Barnombudsmannens yttrande om Maxtaxa och allmän förskola Ds 1999:53

BO kommer i detta svar att lämna synpunkter på de skrivningar som handlar om rätten till förskola. BO tar inte ställning till huruvida en maxtaxa ska införas för förskolan, eftersom den frågan inte i första hand har ett barnperspektiv, utan mera ett arbetsmarknadsperspektiv.

Till Utbildningsdepartementet
10333 Stockholm


BO anser däremot att det är mer angeläget för barnens skull med maxgränser när det gäller till exempel barngruppernas storlek och barnets vistelsetid i förskolan och förordar en skärpning av skollagen när det gäller kvalitetskraven på förskolan.

BO ser med tillfredställelse att arbetsgruppen i sitt förslag framhåller barnets rätt till förskola, även om BO inte anser att förslaget är tillräckligt konsekvent och långtgående. Grunden för reformen måste, enligt BO, vara att alla barn likställs när det gäller rätten att söka och få en plats i förskolan.

BO tillstyrker dock förslaget om en allmän förskola för fyra- och femåringar och införandet av tillägget "arbetssökande" i skollagen då det innebär att nya steg tas i riktning mot alla barns lika rätt till förskola som grund för det livslånga lärandet. BO ser det dock som en svaghet att förslaget inte fullt ut ger alla barn likvärdiga rättigheter eftersom det innebär att flera grupper av barn lämnas utanför. BO vill särskilt framhålla två olika grupper av barn som också borde få rätt till allmän förskola. Det är dels barn med annat eller andra hemspråk än svenska, dels barn med barnledig förälder, som i ett antal kommuner mister förskoleplatsen när de får ett syskon.

Sveriges åtagande enligt barnkonventionen förpliktigar till att barnets behov och barnets bästa ska komma i främsta rummet oavsett dess familjeförhållanden och kulturella bakgrund.

Barnkonventionen ger stöd och vägledning

I januari 1999 behandlades Sveriges andra rapport kring hur vi efterlever barnkoventionen av FN:s kommitté för barnets rättigheter i Genève. I kommitténs preliminära "Concluding observations" rekommenderar de regeringen att se över sitt ställningstagande vad gäller möjligheten för barn till arbetslösa. Enligt det preliminära uttalandet från FN-kommittén i Genève bör staten överväga barnets rätt till utbildning och fritidsaktiviteter med hänvisning till artiklarna 2, 3, 28 och 31 i barnkonventionen och särskilt i ljuset av att Sverige genom läroplanen för förskolan stärkt förskolans pedagogiska roll, säger FN-kommittén.

BO ser positivt på förslaget att arbetssökande föräldrar ska likställas med arbetande eller studerande, men anser att rätten till förskola framför allt bör vara barnets egen rättighet. BO hänvisar till sin årsrapport 1997, Barndom sätter spår, där detta förslag har framförts till regeringen.

Som BO tidigare nämnt är det två grupper som kommer i kläm om arbetsgruppens förslag genomförs. Det är dels barn med annat eller andra hemspråk än svenska, dels barn med barnledig förälder. Till dess rätten till allmän förskola omfattar alla barn välkomnar BO arbetsgruppens förslag.

BO anser att de barn som har annat eller andra hemspråk än svenska bör omfattas av rätt till allmän förskola redan från 30 -36 månaders ålder. Den tidiga stimulansen av barnets utveckling som helhet och inte minst när det gäller språket är central. Barn vars förälder är barnledig bör, om barnet och föräldern så önskar, få ha kvar platsen under barnledigheten. Detta dels för barnets egen skull, liksom för dess familj, dels för att barnet genom att behålla sin plats får möjlighet till kontinuitet under uppväxten. Erfarenheten visar att barn som avstängs från förskolan ofta får byta avdelning eller barnstuga då de åter får en plats.

