Betänkande av utredningen om översyn av regler och praxis vid verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut (SOU 2003:25), ”Verkställighet vid oklar identitet m.m.”

Betänkandet ”Verkställighet vid oklarhet identitet” innehåller en mängd förslag och överväganden som behandlar hur verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut ska kunna effektiviseras. Ungefär en tredjedel av de berörda, 5 000, är barn som årligen avlägsnas från Sverige.

Ställd till: Utrikesdepartementet
Diarienummer: 4.1.0408/03


Barnombudsmannen anser att utredningen inte i tillräcklig utsträckning beaktat de avvisade barnens särskilda behov i samband med avvisningsbeslut och själva avvisningen.
Barnombudsmannen lägger en mängd förslag som skulle underlätta situationen för de barn som tvingas lämna Sverige.

Barnombudsmannen har fått rubricerade betänkande för synpunkter. Ombudsmannen kommenterar  förslagen i betänkandet utifrån deras effekter för barn.

I kapitel 14.2  i betänkandet gör utredningen ett försök att anlägga ett barnperspektiv på de förslag som utredningen lägger fram. Barnombudsmannen anser att barnperspektivet borde ha vävts in i samtliga förslag och överväganden.
I den personkrets som berörs av verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut är ungefär en tredjedel barn. Det innebär att minst 5 000 barn årligen avlägsnas från Sverige.

Kap 3  Verkställande myndighet
Kap 3.5.3 Utredningens överväganden
Utredningen anser att en ökad samverkan mellan Migrationsverket (MV), Rikspolisstyrelsen  (RPS) och Kriminalvårdens Transporttjänst (TPT) är önskvärd.

Barnombudsmannen ställer sig positiv till utredningens bedömning. Ombudsmannen anser därutöver att MV vid överlämnade av verkställighetsärenden till RPS och TPT regelmässigt ska se till att personal med kunskap om barn i kris alltid är med i samband med verkställighet som avser barn.

Barnombudsmannen föreslår att Migrationsverket alltid ska kontakta socialnämnden innan ett barn ska avvisas med tvång eller ett barnärende överlämnas till RPS eller TPT.

Kap. 3.6.3 Behov av förtydliganden
Utredningen anser att polismyndighetens och Kriminalvårdens transporttjänsts möjligheter till tvångsmedel ska regleras i lag.

Barnombudsmannen stöder förslagen och föreslår att en reglering av vem som har ansvaret vid verkställighetsresor samt var och när ansvaret upphör ska genomföras.
Barnombudsmannen föreslår vidare att vid resor där barn tvingas lämna Sverige bör barnkompetent personal följa med. För att minska den dramatiska och för barn ofta traumatiska upplevelse som avlägsnandet innebär bör formerna för ingripandet så långt möjligt anpassas till barns behov och sådan hänsyn tas att barnet inte ytterligare kommer till skada.

Kap 4  Verkställighetsarbetet
Kap.4.6.1  Uppdelning av asylprocessen i en snabb och en normal process
Utredningen ställer sig bakom ett förslag som innebär att en snabb inledande sortering av asylärenden i en snabb respektive normal process ska införas.

Barnombudsmannen anser att hantering av asylärenden där barn är inblandade alltid ska ske skyndsamt men att detta inte får riskera att sätta rättssäkerheten ur spel.
Barnombudsmannen anser inte att en snabb inledande sortering av asylsökande barn där en grupp ska behandlas summariskt och en annan få en normal asylprocess kan anses rättssäkert. Ombudsmannen anser vidare att processrättsliga förändringar bör avvakta den aviserade nya instans- och processordningen så att alla eventuella förändringar kan ses i ett sammanhang.

Utredningen pekar på vikten av att i initialskedet ha tillgång till personal med verkställighetskompetens.

Barnombudsmannen menar att det i verkställighetskompetensen ska ingå allmän kunskap om barns behov och kunskap om barn i kris.

Kap 4.6.2 Migrationsverkets mottagningshandläggares betydelse
Utredaren menar att mottagningshandläggarna ska få tydligare riktlinjer för ”motivationssamtal”. Migrationsverket ska se över hur handläggarna mer framgångsrikt ska bedriva sådana samtal.

Barnombudsmannen föreslår att inom ramen för den ytterligare utbildning som föreslås för att motivationssamtalen ska bli bättre måste en gedigen kunskap om hur man samtalar med barn, hur barn tänker och utvecklas, finnas med.

Kap 4.6.3 Samordning inom Migrationsverket och polisen
Utredningen anser att Migrationsverket i likhet med polismyndigheterna internt bör samordna sitt återvändandearbete och att regeringen bör ge Migrationsverket respektive RPS i uppdrag att se över samordningen.

