Betänkandet Sekretess i elevernas intresse (SOU 2003:103)

Ställd till: Utbildningsdepartementet
Diarienummer: 9.1:0071/04

Sammanfattning
Utredningen har, enligt Barnombudsmannens uppfattning, särskilt när det gäller frågan om sekretess inom elevhälsan/skolhälsovården, haft fel utgångspunkt. Utredaren har i första hand undersökt om gällande sekretessregler ställer hinder i vägen för samverkan mellan olika verksamhetsgrenar inom skolan. Utredaren borde i stället ha utgått från huruvida gällande regler ger ett tillräckligt skydd för elevernas integritet och privatliv.

Barnombudsmannen motsätter sig bestämt utredningens förslag att lätta på de sekretessbestämmelser som idag gäller inom skolhälsovården. En sådan lösning, menar Barnombudsmannen, skulle riskera att underminera elevernas förtroende för skolhälsovården och därmed försvåra vården av elever.

Barnombudsmannen anser att det är beklagligt att utredaren, trots att hon har identifierat allvarliga risker för kränkningar av elevernas privatliv och integritet på grund av att exempelvis skoluppsatser, journaler och beslut i elevvårdsärenden är offentliga, inte har föreslagit lagändringar för att stärka elevernas sekretesskydd inom skolan.

Barnombudsmannen välkomnar emellertid förslaget att sekretess ska gälla i Skolverkets tillsyn för uppgift om enskilds personliga förhållanden om det kan antas att den enskilde eller någon närstående lider men om uppgiften röjs.

Barnombudsmannen beklagar att utredningen inte har inhämtat elevers eller elevorganisationers synpunkter och kunskap i frågan om offentlighet och sekretess i skolan, trots att detta hade varit lätt att genomföra. Enligt Barnombudsmannen uppfyller utredningsarbetet därmed inte de krav som ställs i artikel 12 i FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) att barn ska få utrycka sina åsikter och få dessa beaktade i beslut som rör dem.

Förbudet mot åtskillnad i åtnjutandet av rättigheterna enligt FN:s konvention om barnets rättigheter
Utredarens uppdrag har varit att göra en översyn av bestämmelserna i sekretesslagen (1980:100) om sekretess i skolan. Sekretesslagen omfattar endast  det allmännas verksamhet. Frågor om tystnadsplikt inom de fristående skolorna faller således utanför uppdraget. Inte heller Offentlighets- och sekretesskommitténs betänkande (SOU 2003:99) behandlar frågor om tystnadsplikt och integritetsskydd inom de fristående skolorna.

Offentlighetsprincipen gäller inte för fristående skolor. Vidare får, enligt 9 kap 16a § skollagen, ingen som är eller har varit verksam i en fristående skola obehörigen röja vad han eller hon i den elevvårdande verksamheten har fått veta om någons personliga förhållanden eller uppgifter i ett ärende om tillrättaförande av en elev eller om skiljande av en elev från vidare studier. Denna bestämmelse motsvaras av 21 kap. 9 § i skollagskommitténs förslag till ny skollag (SOU 2002:121) som lyder: ”Den som är eller har varit verksam vid en enskild skola får inte obehörigen röja vad han eller hon därvid har fått veta om enskildas personliga förhållanden.” Utgångspunkten är därmed att uppgifter om personliga förhållanden inte får röjas. Situationen i det offentliga skolväsendet är den motsatta. Alla uppgifter är offentliga om de inte är belagda med sekretess i enlighet med bestämmelserna i sekretesslagen.

Barnombudsmannen uppfattar det som en allvarlig brist att någon jämförelse hur elevernas sekretess- och integritetsskydd förhåller sig i praktiken i det offentliga skolväsendet och de fristående skolorna inte har gjorts. Det förefaller som att elever i fristående skolor redan idag har ett betydligt starkare skydd för sitt privatliv och sin integritet än vad som är fallet för elever inom det allmänna skolväsendet. Om den nya skollagen antas i den form som föreslagits kommer denna skillnad att växa  till fördel för eleverna i de fristående (enskilda) skolorna. Om så är fallet, är situationen inte i överensstämmelse med FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen), enligt vilken varje barn utan åtskillnad ska ha ett likvärdigt skydd för sitt privat- och familjeliv (artiklarna 2 och 16). Barnombudsmannen anser därför att integritetsskyddet för elever inom det allmänna skolväsendet måste stärkas.