BO vill också lyfta fram frågan om verksamhetens kvalitet och de lagliga kraven. Barngruppers sammansättning och barngruppens storlek liksom personaltäthet och personalens kompetens, måste bli tydligare i skollagen. De senaste årens nedskärningar i kommunala verksamheter har åter aktualiserat frågan om en övre gräns för gruppers storlek och andra kvalitetsfrågor. Arbetsgruppen konstaterar att 25 % av barnen har en vistelsetid på över 40 timmar per vecka. BO anser att även barn borde få ha en maxtid för sina "arbetsdagar". Tiden per dag i förskolan måste anpassas efter barnets behov av stimulans och samvaro. En maxgräns när det gäller antalet barn per grupp och tid per vecka i förskolan är kanske en mer angelägen fråga än maxtaxa sett ur ett barnperspektiv.

Avsnitt 3 Förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen - en bakgrund

Barnomsorgen har under sin framväxt haft en dubbel funktion. Den har kommit till för att tillgodose olika behov, såväl ur barnets som ur den vuxnes perspektiv. Den förskola som i första hand är till för barnet har sina rötter i många olika pedagogiska riktningar, bland annat i den tyska kindergarten eller som det kom att heta barnträdgårdstraditionen och lekskolan, senare benämnd deltidsförskolan. En annan gren var barnkrubban, som var ett stöd för främst ensamstående mödrar, som genom sitt arbete kunde klara sitt och barnets försörjning. Barnkrubban inriktade sig på vård och barnpassning. Under 1930-talet formulerades idéerna kring en ny form av barnomsorg med ambitionen att föra samman det pedagogiska med det sociala. Det socialpedagogiska seminariet grundades och en ny verksamhet "storbarnkammaren" utformades. Storbarnkammaren var till för barnet och skulle samtidigt ge föräldern en möjlighet till fritid eller arbete utan barn under några timmar varje dag. Tanken var också att barn med en hemarbetande förälder här skulle kunna möta barn med förvärvsarbetande föräldrar.

För barnets skull eller för arbetsmarknadens?

Dessa olika riktningar har präglat förskolan och reformer har genomförts för att skapa en förskola som är till för barnet. En tydlig markering av förskolan som utvecklingsmiljö för barnet kom genom 1968 års barnstugeutredning SOU 1972:27 och den kraftiga utbyggnaden av heltidsförskolan, allmänt benämnd dagis. Med Barnstugeutredningen infördes dialogpedagogiken i förskolan som bygger på kognitiva, sociala och emotionella teorier om barnets utveckling och hur den bäst kan stimuleras. Dialogpedagogiken förde in nya tankar om respekt för barnet, till exempel att verksamheten skulle utformas i dialog mellan barnet och barngruppen och pedagogerna. Den erbjöd en ny väg som skulle bryta mot de gamla fostranstraditionerna, och tog därmed ett tydligt avstånd ifrån den föråldrade förmedlingspedagogiken och från mognadsteorierna.

Det första Pedagogiska programmet kom under 1980-talet och med det lyftes såväl värdegrundsmålen demokrati, solidaritet, jämlikhet, hänsyn och ansvar samt de innehållsliga målen natur, kultur, samhälle fram. Det arbetssätt som förordades var lek- och temaarbete som i sig var ett sätt att lyfta fram barnet som aktör och aktiv sökare av kunskap. Barnet som upptäcker, utforskar och experimenterar förtydligades för att ytterligare stärka dialogen mellan vuxen och barn som motsats till tidigare auktoritära fostransformer. Barnomsorgsgarantin som gav barnet rätt till plats inom 3 - 4 månader och Läroplanen för förskolan (Lpfö98) kom under 1990-talet. Begrepp som det "kunskapande och kulturskapande barnet" och den "barnmogna skolan" formulerades i visionen om den nya förskolan och skolan. Genom de hårda budgetnedskärningarna under 1990-talet kom den fortsatta utbyggnaden av barnomsorgen med c:a 40 % ökning av antalet inskrivna barn att ske inom givna ekonomiska ramar. Detta, samt den otydliga skrivningen i skollagen som kommunerna valde att tolka på olika sätt, kom att stanna upp utvecklingen av en förskola som är till i första hand för barnet. BO anser att de ambitioner samhället under tidigare decennier har gett uttryck för, och delvis genomfört, nu åter bör lyftas fram och förverkligas.

