Adoption – till vilket pris? SOU 2003:49. Betänkande av utredningen om internationella adoptioner (S2003/5603/ST)

Barnombudsmannen är positiv till de förslag som lämnas i betänkandet av utredningen om internationella adoptioner. Ombudsmannen har dock vid ett flertal tillfällen uppmärksammat behovet av att det görs en övergripande översyn av adoptionslagstiftningen ur ett barnperspektiv.



Ställd till: Socialdepartementet
Diarienummer: 4:1:0635/03


Det är ett ställningstagande som kvarstår även efter denna utrednings tillkomst. De nu lagda förslagen är ett steg i rätt riktning men det föreligger fortfarande ett angeläget behov av att reformera adoptionslagstiftningen på ett sådant sätt att det är barnets rätt till föräldrar som stå i centrum och inte vuxnas önskan om att få ett barn. Det är också särskilt viktigt att belysa vilka konsekvenser en adoption har för det enskilda barnet.

Utredningen anför inledningsvis i betänkandet att Sverige ska fortsätta att arbeta aktivt med så väl FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) som konventionen skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner (Haagkonventionen). 

Barnkonventionen utgår ifrån att barnets bästa (artikel 3) ska komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barnet. Artikeln brukar beskrivas som en av fyra hörnpelare i barnkonventionen. Formuleringen om barnets bästa innebär att det i varje situation måste göras en intresseavvägning mellan barnets och andra personers intressen. Artikel 3 medför inte att barnets intressen i alla situationer kan ges företräde. När det gäller adoptioner är dock principen om barnets bästa uttryckt på ett starkare sätt.  Artikel 21 ålägger konventionsstaterna att säkerställa att barnets bästa främst beaktas, det vill säga inga andra faktorer får väga tyngre i en adoptionsprocess än vad som är till barnets bästa. Barnets intressen ska sättas före både de biologiska föräldrarnas och de tänkta adoptivföräldrarnas. Den starkare formuleringen av principen om barnets bästa är också ett erkännande av den stora personliga betydelse som ett adoptionsbeslut har för det enskilda barnet. Det är  därmed synnerligen viktigt att barnperspektivet genomsyrar adoptionslagstiftningen som helhet.

Ytterligare två av de så kallade hörnpelarna i barnkonventionen är rätten att få komma till tals i artikel 12  och rätten till likabehandling i artikel 2.  Pågående forskning visar att utländska adoptivbarn, vid en jämförelse med svenska adoptivbarn, har det extra svårt att göra sig hörda i en adoptionsprocess.   Dessa resultat tyder på att rättstillämpningen strider mot båda de nyss nämnda artiklarna. Om artikel 2 läses tillsammans med artikel 12 framgår klart att barn inte får diskrimineras när det gäller rätten att få komma till tals på grund av ras, språk, nationellt ursprung eller annan ställning.  Medlemsstaterna ska dessutom enligt artikel 21 (c) i konventionen säkerställa att det barn som berörs av internationell adoption åtnjuter garantier och normer som motsvarar dem som gäller vid nationell adoption.

Det finns således enligt Barnombudsmannen betänkligheter om hur Sverige uppfyller tre av de viktigaste principerna (hörnpelarna) i barnkonventionen när det gäller utländska adoptioner vilket är ett förhållande som ombudsmannen ser mycket allvarligt på.

Den svenska adoptionslagstiftningen har, i och för sig, utretts vid ett flertal tillfällen de senaste åren. I samband med bland annat frågor om medborgarskap, uppehållstillstånd, barns rätt att komma till tals, i anledning av inkorporering av Haagkonventionen, ratificering av Europarådets konvention om utövandet av barnets rättigheter, homosexuellas rättigheter, föräldrars samtycke, äktenskapshinder och nu återigen i ett internationellt perspektiv. Utredningarna har dock behandlat enskilda frågor och har dessutom legat under olika departement och olika utredare vilket har medfört att helhetsperspektivet har blivit lidande. 

