Remissyttrande över betänkandet (SOU 1997:71) Politik för unga

Enligt lagen (1993:335) om Barnombudsman skall BO bevaka frågor som angår barns och ungdomars rättigheter och intressen.

Ombudsmannen skall särskilt uppmärksamma att lagar och andra författningar stämmer överens med Sveriges åtaganden enligt Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter (Barnkonventionen). Med barn avses enligt konventionen varje människa under 18 år.

Barns och ungas rätt att fritt uttrycka sina åsikter och att bli hörd är en av barnkonventionens grundläggande principer. Därför har inflytandefrågor varit en prioriterad fråga för BO ända sedan myndigheten bildades.
Redan i BO:s första årsrapport 1994 föreslogs att det skulle införas en samrådskyldighet med barn och unga för beslutsfattarna i kommunerna. BO har därefter utarbetat ett förslag hur kommunallagen skulle kunna ändras i denna riktning.

Lagförslaget har överlämnats dels till ungdomspolitiska kommittén och dels till barnkommittén. I barnkommitténs slutbetänkande reserverade sig två ledamöter till förmån för BO:s förslag. BO har i detta remissvar valt att koncentrera sina synpunkter på de delar i betänkandet som berör inflytande för barn och unga under 18 år och med tyngdpunkt på inflytande ur ett rättighetsperspektiv.

1 Ungdomspolitik för vem?
Kommittén gör en grundlig genomgång av ungdomsbegreppet och försöker definiera när ungdomstiden övergår i vuxenliv. BO anser att det på motsvarande sätt hade varit nödvändigt att göra en genomgång och avgränsning nedåt, dvs när barndom övergår i ungdomstid. De förslag man lämnar rör också områden som typiskt sett berör äldre ungdomar. Det handlar om bostad, ekonomi, arbete m.m. Till stor del saknas beskrivningar och förslag för de yngre. När det gäller åldersgruppen 12 till 15 år redovisar man i princip inga förslag. BO menar därför att den beskrivning som kommittén gör av ungdomar och deras behov inte är heltäckande.


2.2 Övergripande mål
BO anser att de förslag till övergripande och konkreta mål vad gäller ungas inflytande som kommittén lagt fram i huvudsak stämmer överens med intentionerna i barnkonventionen.


4. Unga och makt
Den bild som kommittén förmedlar om hur unga ser på makt och inflytande stämmer väl överens med de erfarenheter som BO har på området. Vad som saknas i betänkandet är dock en belysning av de yngre tonåringarnas och barnens möjligheter att påverka i för dem viktiga frågor. BO menar att det är viktigt att starta med inflytandearbetet redan i tidig ålder eftersom det är en form av process som den unga människan successivt växer in i. Det är därför olyckligt att kommittén bortser från att beskriva situationen för den grupp som är under 15 år.


5 Makt och politik

5.5. Makt och politik - Överväganden
Barnkonventionen är klar och tydlig när det gäller barn och ungas rätt att säga sin mening och bli respekterad för denna. Den grundläggande principen i art 12 stadgar att "Konventionsstaterna skall tillförsäkra det barn som är i stånd att bilda egna åsikter rätten att fritt uttrycka dessa i alla frågor som rör barnet, varvid barnets åsikter skall tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad".

FN:s övervakningskommitté har betonat att artikel 12 är en absolut rättighet och att förverkligandet av denna grundläggande princip inte ska vara beroende av ekonomiska resurser. Övervakningskommittén har vidare uttalat att artikel 12 inte bara gäller barnets personliga förhållanden utan alla frågor som rör barnet. Någon annan begränsning än att frågan ska beröra barnet finns således inte.

Övervakningskommittén har vidare framhållit vissa områden som särskilt viktiga för barn att få delta i beslutsfattandet. Barn måste t.ex. få möjlighet att delta i samhällsplanering, beslut som fattas på lokal nivå inom kommunerna, beslut och planering av skolan, samt inom arbetslivet. En annan i detta sammanhang tillämplig artikel i barnkonventionen är artikel 2 som handlar om principen om icke-diskriminering och statens skyldighet att garantera alla barn i ett land konventionens rättigheter.

Övervakningskommittén har här betonat den dimension att en alltför långtgående decentralisering i en stat kan få till följd att barn diskrimineras på grund av bostadsort. Kommittén är oroad för att barn som lever i olika kommuner i ett land och även i olika delar i en kommun riskerar att inte få sina rättigheter tillgodosedda i samma grad, bland annat på grund av olika ekonomiska villkor, men också beroende på olika politiska prioriteringar.

