Betänkandet SOU 2004:98 För oss tillsammans – Om utbildning och utvecklingsstörning

Barnombudsmannen har anmodats att yttra sig över betänkandet "För oss tillsammans – om utbildning och utvecklingsstörning".

Diarienummer: 9.1:1461/04
Ställd till: Utbildningsdepartementet

Sammanfattning
Inledningsvis vill Barnombudsmannen peka på behovet att utreda om särskolan som skolform kan anses vara diskriminerande i sig. Barnombudsmannen beklagar därför att regeringen genom tilläggsdirektiv inte lät Carlbeck-kommittén förutsättningslöst utreda de två huvudspåren att särskolan kvarstår alternativt upphör som skolform.
Barnombudsmannen ställer sig dock bakom utredningens förslag i stort och kommenterar det endast i vissa delar. Bland annat anser vi att barnet i enlighet med artikel 12 i FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) ska ges laglig rätt att uttrycka sin åsikt beträffande valet av skolform.
I detta yttrande bifogas även vad vi i tillämpliga delar sagt beträffande 1999 års skollagskommittés förslag i (SOU 2002:121) Skollag för kvalitet och likvärdighet (Bilaga 1).

Författningsförslag
Med hänsyn tagen till det uppdrag som Carlbeck-kommittén slutligen fick är vi positiva till att bestämmelserna för grundsärskola och gymnasiesärskola görs så lika grundskola och gymnasieskola som möjligt. Det är till exempel viktigt att valfriheten för barn och unga med utvecklingsstörning blir lika stor som den är för barn och unga utan utvecklingsstörning. Stina uttrycker det i betänkandet på följande sätt: ”Vi måste också få välja och bestämma!”

Det kan finnas anledning att upprepa vissa delar i vårt remissvar på Skollagskommitténs arbete även i det här sammanhanget. Valda delar av yttrandet bifogas därför som bilaga.

3. Särskolan som egen skolform
Barn ska enligt artikel 2 barnkonventionen tillförsäkras konventionens rättigheter utan åtskillnad av något slag såsom bland annat ras, kön, handikapp och religion. Barnombudsmannen beklagar därför att regeringen genom tilläggsdirektiv inte lät Carlbeck-kommittén förutsättningslöst utreda de två huvudspåren att särskolan kvarstår alternativt upphör som skolform. Barnombudsmannen menar att det kan vara oförenligt med konventionen att dela upp barn och unga i olika skolformer på grund av till exempel funktionshinder.

Det är av yttersta vikt att utveckla samverkan och möjligheterna till integrering mellan grundsärskolan och grundskolan och mellan gymnasiesärskolan och gymnasieskolan. På så sätt behöver inte eleverna i särskolan på samma tydliga sätt känna att man är ”sär”. Eller som Lina säger i betänkandet: ”Det känns så taskigt att säga att man går i särskolan. Då är man ju sär! Ta bort namnet!”

4. Rätten till grundsärskola och gymnasiesärskola
Barnombudsmannen instämmer till fullo i att det är viktigt att barn, som har skolrelaterade svårigheter utan att ha en utvecklingsstörning, inte hänvisas till särskolan i brist på lämpliga alternativ. Barn i behov av särskilt stöd har rätt att få sådant stöd och skolhuvudmännen har motsvarande skyldighet att tillgodose behoven. Det strider mot skollagens bestämmelser att hänvisa en elev till särskolan som villkor för att få ett stöd som ger eleven möjlighet att uppnå skolans mål.

Barnombudsmannen är därför positiv till att utredningsförfarandet tydliggörs så att det av lagen framgår att en utredning om rätt till grundsär- respektive gymnasiesärskola alltid ska vara allsidig och omfatta såväl en pedagogisk och en social som en psykologisk och en medicinsk bedömning.

Barnombudsmannen ställer sig vidare bakom förslaget att vårdnadshavarna ges en rätt att välja skolform.