3.2.3 Barn som står utanför förskoleverksamheten

Arbetsgruppen har gjort en analys av vilka barn som särskilt har kommit att drabbas av avstängning från sin förskola. Det är barn som redan av andra skäl lever i en utsatt situation, barn till arbetslösa, barn inom familjer med invandrarbakgrund eller av utländsk härkomst, barn med många syskon, barn med en arbetslös ensamstående förälder och familjer som av ekonomiska skäl inte söker barnomsorg. BO vill bekräfta arbetsgruppens beskrivning och lägga till en belysning av detta ur ett barnperspektiv.

Här är några exempel på samtal som kommit till BO i frågan:

"Jag vågar inte berätta för min son att jag riskerar att förlora jobbet. Jag skäms inför honom. Inte för att jag kanske blir arbetslös. Det är det så många som är, men för att han som är fem år gammal, då riskerar att förlora sin dagisplats", säger en förälder från en kommun i norra Sverige. "Vad ska jag säga till honom, har barn inga egna rättigheter?" frågar hon.

Att bli avstängd från barnomsorg kan ur barnets perspektiv, enligt vad BO inhämtat vara ett starkt stressmoment för många barn. Att bli avstängd från jämnåriga kamrater kan påverka barnets utveckling negativt eftersom andra barn är så viktiga i förskoleåldern och att de i många avseenden är barnets främsta läromästare. Det är framför allt det genom det sociala samspelet med andra som barnet lär sig såväl språk som många andra färdigheter. Barn som har gått i förskola har dessutom ofta sina bästa kamrater där.

En tolvårig flicka sa följande kommentar till att hennes lillasyster blev avstängd från förskolan:

"tänk om man skulle få sluta i skolan bara för att ens mamma eller pappa inte hade något jobb!"

Risken finns att barnet som blir avstängt från förskolan skuldbelägger sig själv och tror att anledningen till att han eller hon måste sluta på dagis är att fröknarna inte vill ha henne eller honom kvar. En förskollärare i en invandrartät kommun utanför Stockholm berättar att hon på avstånd följt en sådan pojke under flera år efter avstängningen från dagis.

"Han trodde att det var vårt fel att han fick sluta och att vi inte ville ha honom kvar och hämnades på dagis genom att kasta lerklumpar på fönstren och sparka och skrika mot barn och personal. Han är nu så kallat utagerande i skolan och utgör ett "problem". Stora resurser måste sättas in i skolan för att han ska återfå förtroendet för vuxenvärlden och kunna fungera väl."

Arbetsgruppen lyfter vidare fram att av de 27 % barn i förskoleåldern (1996) som inte deltar i förskolverksamhet är den största andelen (11 %) barn till syskonlediga föräldrar. Förlusten av barnomsorgsplats med anledning av att barnet får ett nytt syskon kan vara negativ ur barnets perspektiv. Det är inte alltid så välkommet med en nytt syskon i familjen om det innebär att barnet som går på dagis måste sluta.

"Jag är tvungen att avsluta barnledigheten med vår ettåring och börja jobba tidigare än jag tänkt för jag står inte ut med att se vår femåring gå där och längta tillbaka till dagis. Han förstår inte alls varför han plötsligt inte får vara längre med sin invanda kamratgrupp bara för att det har kommit en baby i familjen," säger en förälder.

BO har i olika sammanhang lyft fram förskolan som en ovärderlig språkutvecklingsmiljö. En pappa med utländsk bakgrund ringer BO. "Min hustru blir nu barnledig och min dotter kan inte svenska och har inte några kamrater utanför dagis, där hon nu måste sluta. Vad ska vi göra? Hon lär sig ju aldrig svenska om hon inte får svenska kompisar. Det finns inga svenska barn där vi bor."

Några förskollärare i en stad i västra Sverige berättar om en treårig flicka med föräldrar med invandrarbakgrund. Mamman är arbetslös, men går på olika kurser för att lära sig svenska.

"Varje gång mammas kurs är slut måste flickan sluta här på dagis. Då står hon utanför staketet och tittar in på oss eller så sitter hon hemma hela dagarna och ser på tv. När mamma kommer med på en ny kurs får flickan gå här igen. Vi har börjat med lekverksamhet på helgerna för hela områdets barn, för vi tycker att det är så tungt att se de här barnen som har ställts utanför."