Med utgångspunkt i ovanstående tolkning av barnkonventionen anser BO att barns och ungas inflytande måste ses som en rättighet för de unga och inte endast som en möjlighet för beslutsfattare att i vissa fall låta barn och unga komma till tals. En rättighet för unga människor i detta avseende måste innebära en skyldighet för vuxna.

BO anser att betänkandet bortser från inflytandefrågan för de unga ur ett rättighetsperspektiv. Eftersom kommittén inte i någon nämnvärd omfattning belyser rättighetsperspektivet leder det till att förslagen inte blir tillräckligt långtgående. Kommitténs förslag är mer inriktade på att följa utvecklingen än att föreslå åtgärder. BO anser att det ur ett rättighetsperspektiv och mot bakgrund av barnkonventionens krav finns ett behov av förstärkt lagstiftning.


5.5.3 Sänkt rösträttsålder
BO anser att rösträttsåldern ska sänkas till 16 år när det gäller kommunala val och kommunala folkomröstningar. Detta skulle vara en stark signal till unga människor att samhället verkligen tar dem på allvar. Det skulle också bidra till att stärka ungas ställning i samhället. Sannolikt skulle en sänkt rösträttsålder också innebära en vitalisering och utveckling av det politiska arbetet, då partierna i större utsträckning tvingas ta ställning till de ungas krav, förväntningar och önskemål.

Dessutom skulle en sänkt rösträttsålder troligen innebära att det politiska budskapet och informationen utvecklas så att det blir intressant även för unga människor. BO vill med kraft understryka vikten av att en sänkt åldersgräns för att rösta endast kan ses som en åtgärd bland många andra för att stärka ungdomars inflytande i samhället.


5.5.4 Rösträtt ska gälla från kalenderår
BO är positiv till kommitténs förslag att rösträtt ska följa kalenderåret. Detta förslag har BO också framfört i ett tidigare remissvar gällande åldersgränsutredningen.


5.5.5 Samråd med unga kommunmedborgare
BO är kritisk till att kommittén inte föreslår några förstärkningar i lagstiftningen, och att man är beredd att vänta och följa utvecklingen ytterligare fyra år utan att vidta några andra åtgärder. Ungas inflytande har nu diskuterats i olika utredningar sedan mitten av 80-talet. Det har vidare gått sju år sedan Sverige ratificerade barnkonventionen.

Trots detta har konventionen och inflytandefrågorna inte fått något större genomslag i Sveriges kommuner. I en kommunstudie som BO genomfört visar det preliminära resultatet att det fortfarande är endast en tredjdel av kommunerna som ger unga möjligheter att påverka kommunala frågor eller direkta verksamheter. Även om det är cirka 100 kommuner som uppger att de har ungdomsråd eller liknande så är det endast ett fåtal som uppger att man har någon övergripande strategi för barns och ungas inflytande under 18 år.

BO anser att barn och ungas inflytande har diskuterats under tillräckligt lång tid. Det räcker nu inte längre med att hänvisa till goda exempel. Staten måste därför ställa krav på att kommunerna utvecklar och genomför barnkonventionens artikel 12 om barns och ungas rätt till inflytande. Utan ett sådant rättighetsperspektiv blir inflytandet ingen rättighet för barn och unga, utan en fråga som är beroende av välvilja från beslutsfattare. BO anser därför att det är fel att ytterligare fördröja barn och ungas rätt till inflytande genom att nu avstå från att lagstifta. Det ter sig i sammanhanget något märkligt att kommittén kan föreslå ett mål, unga ska ha verklig möjlighet till makt, inflytande och delaktighet, utan att ha det kopplat till några konkreta förslag om åtgärder. En förändring av kommunallagen skulle stärka barns och ungdomars rättigheter med utgångspunkt i barnkonventionen och medverka till att de i större utsträckning kommer till tals i kommunala frågor. Dessutom skulle kommunernas arbete med att stärka möjligheterna för barns och ungas inflytande i de politiska beslutsprocesserna skulle påskyndas. BO vill dock poängtera att det krävs såväl lagstiftning som metodutveckling för att ge barn och unga inflytande i den kommunala beslutsprocessen

BO har utarbetat ett förslag till hur kommunallagen skulle kunna ändras för att säkerställa barn och ungas rätt till inflytande. BO föreslår bl.a. följande ändringar i kommunallagen.


Nämnderna ska samråda med barn och ungdom under 18 år i frågor som angår dem.
Att lägga fast en samrådsskyldighet i kommunallagen ställer krav på beslutsfattare att såväl fortsätta dialogen med barn och unga som att utveckla modeller och strategier för hur inflytandearbetet ska bedrivas . Samrådskyldigheten ställer också krav på särskilt utformad information som stimulerar barn och unga att ta ställning till frågor som angår dem.