Barnombudsmannen anser att i redovisningen av den interna översynen av samordningsarbetet inom Migrationsverket respektive polisen särskilt bör klarläggas hur barn hanteras.

Kap. 4.6.4 Samarbetet mellan berörda myndigheter
Utredningen gör bedömningen att ett gott samarbete mellan berörda myndigheter förbättrar arbetet.

Barnombudsmannen stöder uppfattningen men anser att även Socialnämnden och/eller Barnsjukvården ska anses vara berörda myndigheter i samband med att barn avlägsnas från Sverige.

Kap.5  Gällande bestämmelser
5.2 Behov av förtydliganden i lagtexten
Utredningen föreslår förtydliganden i lagtexten när det gäller verkställighetsland och genomförande av verkställigheten.

Barnombudsmannen stöder förslagen. Ombudsmannen anser dock att i de fall där barn omhändertagits för samhällsvård och ska avvisas från Sverige måste de svenska myndigheterna försäkra sig om att barnet får det stöd och den vård som barnet behöver i det land till vilket det avvisas. Även här är socialnämnden en lämplig samarbetspartner.

Kap.7  Beaktande av hinder mot verkställighet
7.6 Behov av förtydligande av nuvarande lagtext
Utredningen föreslår förtydliganden i lagtexten när det gäller verkställighetshinder och att begreppen permanent respektive tillfälligt verkställighetshinder införs i lagen.

Barnombudsmannen stöder förslagen men anser att rekvisiten för hinder mot verkställighet bör utvidgas till att omfatta barn som riskerar att inom kort tid bli föräldralösa eller avlida till följd av sjukdom om avvisningen verkställs.

Ombudsmannen föreslår att sjukdomar som på kort sikt leder till döden hos barn eller dess förälder om adekvat vård inte kan fås i hemlandet men i Sverige, bör vara grund för humanitära skäl vid tillståndsprövning.

Kap. 8  Ny ansökan
Kap. 8.3  Behov av förändrad ordning
Utredningen anser att den nuvarande processordningen bör förändras, men lägger inga förslag med hänsyn till att frågan övervägs i annat sammanhang.

Ombudsmannen delar utredarens bedömning. Frågan om ny ansökan bör prövas i samband med att ett förslag om en ny instans- och processordning övervägs. I vårt remissyttrande över betänkandet om Ny instans- och processordning anförde ombudsmannen:  ”BO kan inte ta ställning till frågan om hur en ny processordning ska se ut då konsekvenserna för barn, en tredjedel av de berörda, inte analyserats. Regeringen bör därför tillse att utredningen kompletteras med en redovisning av vilka effekter de olika alternativen har för barn och vilka särskilda åtgärder som krävs för att tillgodose barnets behov och rättigheter i asylprocessen.” Ombudsmannen anser att den lagrådsremiss som under 2002 lämnats i frågan fortfarande saknar en analys av hur den nya processordningen ska ge barn en bättre rättssäkerhet i en ny instans- och processordning i utlänningsärenden.

Kap 9  Arbetet med att fastställa identitet och få fram resehandlingar
Allmänt
Barnombudsmannen har den 27 november 2001 yttrat sig över Riksdagens Revisorers Rapport 2001/02:6, Uppehållstillstånd för asylsökande – tidsåtgång, kostnader, reformarbete. Ombudsmannen har bland annat anfört följande:
”Möjliga orsaker till långa väntetider 
Revisorerna räknar upp tolv skäl för långa väntetider.  Orsak nummer två är Trovärdighetsproblem.
BO delar Revisorernas uppfattning att det ofta är svårt att med utgångspunkt i de uppgifter som finns i akterna förstå handläggarnas problem med de asylsökandes trovärdighet. BO menar att den människosyn som kommer till uttryck i att ständigt misstänka att människor ljuger, är märklig. När det gäller barn och unga och deras berättelser behövs en särskild kompetens hos handläggarna om barn och barns sätt att kommunicera. Migrationsverket genomför för närvarande ett mycket ambitiöst utbildningsprogram för att stärka just denna kompetens.”

Kap 9.2.4 Utredningens överväganden såvitt gäller språkanalyser
Utredningens anser att språkanalys är ett lämpligt instrument för att identifiera individer inklusive barn.

Barnombudsmannen delar inte utredningens uppfattning när det gäller barn. Det är uppenbart att språkanalys är en olämplig metod för att fastställa flyktingbarns identitet. Barns språk förändras drastiskt i takt med ålder och utveckling. Barn kan på några månader aktivt tillägna sig en ny dialekt eller språk. I samband med trauman regredierar barnen ofta och språkförmågan förändras radikalt. Ombudsmannen motsätter sig därför att språkanalys används som ett instrument för att fastställa barns identitet eller i samband med verkställighet av avvisning av barn.