3.4 Barnomsorg vid arbetslöshet samt 5.1.2 Förskoleverksamhet för arbetssökandes barn

Den skrivning i skollagen och barnomsorgsgarantin som anger att lagen gäller "förvärvsarbetande eller studerande eller barnets behov" och den tolkning kommunerna väljer att göra av lagen, när de utesluter barn till arbetslösa är, enligt BO:s mening, en kvardröjande rest av ett arbetsmarknadspolitiskt synsätt. Denna skrivning har tagits som ursäkt att utesluta barn till arbetslösa och syskonlediga från förskolan i mellan 40 -50 % av landets kommuner under 1990-talets hårt pressade ekonomi. Detta trots att det i lagens förarbeten tydligt angavs att lagens formulering inte avsåg att exempelvis barn till arbetslösa skulle uteslutas ur barnomsorgen.

BO har sedan 1994 i olika sammanhang påtalat detta faktum och lyft fram effekten av dessa beslut ur ett barnperspektiv. Kommunerna är enligt Skollagen skyldiga att tillhandahålla plats i barnomsorg för barn vars föräldrar förvärvsarbetar eller studerar, eller om barnet har ett eget behov av förskoleverksamhet. Denna skyldighet den s k barnomsorgsgarantin infördes den 1 januari 1995. Skrivningen "barnets behov" innebär att varje enskilt fall ska prövas individuellt, trots det har vissa kommuner uteslutit alla barn till arbetslösa. I lagens förarbeten nämns barn till arbetslösa som en särskild grupp barn som ofta kan ha ett eget behov av barnomsorg oavsett föräldrarnas sysselsättning. Bedömningen bör således i dessa fall göras med beaktande av barnets behov av trygga förhållanden och av att delta i pedagogisk verksamhet, säger lagstiftaren. Eftersom lagen tolkats olika krävs, som tidigare nämnts ett förtydligande av barnets rätt.

Men vill föräldrar och barn då ha barnomsorg trots att en förälder är hemma? Om föräldrar hade fått välja och barnets eget behov fått styra så hade fler barn haft plats i barnomsorgen. Undersökningar visar, som arbetsgruppen påtalar, att 76 % av arbetslösa föräldrar önskar barnomsorg. BO vill tillägga att samma undersökning också visar att så mycket som 40 % av de föräldralediga, som är hemma med nyfött syskon efterfrågar barnomsorg för barn i åldern 1-5 år.

4.2.2 Allmän förskola för fyra - och femåringar

BO anser att Sveriges åtagande genom undertecknandet av barnkonventionen förpliktigar till att rätten till förskola ska vara barnets, oavsett dess familjeförhållanden och kulturella bakgrund. BO kan med stöd av Skolverkets statistik konstatera att så inte är fallet och förordar liksom arbetsgruppen att barnets lagliga rätt måste stärkas på denna punkt. BO ser positivt på förslaget att arbetssökande föräldrar ska likställas med arbetande eller studerande, men anser att rätten till förskola framför allt bör vara barnets egen rättighet och att texten i gällande lag "eller barnets behov" borde ge alla barn rätt till förskola. BO tillstyrker förslaget om en allmän förskola för fyra och femåringar och införandet av tillägget "arbetssökande" i skollagen. Dessa förslag innebär att nya steg tas i riktning mot att förskolan utgör grunden för det livslånga lärandet, i enlighet med de ambitioner utbildningsdepartementets arbetsgrupp och det nya huvudmannaskapet och läroplanen ger uttryck för. BO ser dock dessa åtgärder som endast några första steg och anser att reformen bör gå längre.

Arbetsgruppen påtalar att det kan diskuteras vid vilken ålder en allmän förskola bör erbjudas barnet. BO vill lyfta fram det faktum att förslaget lämnar flera grupper av barn utanför. Trots den goda ambitionen motverkar förslaget att likvärdiga möjligheter till förskola uppnås för alla barn oavsett socioekonomisk och kulturell ställning.

BO vill särskilt framhålla två olika grupper av barn som skyndsamt borde få rätten till allmän förskola. Det är dels barn med annat eller andra hemspråk än svenska, dels barn med barnledig förälder, som i ett antal kommuner mister förskoleplatsen när de får ett syskon.