När de gällande reglerna i skollagen angående tystnadsplikt för personer som är eller har varit verksamma vid en fristående skola infördes i skollagen, betonade regeringen vikten av att införa en bestämmelse som i allt väsentligt motsvarar det som gäller i det allmänna skolväsendets verksamhet (prop. 1995/96:200). Detta argument bör, enligt Barnombudsmannen, även gälla vice versa.

1.2 Utredningsarbetet
Barnombudsmannen beklagar att utredningen inte har inhämtat elevers eller elevorganisationers synpunkter och kunskap i frågan om offentlighet och sekretess i skolan. Detta hade varit lätt att genomföra genom att, till exempel på motsvarande sätt som Skollagskommittén har gjort, ge elevorganisationen i Sverige och Sveriges elevråd SVEA möjlighet att medverka i arbetet. (I detta hänseende är även betänkandets rubrik ”Sekretess i elevernas intresse” synnerligen missvisande.) Enligt Barnombudsmannens mening kan det inte anses tillräckligt att elevorganisationen i Sverige och Sveriges Elevråd SVEA ges tillfälle att yttra sig över betänkandet då detta är i ett alltför sent stadium i beredningen. Enligt Barnombudsmannen uppfyller utredningsarbetet därmed inte de krav som ställs i artikel 12 i barnkonventionen att barn ska få uttrycka sina åsikter och få dessa beaktade i beslut som rör dem.

7 Dokumentation i skolan – förekomst och rättslig status

7.8 Vår bedömning av behovet av nya sekretessregler
En av de viktigaste slutsatserna som utredningen kommer fram till i sin kartläggning av dokumentationen i skolan är att det med största sannolikhet finns stora mängder elevmaterial i de allmänna skolorna i landet som i enlighet med tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen måste lämnas ut om någon begär det. Utredaren konstaterar helt riktigt att mycket av denna information kan vara känslig för enskilda elever. Det kan gälla så skilda dokument som skoluppsatser där en elev har beskrivit till exempel en kärleksrelation eller familjeproblem, olika slag av journaler som förs över elever eller ett beslut i en elevvårdskonferens. Barnombudsmannen beklagar därför att utredaren har underlåtit att föreslå ändringar i sekretesslagen för att åtgärda dessa uppenbara brister i skyddet av elevernas privatliv och integritet.

Barnombudsmannen anser att sekretess bör gälla samtliga uppgifter om enskilds personliga förhållanden i all dokumentation i skolan om det inte står klart att uppgifterna kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående lider men.
Offentlighetsprincipens syfte är att främja ett fritt meningsutbyte och allsidig upplysning (tryckfrihetsförordningen 2 kap 1 §). Rätten att ta del av allmänna handlingar får begränsas om det är påkallat med hänsyn till skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Barnombudsmannen menar att medborgarnas rätt till insyn kan tryggas genom avidentifiering av de uppgifter som utlämnas. Det kan givetvis finnas behov för skolpsykologer och andra inom skolan att, exempelvis när det gäller frågan om uppgifter om enskilds personliga förhållanden kan föranleda en anmälan till socialtjänsten, att rådgöra med kolleger. Detta slag av konsultation är dock möjlig även om uppgifterna är sekretessbelagda, till exempel genom att avidentifiera informationen.

Barnombudsmannen anser, i motsats till utredaren, att även beslut om tillrättaförande av elev eller skiljande av elev från vidare studier (disciplinärenden avseende elever) bör vara sekretessbelagda. De som verkar i de fristående skolorna är redan idag förbjudna att röja uppgifter i ett ärende om tillrättaförande av en elev eller om skiljande av en elev från vidare studier. Det vore rimligt att elever i det offentliga skolväsendet hade motsvarande skydd för sin integritet.