Kap 9.5 Resonemang kring möjliga lösningar
Kap 9.5.1 Ökad kontroll av viseringsansökningar
Utredningen bedömer att Sverige inom EU ska fortsätta att aktivt driva frågan om införandet av biometriska kontrollmöjligheter av utfärdade viseringar.  Sverige har sedan länge rätt att kräva att visumsökande ska lämna fingeravtryck. Numer finns en gemensam databas för fingeravtryck avseende asylsökande med flera i alla Schengenländer.
 
Ombudsmannen ställer sig frågande till hur andra biometriska metoder, t ex irisavläsning eller jämförelse av ansiktsformen, ska kunna användas för att identifiera barn. Barn förändras snabbt fysiskt på ett sådant sätt att jämförelser av biometriska mätningar från ett tillfälle till ett annat inte kan ge korrekta eller meningsfulla resultat.
Barnombudsmannen anser därför att barn och unga ska undantas från alla förslag och diskussioner om ytterligare biometriska kontrollmöjligheter. 

9.5.2 Finns behov av gränsnära kontroller vid de inre gränserna?
Utredningen tillstyrker förslaget att en särskild utredare tillsätts för att se över gränskontrollfrågor. Barnombudsmannen stöder förslaget och vill tillägga att i direktiven till utredaren ska finnas ett särskilt uppdrag att se över och tolka eventuella förslag ur ett barnperspektiv och i relation till FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen).

9.5.3  Bättre identitetsutredningar i den inledande asylprocessen.
Utredningen föreslår att fastställande av asylsökandes identitet ska ske så tidigt som möjligt. Ombudsmannen stöder förslaget. Utredningen anser att Regeringen bör ge Migrationsverket i uppdrag att redovisa hur arbetet med identitetsfastställelse faller ut.  Ombudsmannen menar att Migrationsverket särskilt ska redovisa hur arbetet med identitetsfastställelse går till när det gäller minderåriga samt att behovet av att snabbt kunna hantera en ansökan inte får inkräkta på den enskildes rättssäkerhet.

9.5.4 Behövs särskilda regler för personer som saknar identitetshandlingar?
Utredningen föreslår att asylsökande som inte samarbetar när det gäller att fastställa sin identitet inte ska få samma förmåner som andra asylsökande. Utredningen föreslår att dessa asylsökande ska ha lägre dagersättning än de som anses samarbeta. På motsvarande sätt föreslår utredningen att bostadsersättningen för personer med eget boende ska sättas ned. I nuläget varierar dagersättningen för asylsökande och barn i familj med eget hushåll mellan 43 och 71 kronor per dag. Bostadsersättningen för en hel barnfamilj oavsett antal barn uppgår till mindre än 1000 kronor per månad. Redan nu innebär detta att asylsökande barn tvingas leva med en betydligt lägre levnadsstandard än de barn i Sverige som lever med socialbidrag.
Detta förhållande är inte förenligt med artikel 27 i belysning av artikel 2 i barnkonventionen.

Barnombudsmannen motsätter sig därför att dagersättningen eller bidrag till eget boende för barnfamiljer ska kunna sättas ned. 
 
Utredningen föreslår vidare att möjligheten att sätta ned dagersättning för ensamstående barn mellan 16 och 18 år tas bort.

Ombudsmannen stöder detta förslag.

Kap 10   Tvångsmedel
Kap 10.6 Förvar av barn
Utredningen föreslår att ett undantag görs från den nuvarande huvudregeln att barn ska ställas under uppsikt i stället för förvar i enlighet med 6 kap. 5 § utlänningslagen. Undantag ska kunna ske om det finns risk att barnet annars håller sig undan och det inte är tillräckligt att barnet ställs under uppsikt. Ombudsmannen konstaterar att diskussionen om förvar kontra uppsikt av barn har förts under lång tid och att ombudsmannen alltid hävdat att det ur ett barnperspektiv måste anses bättre för barnet att stå under uppsikt än att vara inlåst. Denna bedömning kvarstår.
 
Barnombudsmannen välkomnar utredningens förslag att de regler som gäller för att ta barn i förvar enligt lagen om särskild utlänningskontroll även ska omfatta personer mellan 16 och 18 år. Ombudsmannen ser även positivt på att reglerna om hur länge barn ska få hållas i förvar enligt lagen om särskild utlänningskontroll ska motsvara reglerna i utlänningslagen. Utredningen föreslår dock ett undantag från huvudregeln i utlänningslagens 6 kap 4 § 3 st. som stadgar 72 timmar maximal tid för att hålla ett barn i förvar + ytterligare 72 timmar om synnerliga skäl föreligger. Utredningen föreslår att ett barn under 18 år genom en ny regel i lagen om särskild utlänningskontroll ska kunna hållas i förvar under en längre tid om det finns synnerliga skäl.
Barnombudsmannen anser att 72 + 72 timmar, vilket innebär sex dygn redan är alldeles för lång tid att för hålla barn inlåsta.  Ombudsmannen avstyrker därför utredningens förslag om det obestämda ”längre tid” i förvar för barn.