Rätt till språket i det land du växer upp

Arbetsgruppen lyfter fram att föräldrar med utländsk bakgrund som har arbete efterfrågar förskola till och med i högre utsträckning än föräldrar som är födda i Sverige. Samtidigt är det så att bland barn till arbetslösa som mister eller inte får söka förskoleplats så är barn med utländsk härkomst, eller som bor i utsatta områden, en stor andel. Vilka orsaker som ligger bakom att barn som är födda i Sverige inte kan svenska när de börjar i skolan bör kartläggas mer ingående, anser BO. Finns det andra orsaker än att kommunerna inte tolkar lagen lika? Är det föräldrars okunnighet om vikten av tidig språkutveckling, deras bristande ekonomiska förutsättningar eller att de har andra fostranstraditioner som ligger bakom att dessa föräldrar inte söker förskola för sina barn? Kvaliteten på barnomsorgen är även en viktig faktor för att den ska efterfrågas av barn och föräldrar.

Det är av stor vikt att kommunerna bedriver en uppsökande verksamhet och att förskolan utformas flexibelt, på ett sätt som passar alla olika typer av familjer. Till exempel kan föräldrarnas språkutbildning och barnets förskola samordnas så att det inte behöver resultera i att "den ena handen inte ser vad den andra gör". Bra erfarenheter finns och bör tas till vara.

BO välkomnar att språkförskola införs i utsatta områden, men hävdar att det finns många barn med liknande förhållanden även i andra bostadsområden än de som är utvalda av storstadsdelegationen. BO anser därför att alla barn från 30 månader - 36 månaders ålder med annat eller andra hemspråk än svenska bör omfattas av rätten till allmän förskola, företrädesvis i en form som även gynnar familjen som helhet och dess integration i det svenska samhället.

Den tidiga stimulansen av barnets utveckling som helhet och inte minst när det gäller språket är central. Om regeringen menar allvar med att reformen är till för barnets skull och inte företrädesvis genomförs av arbetsmarknadsskäl så borde således ytterligare en eller en och en halv åldersgrupp omfattas.

Rätt till ditt eget liv som komplement till familjen

Barn vars förälder är barnledig bör, om barnet och föräldern så önskar, få ha kvar platsen under barnledigheten. Det behövs dels för barnets egen skull, liksom för dess familj och för att bygga upp goda relationer med sitt nya syskon, dels för att barnet genom att behålla sin plats får möjlighet till kontinuitet i sin uppväxt. Erfarenheten visar att barn som avstängs från förskolan ofta får byta avdelning eller barnstuga då de åter får en plats.

För barn i åldern ett till fyra år med syskonledig förälder, som enligt förslaget inte skulle omfattas av rätten till allmän förskola, borde barnets behov och förälderns önskemål i det enskilda fallet få gälla. Även ett barn i denna låga ålder kan ha knutit starka band till kamrater, fröknar och lekmiljö i förskolan och kan behöva ha rätt att behålla platsen. För en del familjer passar ett uppehåll från förskolan bäst. Då är det viktigt att se till att barnet i möjligaste mån får förtur att komma tillbaka till "sitt" dagis efter barnledigheten, om barnet och familjen så önskar.


4.2.3 Omfattning

Ur barnets perspektiv är det viktigt att barn och föräldrar kan få vara med och diskutera hur timmarna ska fördelas under veckan. Om reformen kommer att omfatta även barn till barnlediga så kan färre men längre dagar vara en fördel för vissa familjer. Även barn som är hos dagbarnvårdare kan behöva ha sammanhängande dagar i förskolan och i familjedaghemmet för att minimera lämnings- och hämtningstider. BO håller med arbetsgruppen om att tre timmar per dag kan vara en mycket kort tid i en förskolegrupp. Det är viktigt att tiden läggs på ett bra sätt och med en flexibilitet så att barn till exempel kan äta med gruppen och till exempel slippa att gå hem när andra ska äta. I ett reportage på radio från en storstadskommun berättade förskolläraren att de "brukade duka till lunch i smyg eftersom inte alla barn skulle få vara med och äta." Det är viktigt att ansvaret för sådana beslut läggs hos dem det berör, - hos barn, föräldrar och pedagoger- och att barnets egen åsikt beaktas. Personal ska inte behöva genomföra beslut tagna av någon som inte ser hur konsekvenserna blir.