Barn och ungdom mellan 12 och 18 år ska ges rätt att få till stånd en opinionsundersökning i frågor som angår deras närmiljö eller kommundel /kommundelar där de är bosatta.

Barn och unga ges genom detta förslag en möjlighet att kräva av beslutsfattarna att de måste ta reda på vad ett representativt urval av barn och unga har för åsikter inför ett beslut.

Barn och ungdom mellan 12 och 18 år ska kunna väcka ärenden i nämnderna.
Även detta förslag syftar till att göra det möjligt för en grupp av barn och unga att ta initiativ till att något visst förhållande, som upplevs som betydelsefullt för dem, t.ex. en miljöfråga i den egna kommundelen, utreds och åtgärdas.

Oavsett om barns och ungas inflytande stärks genom lagstiftning eller genom andra åtgärder menar BO det vara viktigt att det finns en tydlig målsättning från regeringen på vad kommunerna ska uppnå. Man behöver därför kartlägga och följa utvecklingen. I denna kartläggning bör även BO involveras eftersom myndigheten redan har regeringens uppdrag att följa barnkonventionen, och då särskilt art 12. BO:s uppgift skulle då vara att följa tillämpningen av gällande lagstiftning, dvs samråd, självförvaltning och villkorad delegation m.m. samt även tillämpningen av eventuell ny lagstiftning.


5.5.6 Ungdomspolitiska handlingsplaner
BO är positiv till förslaget om ungdomspolitiska handlingsplaner, men anser att även yngre barn borde inbegripas. Barnkommittén har i sitt betänkande t.ex. föreslagit att kommunerna i ett barn- och ungdomshandlinsgsprogram ska redovisa hur man ska uppfylla barnkonventionens intentioner med särskild tonvikt på barns och ungas inflytande.


6 Makt i skolan

6.1 Formellt elevinflytande
BO anser att betänkandet tydligare borde ha redogjort för hur Arbetsmiljölagens (AML) regler kompletterar skollagens när det gäller arbetsgivarens samråds- och informationsskyldighet för att skapa en god arbets- och skolmiljö genom elevernas delaktighet.

Strävan i AML är att arbetsmiljön skall ge ett rikt arbetsinnehåll, arbetstillfredsställelse, gemenskap och personlig utveckling. En förutsättning för att uppnå detta är ett aktivt deltagande i arbetsmiljöarbetet från alla elever.
Lagen föreskriver därför att alla elever skall medverka i arbetsmiljöarbetet och delta i genomförandet av de åtgärder som behövs för att åstadkomma en god arbetsmiljö. AML likställer alltså elever från och med årskurs 1 med arbetstagare, utom när det gäller regler om skyddsombud, skyddskommittéer och åldersgränser.


6.12 Överväganden
Kommittén konstaterar att frågan om elevinflytande är väl utredd och diskuterad under många år. Trots detta anser många elever att de har ringa inflytande på undervisningen och på skolans övriga verksamhet. BO menar att en slutsats man måste dra är att skolan till stora delar har misslyckats med det uppdrag man fått av regering och riksdag, om en demokratisk fostran av eleverna. BO menar vidare att det i grunden handlar om unga människors rätt att få känna sig delaktiga i samhället. Ett ökat inflytande i skolan stärker också ungas tilltro till att kunna påverka även andra frågor i samhället. Som institution har skolan således stor betydelse för barns och ungas syn på demokrati, och spelar därför en avgörande roll i den löpande utvecklingen av det demokratiska samhället.

BO anser att det är mycket viktigt att det görs en tydlig koppling mellan skolan och samhället utanför. Detta synsätt har dock kommittén inte på något sätt givit uttryck för. BO menar att skolan borde kunna spela en viktig roll i unga människors möjligheter att delta i kommunala frågor. Ett sätt för skolan att öppna sig mer mot övriga samhället är att eleverna får bli en "remissinstans" i de kommunala frågor som rör dem. Några exempel på sådana frågor är bostadsplanering, trafikmiljö, kommunala skolplanen och fritidsfrågor. På detta sätt skulle man få till stånd en konstruktiv dialog mellan lokala beslutsfattare och barn och unga i skolan. Det är också ett bra sätt för samhället att dra nytta av elevernas kompetens. Genom att på så sätt knyta för eleverna aktuella samhällsfrågor till undervisningen skulle undervisningen utvecklas på barnens och ungdomarnas villkor, samtidigt som deras möjligheter att komma till tals i kommunala beslut skulle öka.