Enligt artikel 12 i barnkonventionen ska dock konventionsstaterna tillförsäkra det barn som är i stånd att bilda egna åsikter rätten att fritt uttrycka dessa i alla frågor som rör barnet, varvid barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. För detta ändamål ska barnet särskilt beredas möjlighet att höras, antingen direkt eller genom företrädare eller ett lämpligt organ och på ett sätt som är förenligt med den nationella lagstiftningens procedurregler, i alla domstols- och administrativa förfaranden som rör barnet.

Barnombudsmannen anser därför att även barnet ska ges möjlighet att uttrycka sin åsikt beträffande valet av skolform.

5. Kvalitet i utbildningen
I artikel 28 1. (a) anges att konventionsstaterna erkänner barnets rätt till utbildning och i syfte att gradvis förverkliga denna rätt och på grundval av lika möjligheter ska de särskilt göra grundutbildning obligatorisk och kostnadsfritt tillgängliga för alla.
I artikel 29 1. (a) anges att konventionsstaterna är överens om att barnets utbildning ska syfta till att utveckla barnets fulla möjligheter i fråga om personlighet, anlag och fysisk och psykisk förmåga.

Barnombudsmannen är därför positiv till en ökad kvalitet i utbildningen för elever med utvecklingsstörning. Det är viktigt att varje elev får en utbildning som ger stimulans och utmaningar och som är anpassad efter varje elevs förmåga. Det faktum att särskolan blivit mer omsorg än utbildning är oroväckande.

Föredragande i ärendet har varit utbildningsansvarig Eva Röyter.


Lena Nyberg
Barnombudsman

Charlotte Lenman
Ansvarig jurist

Bilaga 1

Utdrag ur yttrande angående betänkandet SOU 2002:121 Skollag för kvalitet och likvärdighet (U 2002/4776) och Ds 2002:66 Stöd till vuxnas lärande (U 2002/4869)

6.3 Lika tillgång till utbildning
I artikel 2 i barnkonventionen anges att konventionsstaterna ska respektera och tillförsäkra varje barn inom deras jurisdiktion de rättigheter som anges i konventionen utan åtskillnad av något slag, oavsett barnets eller dess föräldrars eller vårdnadshavares ras, hudfärg, kön, språk, religion, politiska eller annan åskådning, nationella, etniska eller sociala ursprung, egendom, handikapp, börd eller ställning i övrigt. Principen om icke-diskriminerig när det gäller funktionshinder som i Sverige borde vara en självklarhet, måste enligt vår mening bli synlig i en ny skollag.

Elever med funktionshinder är oftare än andra barn utestängda från undervisning och har inte självklart tillgång till de läromedel och/eller hjälpmedel som krävs för att göra det möjligt att kunna följa undervisningen. Det är viktigt att lagen garanterar alla elevers rätt till lika tillgång till utbildning.

Barnombudsmannens årsrapport från 2002 - "Många syns inte men finns ändå" - visar att elever med funktionshinder dagligen diskrimineras i skolan. Det framkommer av rapporten att många barn med funktionshinder är utestängda från vissa lektioner som t.ex. idrott, samhälls- och naturorienterande ämnen, slöjd och hemkunskap. Barnens kommentarer visar att de inte kan eller får vara med i all undervisning som sker i skolan. Barnombudsmannen befarar att skolorna har bedömt att barnen inte har möjlighet att tillgodogöra sig undervisningen, eller så har inte skolorna ansträngt sig tillräckligt för att anpassa undervisningen så att alla barn kan vara med.

Även i FUNKIS-propositionen slås fast att det är viktigt att skolan även i fortsättningen har som mål att vara en skola för alla. En utbildning av elever med funktionshinder inom det ordinarie skolsystemet är en "båda-vinner-strategi", eftersom den skola som inkluderar alla barn generellt sett får en bättre kompetens att möta skilda behov.

Regeringen har i den nationella handlingsplanen för handikappolitiken lagt fast att det handikappolitiska arbetet ska inriktas särskilt på att identifiera och undanröja hinder för full delaktighet i samhället för människor med funktionshinder samt att förebygga och bekämpa diskriminering mot personer med funktionshinder.