4.2.4 Lagreglering

Arbetsgruppen framhåller vikten av att barnomsorgen håller en hög kvalitet. BO anser att personalens utbildning och även lämplighet är av största vikt för den kvalitet som kan uppnås. BO håller med om att kravet på högskoleutbildning inte utesluter värdet av att också personal med annan kompetens ingår i arbetslaget. BO vill påminna om att genderperspektivet ska beaktas såväl när det gäller personalsammansättning som verksamhetens innehåll och karaktär. BO anser att det bör finnas minst två personer med kvalificerad utbildning i varje arbetslag för att den pedagogiska dialogen ska kunna hållas levande och att en pedagogiskt ansvarig ska utses inom varje avdelning. För att pedagogerna ska arbeta efter vetenskap och beprövad erfarenhet måste en kontinuerlig fortbildning äga rum, liksom tid för planering och reflektion.

4.4.1.6 Förbättrad kvalitet

BO vänder sig kraftigt emot stämpelur och andra stressframkallande konstruktioner som uppstått som följd av taxesystemets konstruktion i kommunerna. En tidsrelaterad avgift är en onödig stressfaktor på barnet och dess familj. Det är olämpligt att vissa barn av ekonomiska skäl måste stämpla ut och därför inte kan delta i hela det pedagogiska erbjudande som förskolan kan ge.

Det har kommit till BO:s kännedom att ansvaret för att stämpla in och ut har lagts på barnen själva, i detta fall gällde det ett fritidshem. BO anser att det är mycket olämpligt att lägga ansvaret för att stämpla in och ut på barnet eftersom det kan leda till att föräldern får betala dubbel avgift de dagar barnet glömt att "nudda ut" dvs. stämpla ut. Ansvaret för ekonomiska åtaganden av den här omfattningen ska inte läggas på barn.

5.1.2 Förskoleverksamhet för arbetssökandes barn

Som en följd av kommunernas svåra ekonomiska situation uppstod en sorts barnpassning, de så kallade "jourdaghemmen" i några kommuner. BO håller med arbetsgruppen i bedömningen att dessa verksamheter inte ska få förekomma.

5. Konsekvensanalyser

Frågan om rätt till förskola för alla barn har många dimensioner och är ett gott exempel på hur en generell åtgärd kan vara ett stöd för utsatta barn och deras familjer, utan att samhället genom åtgärden för den skull pekar ut den enskilde. Detta förutsätter att verksamheten har god kvalitet, då den annars tvärtom kan bidra till att fler barn pekas ut som barn med särskilda behov. Flera tunga utredningar som berör barns och ungdomars uppväxtvillkor och hälsa har tagit ställning mot vissa kommuners generella beslut som gäller avstängning av barn till arbetslösa och syskonlediga. Barnkommittén, Barnpsykiatrikommittén och Storstadskommittén har samtliga påtalat vikten av att även barn till arbetslösa får tillgång till barnomsorg om de så behöver. BO har betonat den goda förskolans roll i många olika remissvar som till Invandrarpolitiska kommittén, i yttrande angående Asylsökande barns villkor i Sverige liksom till Sverige, framtiden och mångfalden samt i svar till utredningarna ovan. Goda generella åtgärder har effekt när det gäller utsatta barn och förebyggande åtgärder är enligt BO:s mening mer skonsamma och mer lönsamma än åtgärder som sätts in för sent när skadan redan är skedd. Frågan om allmän förskola är förutom att vara en utbildningsfråga därför även en fråga om hälsa och livskvalitet för barnet.

8. 2 Uppföljningen.

Uppföljningen av reformen bör ha ett barnperspektiv, så att den särskilt beaktar hur den påverkar barnen i deras vardagsliv. Barn bör själva tillfrågas i samband med uppföljningen av reformen. I den mån inte alla barn kommer att omfattas av allmän förskola gäller det även de barn som lämnas utanför reformen.

I detta ärende är Eva Norén-Björn föredragande.

Louise Sylwander
Barnombudsman