Barnombudsmannen vill även framhålla det men som det kan innebära för en elev som exempelvis varit föremål för en elevvårdskonferens då de beslut som fattats vid elevvårdskonferensen och eventuellt även annan dokumentation om elevens eventuella svårigheter följer med eleven om han eller hon byter skola, även om det gått flera år sedan eleven hade särskilda svårigheter. Barnombudsmannen menar att då denna känsliga information följer med eleven till vilken skola han eller hon än flyttar kan det leda till att eleven i fråga inte möts förutsättningslöst av personalen i den nya skolan och till att kontakterna med personalen i den nya skolan färgas av vad dessa fått veta om elevens tidigare svårigheter eller problem. Barnombudsmannen menar att endast om det är nödvändigt för att den nya skolan ska kunna ge eleven det eventuella särskilda stöd han eller hon behöver eller om det är nödvändigt för att skydda andra elever eller anställda ska sådana uppgifter kunna röjas för den nya skolan.

8 Sekretess inom elevhälsan mm.

8.2.5 Vår bedömning av behovet av nya sekretessregler
Barnombudsmannen tillstyrker utredarens förslag att sekretess inom den del av elevhälsan (om denna införs så som Skollagskommittén har föreslagit) som motsvarar dagens skolhälsovård bör regleras gemensamt med annan hälso- och sjukvård, medan skolverksamheten i övrigt regleras särskilt. Detta innebär att uppgifter inom skolhälsovården om en elevs personliga förhållande fortsättningsvis åtnjuter starkt sekretesskydd och inte kan föras vidare till personal inom den övriga skolverksamheten mot elevens vilja om det inte står klart att uppgifterna kan röjas utan att eleven eller någon närstående till eleven lider men.

Barnombudsmannen anser emellertid, i motsats till utredaren, att även psykologverksamhet inom den särskilda elevvården (psykologer och kuratorer) ska anses utgöra en särskild verksamhetsgren så att sekretesskyddet för uppgifter hos skolpsykologer skulle gälla i förhållande till övrig skolpersonal. Som en alternativ lösning kunde psykologverksamheten räknas som samma verksamhetsgren som skolhälsovården. Enligt Barnombudsmannen är det synnerligen viktigt att elever ska kunna känna att det de berättar för skolpsykolog eller skolkurator är konfidentiellt.  (Idag har psykologer och kuratorer möjlighet att diskutera problem som rör enskilda elever med rektor och annan berörd skolpersonal utan at elevens samtycke krävs.) Barnombudsmannen anser att elevernas intresse av att känna att det de berättar för skolpsykolog eller skolkurator är konfidentiellt bör väga tyngre än de eventuella hinder för samverkan mellan berörda personalkategorier som en sådan sekretess skulle innebära. Precis som när det gäller skolhälsovården finns det dessutom ändå fullständiga möjligheter till samverkan i de fall eleven och/eller dennes vårdnadshavare samtycker till det eller då det står klart att informationen kan röjas utan att eleven eller någon eleven närstående lider men.  Psykologverksamheten kunde dessutom omfattas av den så kallade generalklausulen i 14 kap. 3 § första stycket sekretesslagen enligt vilken sekretessbelagda uppgifter kan lämnas ut om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda.

8.2.6 Vårt förslag till ändring av skolsekretessen
Barnombudsmannen har inga invändningar mot utredarens förslag till anpassning av terminologin för att denna ska stämma överens med Skollagskommitténs förslag. Barnombudsmannen tillstyrker även förslaget enligt vilken sekretess med omvänt skaderekvisit ska gälla för uppgift om enskilds personliga förhållanden i sådan elevhälsoverksamhet som avser psykologisk, social eller specialpedagogisk insats eller omvårdnad. Barnombudsmannen anser emellertid att denna starkare grad av sekretesskydd bör gälla även i särskild elevstödjande verksamhet i övrigt.
Barnombudsmannen anser vidare, som framfört under 8.2.5, att psykologverksamheten inom elevhälsan ska anses som en skild verksamhetsgren för att det ska finnas ett sekretesskydd mellan psykologverksamhet och särskild elevstödjande verksamhet i övrigt. De specialpedagogiska insatserna bör dock ingå i särskild elevstödjande verksamhet i övrigt.