De brister i den svenska lagstiftningen i förhållande till barnkonventionen, som påvisats ovan visar klart, enligt ombudsmannens mening, behovet av en samlad översyn av hur adoptionslagstiftningen förhåller sig till ett barnperspektiv.

Kapitel 5 Kostnader och biståndsverksamhet i samband med internationell adoption
Utredningen gör bedömningen att Sverige måste ta ställning till vad som är etiskt försvarbart att acceptera vad gäller kostnader och biståndsverksamhet i samband med internationell adoption. De auktoriserade sammanslutningarna ska specificera uppgifter om adoptionskostnaderna i utlandet och adoptionsmyndigheten ska göra en rimlighetsbedömning av dessa. Utvecklingen ska gå mot att endast faktiska kostnader förenade med adoptionen ska utgöra underlag för adoptionsavgiften. Sammanslutningarnas biståndsverksamhet ska vara tydligt avskild från adoptionsverksamheten och får inte äventyra integriteten i adoptionsverksamheten.

Regeringen föreslås att ta initiativ till ett utökat samarbete på regeringsnivå mellan olika mottagarländer för att få till stånd ett gemensamt etiskt förhållningssätt till kostnader och biståndsverksamhet i samband med en internationell adoption. I det svenska utvecklingsarbetet ska prioriteras att inhemska alternativ till barnhem byggs ut, så att barn i första hand får växa upp under goda livsvillkor i en familj i sitt ursprungsland. Utredningen föreslår också att man närmare ska undersöka Permanenta byråns program.

Barnombudsmannen ser det som mycket angeläget att minimera risken för handel med barn och att barn i första hand ges möjlighet att växa upp med sina föräldrar och i sina hemländer. Det understryks i artikel 21 (d) i barnkonventionen att konventionsstaterna ska vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att en internationell adoption inte leder till otillbörlig ekonomisk vinst för de personer som medverkar i denna.  Dessutom framgår av artikel 21 (b) att en internationell adoption endast ska övervägas i de fall där barnet inte kan placeras i en foster- eller adoptivfamilj eller på annat lämpligt sätt tas hand om i sitt hemland.

Det är med bakgrund av detta välkommet att dessa viktiga frågor uppmärksammats av utredningen.  Barnombudsmannen tillstyrker också de förslag som utredningen lägger. Då många av förslagen i denna del inte är konkreta utan endast påvisar på behovet av fortsatt utveckling och utredning av frågorna anser ombudsmannen att det är särskilt viktigt att det görs en uppföljning av hur arbetet med dessa frågor fortskrider.

Kapitel 6 Auktorisation och tillsyn
Utredningen framhåller att det måste ställas höga krav på en sammanslutning som bedriver internationell adoptionsförmedling och på de länder och förmedlingskontakter, med vilka Sverige har adoptionssamarbete. Auktorisationsvillkoren måste vara tydliga. Vidare måste det i lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling, LIA, framgå viktigare krav för förmedlingsverksamheten. Det är också angeläget med en aktiv tillsyn.

Utredningen föreslår fler och tydligare auktorisationsvillkor, framför allt när det gäller förhållandena i utlandet. Av Lagen om internationell adoptionsförmedling ska också framgå att sammanslutningen har förmedlingsplikt för sökande som har medgivande, upplysningsskyldighet, dokumentationsskyldighet och en skyldighet att vid varje tillfälle kunna betala tillbaka alla inbetalda avgifter samt ha medel för avveckling av sammanslutningen i övrigt. Av samma lag ska vidare framgå att adoptionsmyndigheten har rätt att inhämta upplysningar, tillträdesrätt till sammanslutningarnas verksamhetslokaler och rätt att begära rättelse. Myndigheten bör ges ökande resurser för att kunna utöva en aktiv tillsyn.

Barnombudsmannen uppmärksammade, i sitt yttrande över regeringens rapport 2002 till FN:s kommitté för barnets rättigheter, bristen på offentlighet och insyn i adoptivsammanslutningarnas verksamhet.    Ombudsmannen välkomnar därför de förslag som utredningen nu lägger om auktorisation och tillsyn av dessa.

