kommunallagen ställer krav på beslutsfattare att såväl fortsätta dialogen med barn och unga som att utveckla modeller och strategier för hur inflytandearbetet ska bedrivas. Samrådsskyldigheten ställer också krav på särskilt utformad information som stimulerar barn och unga att ta ställning till frågor som angår dem.

- Barn och ungdom mellan 12 och 18 år ska ges rätt att få till stånd en opinionsundersökning i frågor som angår deras närmiljö eller kommundel/kommundelar där de är bosatta.

Barn och unga ges genom detta förslag en möjlighet att kräva av beslutsfattarna att de måste ta reda på vad ett representativt urval av barn och unga har för åsikter inför ett beslut.

- Barn och ungdom mellan 12 och 18 år ska kunna väcka ärenden i nämnderna. Det kan göras antingen av en politisk ungdomsorganisation vars moderparti har säte i fullmäktige eller av en grupp om minst tio barn och ungdomar mellan 12 och 18 år som skriftligen begär att ett ärende som särskilt angår dem väcks i nämnden.

Förslaget syftar till att göra det möjligt för en grupp av barn och unga att ta initiativ till att något visst förhållande som upplevs som betydelsefullt för dem, t ex en miljöfråga i den egna kommundelen, utreds och åtgärdas.

- Låt barn och ungdom under 18 år lägga fram förslag eller yttra sig innan ett beslut som angår dem fattas av en tjänsteman på delegation.

En sådan regel syftar till att klargöra att en nämnd kan fatta beslut om s k villkorad delegation, även om de som skall yttra sig alternativt tillstyrka beslutet till övervägande delen utgörs av barn och unga under 18 år.

- Låt barn och unga få ställa frågor i fullmäktige om förhållande som angår dem.

Rätten att ställa frågor till fullmäktige får utövas då fullmäktige anordnat en frågestund för allmänheten i anslutning till sammanträde med fullmäktige. Skyldigheten att lämna ett motiverat svar understryker de förtroendevaldas skyldighet att ta de ungas frågor på allvar.

- Stimulera barn och unga att ta ställning till frågor som angår dem genom en särskilt utformad information som riktar sig till dessa grupper.

Nämnderna skall även aktivt stimulera barn och ungdom under 18 år att ta ställning till frågor som berör dem genom en riktad information till dessa grupper. Informationen skall vara allsidig och innehålla argumenten för och emot ett visst beslutsalternativ. Informationen kan avse t ex en enskild fritidsgård eller vara av mera övergripande karaktär.

- Kalla barn och ungdomar till nämndsammanträde om ärendet rör en fråga som angår dem.

Bestämmelsen ger nämnden möjlighet att bjuda in barn och ungdomar till ett nämndsammanträde utan att de behöver ges benämningen "särskilt sakkunniga".

- Partistödet ska villkoras så att en viss del av det används till att öka inflytandet för barn och unga i det politiska arbetet.

Flertalet partier domineras av medelålders och äldre personer. I den mån barn och ungdom kommer i kontakt med förtroendevalda i kommunens olika organ visas i regel föga förståelse för barns och ungdomars särskilda behov. Förslaget understryker hur viktigt det är att partierna tar med barn och ungdom under 18 år i det politiska arbetet i kommunerna.

Kommunerna behöver arbeta på ett nytt sätt.
Ett ökat inflytande för barn och ungdomar kräver ett förändrat arbetssätt i kommunerna förutom de föreslagna ändringarna i kommunallagen. Det är en av de slutsatser BO drar av ett antal kommuners arbete med ungdomsdemokrati. I flera av dessa har satsningarna resulterat i effektivare och kvalitetshöjande beslut, samt i vissa fall minskade kostnader för verksamheterna. Men den största vinsten är dock det ökade samhällsengagemanget bland barn och ungdomar, ett engagemang som "smittat" av sig på de vuxna.