Artikel 37 i Barnkonventionen lyder:
”Konventionsstaterna skall säkerställa att
(a) inget barn får utsättas för tortyr eller annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Varken dödsstraff eller livstids fängelse utan möjlighet till frigivning får ådömas brott som begåtts av personer under 18 års ålder;
(b) inget barn får olagligt eller godtyckligt berövas sin frihet. Gripande, anhållande, häktning, fängslande eller andra former av frihetsberövande av ett barn skall ske i enlighet med lag och får endast användas som en sista utväg och för kortast lämpliga tid;
(c) varje frihetsberövat barn skall behandlas humant och med respekt för människans inneboende värdighet och på ett sätt som beaktar behoven hos personer i dess ålder. Särskilt skall varje frihetsberövat barn hållas åtskilt från vuxna, om det inte anses vara till barnets bästa att inte göra detta och skall, utom i undantagsfall, ha rätt att hålla kontakt med sin familj genom brevväxling och besök;
(d) varje frihetsberövat barn skall ha rätt att snarast få tillgång till såväl juridiskt biträde och annan lämplig hjälp som rätt att få lagligheten i sitt frihetsberövande prövad av en domstol eller annan behörig, oberoende och opartisk myndighet samt rätt till ett snabbt beslut i saken.”

Barnombudsmannen anser att inga skäl är så synnerliga att ett barn får tas i förvar under längre tid än 72 + 72 timmar. Ett så långt frihetsberövande av barn är inte förenligt med artikel 37 b i Barnkonventionen. Det är inte förenligt med vad som är bäst för barnet. När det gäller minderåriga förordar ombudsmannen uppsikt framför förvar.

Barnkonventionen motsätter sig i och för sig inte på ett entydigt sätt att ett barn berövas sin frihet. Däremot kräver artikel 37 b i konventionen att frihetsberövandet sker med stöd av lag och att det används som en sista utväg och för kortast möjliga tid.

Kap 10.8  Vilken myndighet bör ha ansvaret för placeringen av förvarstagna personer
Utredningen lägger inget förslag när det gäller barn, men föreslår att polismyndigheten ska svara för verkställigheten av förvarsbeslut.
 
Barnombudsmannen anser att det måste stå helt klart att barn vid förvarstagande, i enlighet med artikel 37 c i barnkonventionen, ska placeras i lokaler som är särskilt anpassade för barn. Det torde stå klart att häkte eller polisarrest inte är anpassade för barn. Migrationsverkets förvarslokaler har i någon utsträckning barnanpassats. Om barn tas i förvar borde därför verkets förvarslokaler vara det bästa alternativet.
Barnombudsmannen föreslår att Regeringen klargör var och under vilka förhållanden barn ska vistas om de tas i förvar.

Kap 13  Statistik
Kap 13.6 Utredningens överväganden
Utredningen föreslår att Migrationsverket bör se över vilken statistik som förs.

Barnombudsmannen stöder uppfattningen att Migrationsverket bör se över sin statistik i olika avseenden.
Ombudsmannen har under lång tid fått uppgifter om att asylsökande, både barn och vuxna, begått självmord eller avlidit av andra skäl under asyltiden. Ombudsmannen har länge saknat statistik över hur många personer, särskilt barn som avlider under asyltiden eller i samband med verkställigheten. En sådan statistik finns inte hos Statistiska Centralbyrån eftersom asylsökande inte är folkbokförda. Barnombudsmannen föreslår att Migrationsverket och Statistiska Centralbyrån får i uppdrag att ta fram metoder för hur personer som inte är skrivna i Sverige ändå kan finnas med i den centrala statistiken.
 
Kap. 14  Barnperspektivet
Kap 14.2  Hur står de förslag och överväganden som utredningen lämnar i överensstämmelse med barnkonventionen?
Kapitel 14 innehåller inga förslag eller överväganden. Barnombudsmannen har i samband med kommentarerna i sak framfört ombudsmannens uppfattning om vilka förslag och överväganden som kan anses stå i överensstämmelse respektive motsättning till barnkonventionen.

Föredragande i detta ärende har varit utredaren Lisbeth Thurnell.

Lena Nyberg
Barnombudsman   

Charlotte Lenman
Ansvarig jurist