6.12.1 Lagreglering eller goda exempel
BO är positiv till förslaget om införandet av en försöksperiod med informations- och förhandlingsplikt för skolledningen. BO vill också framhålla att arbetmiljölagen till stora delar redan ställer dessa krav på skolledningen. Däremot är det så att den inte fått något större genomslag på skolområdet.


6.12.2 Utredning om elever, studenter och arbetstagarbegreppet
BO är mycket positiv till förslaget att frågan om elevers och studenters rättigheter som arbetstagare i skolan bör utredas. BO menar att det finns ett behov av en sådan utredning eftersom AML hittills haft relativt dåligt genomslag för eleverna. Detta kan dels bero på skolans bristande kunskaper om AML, men det kan också bero på att AML:s konstruktion i många delar inte riktigt tar hänsyn till elevers särskilda behov, utan är utformad utifrån de vuxnas förutsättningar. När nu arbetsmiljölagen är tänkt, enligt Barnomsorg och skolakommittén, BOSK, att omfatta ännu yngre barn, anser BO det vara nödvändigt att göra en översyn av hur arbetsmiljölagen kan utformas utifrån elevernas situation för att få bättre genomslag på skol- och förskoleområdet.

Det är viktigt att denna utredning även uppmärksammar de problem som kan finnas i lokala samverkansgrupper. Många av landets kommuner har slutit överenskommelser om sådana. I samverkangrupperna integreras medbestämmande-, arbetsmiljö- och verksamhetsfrågor. Grupperna skall finnas på olika beslutsnivåer och fungera som ett forum för dialog mellan arbetsgivare och de anställdas fackliga företrädare. När skyddskommittéerna bakas in i samverkansgrupperna är risken stor att eleverna glöms bort eftersom de inte är en avtalspart.

BO vill i sammanhanget påpeka att den beskrivning kommittén gör av arbetsmiljölagens regler om elevskyddsombud inte är helt korrekt. Den kan lätt tolkas som om AML endast innehåller rättigheter för elever att utse elevskyddsombud samt att elevmedverkan inte gäller för elever i lägre årskurs än årskurs 7 i grundskolan. BO vill peka på att det inte finns något i AML som hindrar att elevskyddsombud utses redan tidigare än i årskurs 7.


6.12.4 Former för samverkan
BO vill här betona vikten av att eleverna ges möjlighet att utvärdera den egna undervisningen. En regelbunden utvärdering skulle ge en utveckling av kvaliteten på undervisningen. För att säkerställa att utvärderingar görs på ett likvärdigt sätt för alla skolor, bör den utformas som en skyldighet för skolan och fastslås i grundskoleförordningen på liknade sätt som betygen.


6.12.6 Elevaktivt arbete
BO är positiv till kommitténs förslag. BO menar dock att det bör finnas en lagstadgad möjlighet för ledighet från lektionerna för elevdemokratiskt arbete. BO anser att en regel bör införas innebärande att elevrådsarbete ska noteras på betyget fr.o.m högstadiet. Vidare är det viktigt att ledamöter i elevråd och elever med andra förtroendeuppdrag ges adekvat utbildning inom detta område. Jämför med den utbildningsskyldighet som finns för elevskyddsombuden enligt 6 kap. 18 § Arbetsmiljölagen. Ansvaret bör ligga på respektive skola och central skolenhet i varje kommun.


6.12.7 Lärarutbildningen
BO ser med tillfredsställelse på att kommittén, när det gäller inflytandearbetet, även lyfter fram lärarutbildningens betydelse. I olika utredningar om elevinflytande i skolan uppger både lärare och skolledare att det behövs mer kunskap om hur man ska arbeta för att utveckla inflytandefrågorna såväl i grund- som i fortbildningen. BO anser att inflytandefrågorna måste få en större tyngd i grundutbildningen. Vidare måste detta ankomma på skolans huvudman att tillse att personalen får tillräcklig kompetens på området. BO anser att en ökad fortbildning av skolans personal i dessa avseenden är nödvändig.


7.3.3 Brukarstyrda verksamheter
BO anser, som ovan anfört under avsnitt 5.5.5, att det är viktigt att följa i vilken utsträckning kommunerna använder möjligheterna till brukarstyrda verksamheter. Särskilt bör då studeras i vilken mån barn och unga har möjlighet att delta i sådan verksamhet. I handläggningen av detta ärenden har också handläggarna Bengt Harju och IngaLill Söderqvist deltagit.

Louise Sylwander
Barnombudsman

Helen Westlund
Jurist