Det finns några viktiga faktorer som är mer avgörande än andra för att nå framgång i inflytandearbetet. Detta framgår av BO:s studie i fyra kommuner (Jönköping, Skellefteå, Ludvika, Porsgrunn i Norge). Dessa slutsatser bekräftas också av Ungdomsstyrelsens utvärdering av de demokratiprojekt som genomfördes 1993-95.

BO vill särskilt peka på följande faktorer:

- Förankra inflytandearbetet i den politiska ledningen och bland kommunala chefer.

Det har visat sig viktigt att beslut om att påbörja ett arbete kring barns och ungas inflytande fattats på högsta politiska nivå. Det har också visat sig viktigt att alla berörda politiker och tjänstemän är medvetna om beslutets innebörd och konsekvenserna för den egna förvaltningen.

- Fatta partiövergripande beslut.

Erfarenheterna visar att det politiska stödet måste vara partiövergripande så att verksamheten kan fortsätta vid ett eventuellt maktskifte i kommunen.

- Låt barnens och ungdomarnas villkor styra.

En avgörande förutsättning för framgång i inflytandearbetet är att politiker och tjänstemän anpassar metoderna till barns och ungdomars förutsättningar, vilja och förmåga. Kommunerna måste ha en bred dialog med barn och unga innan arbetsformerna läggs fast.

- En barn- och ungdomshandlingsplan behövs.

Ett arbetssätt som fungerat har varit att tillsammans med ungdomarna arbeta fram ett särskilt barn- och ungdomspolitiskt handlingsprogram som lägger ramarna för det fortsatta arbetet med inflytandefrågor.

- Anpassa former och arbetssätt till de unga.

Exempel på framgångsrika arbetsformer som har prövats i kommunerna har varit att organisera barn och ungdomar i olika nätverk. Det kan innebära att skapa lokala ungdomsforum/råd eller tillsätta centrala som är kopplade till de politiska beslutsorganen och förvaltningarnas beredning av olika frågor. Deras roll och möjligheter till inflytande ska klart definieras i förväg. Detta i relation till andra organ såsom politiska ungdomsförbund, elevråd m fl. Det är samtidigt viktigt att öka statusen på skolornas elevråd.

- Inrätta kommunal samordnare.

Det är mycket viktigt att det finns en särskild person anställd i kommunen för att samordna inflytandearbetet och stödja barnen och ungdomarna. Beteckningen på denne eller dessa vuxna har skiftat; det kan vara samordnare, kontaktperson, resursperson, projektledare m m.

Den kommunala samordnaren måste vara placerad på rätt nivå i kommunen. Det är väsentligt att den som har ansvar för kontakterna med barnen och ungdomarna också finns så nära kommunstyrelsen som möjligt. Samordningen mellan förvaltningarna blir bättre och arbetet får högre status än om samordnaren organisatoriskt hör till en nämnd.

- Inför fler arbetsformer.

Ett av de problem som framkommit i kommunerna är att de redan föreningsvana ungdomarna engagerat sig, medan de som funnit arbetsformerna alltför skolliknande hållit sig utanför. Genom att arbeta med flera olika arbetsformer samtidigt öppnar man upp möjligheterna också för dessa ungdomar.

- Avsätt ekonomiska resurser.

Det har ofta funnits behov av att avsätta särskilda medel för att utveckla inflytandearbetet där barn- och ungdomar kan vara med och bestämma över medlens användning.

- Använd elevråden som bas.

Skolan är en central mötesplats för alla barn och ungdomar och bör kunna ges en starkare ställning i ett lokalt inflytandearbete. Elevrådet på varje skola skulle t ex kunna fungera som ett s k "lokalt barn- och ungdomsråd" och frivillig remissinstans för kommunala frågor i närområdet. Detta skulle innebära att barnens och ungdomarnas ställning stärks även i frågor utanför skolan och att kommunerna använder redan upparbetade nätverk. I handläggningen av detta ärende har också handläggarna Bengt Harju och IngaLill Söderqvist deltagit.

Louise Sylwander
Barnombudsman

Helen Westlund
Jurist