De förslag som läggs om dokumentationsskyldighet för sammanslutningarna samt om rätten för den adopterade att ta del av den dokumentation som finns i adoptionsärendet är också betydelsefulla. De föreslagna reglerna kommer att underlätta för adopterade att kunna söka sitt ursprung, vilket är en viktig princip i barnkonventionen (artikel 7 och 8). Det är tillika välkommet att det understryks att detta ska gälla även retroaktivt, det vill säga att den dokumentation som redan nu finns hos sammanslutningarna ska bevaras. Utredningen uttalar att dokumentationen ska bevaras under ”överskådlig tid” efter adoptionen. Det är möjligt att denna tid bör konkretiseras för att undvika skönsmässiga bedömningar i det enskilda fallet. Det är dock viktigt att den tidsgräns som i sådant fall sätts för dokumentationens bevarande sätts tillräckligt generöst för att möjliggöra även för en adopterads efterlevande att söka sitt ursprung.

Det bör, också enligt ombudsmannens mening, understrykas vikten av att adoptivfamiljen redan vid adoptionen får tillgång till befintlig dokumentation om barnet och om adoptionen. Ett sådant material underlättar samtal inom familjen om barnets identitet under barnets uppväxt.

Kapitel 7 Översyn av NIA:s organisation
Utredningen gör bedömningen att den myndighet som ansvarar för internationella adoptionsfrågor varken ur rättssäkerhetssynpunkt eller av andra skäl behöver ha ledningsformen nämndmyndighet. Myndigheten ska även i fortsättningen vara expertmyndighet inom området internationella adoptioner. Ansvarsförhållandet gentemot regeringen ska vara tydligt. Utredningen föreslår i enlighet med det ovan sagda att NIA avvecklas som nämndmyndighet och att regeringen skapar en ny myndighet med ansvar för internationella adoptionsfrågor. Myndigheten bör ha ledningsformen enrådighetsverk med insynsråd. I den nya myndighetens instruktion bör uppgiften att underlätta adoption i Sverige av utländska barn ändras till uppgiften att myndigheten ska övervaka att de svenska auktoriserade sammanslutningarnas arbete med internationell adoptionsförmedling sker i enlighet med lag och principen om barnets bästa såsom denna kommit i uttryck i barnkonventionen och i Haagkonventionen samt på ett etiskt godtagbart sätt i övrigt. Vidare bör adoptionsmyndigheten endast betala ut statsbidrag till sammanslutningar som faktiskt förmedlar barn.

Barnombudsmannen tillstyrker förslagen och ser dem som en viktig del i arbetet att reformera adoptionslagstiftningen på ett sådant sätt att denna inte längre styrs av vuxnas önskan om att få ett barn istället för att utgå från vad som är till det enskilda barnets bästa.

Kapitel 8. Föräldrautbildning inför adoption
Utredningen understryker att alla adoptivbarn har rätt att komma till väl förberedda föräldrar. Utifrån barnets bästa måste därför deltagande i föräldrautbildning inför adoption vara en förutsättning för att de eller den som vill adoptera ska kunna ge medgivande. För att säkerställa att alla blivande adoptivföräldrar får en utbildning av god kvalitet med fokus på särskilda behov, måste samhället tillhandahålla föräldrautbildning, för att garantera oberoende, objektivitet och professionalism i utbildningen. Kommunerna ska ansvara för föräldrautbildning med utgångspunkt i ett enhetligt utbildningsmaterial. Utredningen föreslår att det blir obligatoriskt för dem eller den som vill adoptera att ha deltagit i kommunal föräldrautbildning inför adoption för att medgivande ska kunna lämnas. Ett enhetligt utbildningsmaterial ska tas fram centralt.

Barnombudsmannen välkomnar de förslag som utredningen lägger om obligatorisk föräldrautbildning inför en adoption.  Det är, som utredningen också betonar, mycket viktigt att föräldrarna får kunskap om den ökade risk för svårigheter som adoptivbarn löper och om adoptivbarns särskilda behov.