Barnombudsmannen anser vidare att även beslut om insatser i elevhälsoverksamhet eller annan elevstödjande verksamhet ska omfattas av sekretess.

8.2.7 Vårt förslag till ändring av hälso- och sjukvårdssekretessen
Barnombudsmannen motsätter sig bestämt utredarens förslag att införa en ny sekretessbrytande bestämmelse som skulle göra det möjligt att lämna ut uppgift om enskild från elevhälsoverksamhet som avser medicinsk insats eller omvårdnad till annan elevhälsoverksamhet eller särskild elevstödjande verksamhet. Enligt utredarens förslag skulle sådana uppgifter kunna lämnas ut utan elevens och/eller vårdnadshavarens samtycke om det behövs för att en elev ska få nödvändigt stöd. Eftersom uppgifter om sjukdomstillstånd är synnerligen känsliga, anser Barnombudsmannen att man bör vara ytterst försiktig i att lätta på de sekretessregler som gäller detta slag av information. I detta hänseende måste de möjligheter som redan idag finns att röja sekretessbelagda uppgifter genom 14 kap. 2 § sjätte stycket sekretesslagen till en annan myndighet inom hälso- och sjukvården eller till socialtjänsten om det är nödvändigt för att den unga ska få nödvändig vård eller annat stöd anses som tillräckliga. Enligt uppgifter som Barnombudsmannen har fått från skolläkare är det dessutom ytterst sällan som skolhälsovården inte får nödvändigt samtycke och i dessa fall har man kunnat lösa problemet genom att diskutera det utan att identifiera eleven.

9 Sekretess vid Skolverkets tillsyn

9.4 Vårt förslag till ändring av sekretessreglerna
Barnombudsmannen välkomnar förslaget att sekretess ska gälla i Skolverkets tillsyn för uppgift om enskilds personliga förhållanden om det kan antas att den enskilde eller någon närstående lider men om uppgiften röjs. Barnombudsmannen anser att detta förslag är klart bättre än den förslagna alternativa lösningen enligt vilken sekretessen enbart skulle omfatta sådana uppgifter som Skolverket erhåller från annan enskild än sådan som är huvudman för en skola. Barnombudsmannen tillstyrker även utredarens förslag att den tystnadsplikt som bryter meddelarfriheten (kvalificerad tystnadsplikt), som idag gäller de uppgifter om enskildas personliga förhållanden som Skolverket mottar från skolorna, ska utsträckas till att gälla också uppgifter som enskilda lämnar till Skolverket. Barnombudsmannen anser emellertid att den kvalificerade tystnadsplikten även bör gälla för uppgift om tillrättaförande av elev eller skiljande av elev från vidare studier.

Barnombudsmannen tillstyrker vidare förslaget att uppgifter om enskildas personliga förhållanden ska omfattas av samma grad av sekretess oberoende av om Skolverket har erhållit uppgifterna från enskilda, det offentliga skolväsendet, fristående skolor eller offentlig förskoleverksamhet. Barnombudsmannen understryker att varje barn har rätt till ett likvärdigt skydd av sin integritet och sitt privatliv.

10 Skolan och personuppgiftslagen

10.3 Vår bedömning av behovet av särskilda regler för skolverksamheten

Barnombudsmannen tillstyrker utredningens slutsats att inga författningsändringar är nödvändiga för att uppfylla skolornas behov att behandla personuppgifter om enskilda elever.

Övrigt
Barnombudsmannen anser att det är av stor vikt att både skolpersonal och elever får ökad information om offentlighet och sekretess och vilka regler som gäller inom skolan.

I ärendet har juristen Jens Ölander varit föredragande.

Lena Nyberg
Barnombudsman

Charlotte Lenman
Ansvarig jurist