Utgångspunkten för en adoption bör vara att det är barnets rätt till en förälder som ska vara styrande och att en adoption inte ska ses som ett sätt att tillfredsställa vuxnas längtan efter barn. Det är med detta i åtanke extra viktigt att det i den förberedande utbildningen dessutom läggs vikt vid de etiska och personliga överväganden som den enskilde måste göra innan en adoption. Det är också väsentligt att den sökande, om denne inte har barn sedan tidigare, har bearbetat sin egen barnlöshet innan förfarandet går vidare.  Det är talande att så många som 17 % av sökandena (i exemplet från Stockholms stad, s. 201 i betänkandet) inte väljer att gå vidare med en adoption efter att ha deltagit i gruppsamtal om till exempel barnlöshet och fördomar.

Kapitel 9. Utredning av dem eller den som vill adoptera samt beslut om medgivande
Utredningen anser att bedömning och utredning av dem eller den som vill adoptera bör grunda sig på separata bestämmelser i socialtjänstlagen, istället för att utgå från samma bestämmelser som de som avser utredning av familjehem. Barnperspektivet bör i detta sammanhang tydliggöras genom att i lagtexten ange vilka krav de eller den som vill adoptera ska uppfylla för att få medgivande. Det är också angeläget att, såväl den som utreder dem eller den som vill adoptera, som den som fattar beslut om medgivande har goda kunskaper om barns behov och utveckling i allmänhet och särskilda kunskaper om adopterade. Utredaren och beslutsfattaren måste kunna sätta det okända barnets behov före vuxnas längtan efter barn.

Utredningen föreslår att alla bestämmelser om internationell adoption samlas under rubriken Internationella adoptioner i 6 kap SoL. Av lagtexten ska framgå att medgivande endast får lämnas om sökanden har deltagit i kommunal föräldrautbildning inför adoption, har tillfredsställande kunskaper och insikter om adoptivbarn och deras behov, är högst 42 år vid ansökningstillfället och med hänsyn till samtliga omständigheter är lämpad att adoptera. Utredningen föreslår vidare att det är länsstyrelsen som ska fatta beslut om medgivande och att socialtjänstförordningen kompletteras med föreskrifter för handläggning av internationella adoptionsärenden.

Barnombudsmannen tillstyrker förslagen. Det är viktigt att adoptivbarnens speciella situation lyfts fram och tydliggörs både i lagstiftningen och genom möjligheten att öka kompetensen hos berörda handläggare.  Det bör därför vara positivt att handläggningen av medgivanden flyttas till regional nivå.  Ombudsmannen anser dock att det bör övervägas ytterligare vilka problem, om några, den dubbla roll som länsstyrelsen förslås få, dels som tillsynsmyndighet dels som beslutsfattare, kan innebära.

Vad gäller frågan om adoptantens ålder instämmer ombudsmannen i att det, ur ett barnperspektiv, bör läggas vikt vid adoptanternas ålder. Ombudsmannen anser dock att det en fastlagd åldersgräns, på ett sådant sätt som föreslås i förslaget, onödigt försvårar flexibiliteten i lämplighetsbedömningen och dessutom negativt kan påverka möjligheten för ett äldre barn att hitta en förälder. Det bör istället göras en individuell bedömning i det enskilda fallet om adoptanternas ålder påverkar deras lämplighet som adoptivföräldrar.  I kommentaren till barnkonventionen understryks särskilt att olika hinder för adoption, såsom en åldergräns för adoptanterna, kan vara ett brott mot principen att barnets bästa alltid ska sättas i främsta rummet.

Kapitel 10. Stöd och hjälp efter en adoption
Sedan den 1 januari 1998 har socialnämnden ett förtydligat ansvar för adopterade barn och ungdomar. Utredningen föreslår att alla som möter adopterade barn ska ha relevanta kunskaper och att arbetsgivarna ska tillse att personalen har den kompetens som behövs.

Barnombudsmannen anser att det dels är angeläget att adoptivfamiljer får konkret stöd även efter det att adoptionen är färdig dels att den personal som möter adopterade barn och deras familjer efter en adoption har relevanta kunskaper. Enligt Barnombudsmannens erfarenhet anser många adoptivföräldrar att stödet från socialtjänsten är bristfälligt efter en adoption. Det har också framförts att många föräldrar upplever att personalen på BVC många gånger inte har tillräcklig kunskap om adopterade barn. De föräldragrupper som anordnas i BVC:s regi tar dessutom sällan upp adoptivfamiljers särskilda behov. Det har också framkommit synpunkter på att de befintliga stödinsatserna skiljer sig mycket åt mellan olika delar av landet, vilket upplevs som otillfredsställande av adoptivföräldrarna.

Av nämnda orsaker är det angeläget att det på ett tydligare sätt, än vad som görs i utredningen, konkretisera vilka stödinsatser som adoptivfamiljer har rätt till efter det att adoptionen är genomförd. Det vore enligt ombudsmannens mening, värdefullt för barnet och dess familj att tilldelas en särskild kontaktperson med särskilda kunskaper om adopterades situation. Kontaktpersonen bör under de första åren vara ett stöd i familjens anknytningsprocess men bör också kunna vara ett stöd för barnet under dess uppväxt.  Det har uppmärksammats att många adopterade upplever tonåren som en svår period och då särskilt vad gäller frågan om ursprung. Att ha tillgång till en person som följt familjen och barnet under dess hela uppväxt skulle enligt vår mening ha stor personlig betydelse för barnet. 

Kapitel 11. Organisation och genomförande i arbetet med adoptionsanknutna frågor
Utredningen föreslår att kommuner och landsting som samverkar med varandra i adoptionsanknutna frågor ska kunna ansöka om och beviljas ett statligt stimulansbidrag, som bör utgå under flera år. Socialstyrelsen bör få ansvar för att administrera bidraget och följa upp effekten av detta.

Barnombudsmannen har inget att invända mot förslaget. Ombudsmannen ser mycket positivt på att det understryks i utredningen att kommunerna och landstingen bör samverka med exempelvis frivilligorganisationer och andra aktörer med stor kompetens om adoptivbarn.

Kapitel 12. Forskning och kunskapsutveckling
Utredningen föreslår att regeringen inrättar ett nationellt forsknings- och kunskapscentrum för internationella adoptionsfrågor. Det yttersta syftet med centrumet är att de adopterade ska få så bra uppväxt- och livsvillkor som möjligt i sitt nya hemland genom bättre kunskapsunderlag för de professionella som arbetar med adoptionsanknutna frågor. Ett sådant centrum kan med fördel knytas till annan befintlig verksamhet.

Barnombudsmannen har redan tidigare uppmärksammat behovet av ett nationellt kunskapscenter för att öka och samla kunskap om adopterades situation och välkomnar därmed utredningens förslag. 

Kapitel 13. Adoptionskostnadsbidrag – åldersgräns m.m.
Utredningen föreslår att åldersgränsen (10 år) för adoptionskostnadsbidraget inte ska höjas. Vidare föreslås att regeringen ska överväga om det alltjämt är motiverat att adoptionskostnadsbidrag utgår vid enskild adoption.

Ombudsmannen anser inte att utredningens diskussion i denna del rörande begränsningar av adoptionskostnadsbidraget i är övertygande och ifrågasätter den åtskillnad som här görs enbart på grundval av barnens ålder.

Kapitel 14. Övriga frågor
Barns rättigheter behöver stärkas vid de adoptioner som avser ett känt barn. Utredningen föreslår att regeringen ser över de brister som finns vid denna typ av adoption. 
Barnombudsmannen instämmer i utredningens bedömning. Ombudsmannen har inledningsvis i detta yttrande tryckt på behovet av att adoptionslagstiftningen som helhet ses över. Ombudsmannen anser det därför angeläget att den föreslagna översynen görs som en del av en sådan samlad översyn av adoptionslagstiftningen ur ett barnperspektiv.

I detta ärende har juristen Lotta Dahlstrand varit föredragande.

Lena Nyberg   
Barnombudsman 

Charlotte Lenman 
Ansvarig jurist