Barnombudsmannen anser därför att uppräkningen i kommitténs förslag i 1 kap. 7 § som lyder "alla barn och ungdomar skall, oberoende av kön, geografisk hemvist samt sociala och ekonomiska förhållanden, ha lika tillgång till utbildning i skolväsendet om inte annat följer av särskilda bestämmelser", bör kompletteras med " funktionshinder".

6.4 Likvärdig utbildning
Bristande tillgänglighet är en av orsakerna till svårigheten att förverkliga en skola för alla. En tillgänglig skola innebär både fysisk och social tillgänglighet men också att en elev får tillgång till de anpassade läromedel, material och hjälpmedel som krävs för att ta del av utbildningen. Utgångspunkten måste vara rätten att nå de nationella målen för utbildningen. Att skapa en tillgänglig skola är att minimera handikappet för elever med funktionshinder. Att kunna orientera sig i skolmiljön om man har en synskada, att få möjlighet att kommunicera om man har en hörselskada eller språkstörning, att få ett anpassat schema om man har diabetes eller att få allmän skolinformation på lättläst svenska är exempel på hur tillgängligheten kan ökas i syfte att erbjuda alla elever en likvärdig utbildning.

Barnombudsmannen anser därför att förslag till 3 kap. 7 § skollagen om lokaler och utrustning också ska innehålla kravet på tillgänglighet för elever med funktionshinder. En elev med funktionshinder som får en tillrättalagd skolmiljö behöver i bästa fall inte vara handikappad. Att skapa en tillgänglig miljö utifrån denna kunskap skulle i vissa fall minska behovet av särskilda stödåtgärder.

9.2 Elevinflytande
Kommitténs förslag om elevinflytande innebär en avreglering även inom detta område. Barnombudsmannen anser att det är positivt att eleverna får större möjligheter att själva anpassa formerna för inflytande. Det är viktigt att eleverna tillsammans med personalen tar fram former för inflytande eftersom det enligt vår uppfattning leder till bättre resultat. Det finns dock en risk att möjligheterna till inflytande på grund av avregleringen kommer att variera för mycket från skola till skola och från huvudman till huvudman.

Barnombudsmannen vill också betona att inflytandet för eleverna måste göras reellt, dvs. det är inte tillräckligt att barnen få framföra sina synpunkter genom elevrådsrepresentanter, de måste också var och en få möjlighet att påverka sin vardag. Dessutom måste tid avsättas för elevinflytande. Det finns annars risk att elevernas rätt åsidosätts eller att det inte finns tillräcklig tid för diskussion kring frågor som eleverna kan påverka. Det är viktigt att poängtera att elevens inflytande ska vara beroende av dess ålder och mognad. Idag är det ofta de yngre barnen som känner att de har inflytande eftersom deras tid inte i lika hög grad som de äldres är styrd av betyg och prov och att uppnå vissa resultat, t.ex. för att komma in på den utbildning eller den skola de önskar.

Under hösten 2002 genomförde Barnombudsmannen en enkätundersökning bland 2000 barn i Sverige. Enligt denna undersökning var 30 % av barnen inte nöjda med sitt inflytande i skolan. Det framgår att barn och unga i relativt hög utsträckning anser att de kan säga vad de tycker i skolan. Däremot anser de att de inte i lika hög utsträckning kan vara med och bestämma i skolan.

Barnombudsmannen anser att ansvariga i skolan, i första hand lärare och rektorer, i större utsträckning måste börja lyssna på, men framför allt ta hänsyn till barns och ungas åsikter. Det måste också finnas möjligheter att ta in deras åsikter i beslutsunderlaget. Eleverna måste ges reellt inflytande över utbildningens innehåll och former samt över den dagliga arbetsmiljön i skolan. Flera studier visar att barn och unga i skolan vill ta ansvar över mer än de får ta ansvar för.

10.1 Lärande och personlig utveckling samt 10.3 Elevhälsans medicinska insatser

Inledning
Barnombudsmannens synpunkter angående kapitel 10.1 och 10.3 överensstämmer i huvudsak med Riksföreningen för skolsköterskors, Skolläkarföreningens och Akademikerförbundet SSR:s uppfattning.

Kommittén har lämnat förslag till hur elevhälsan författningsmässigt bör regleras. Barnombudsmannens uppfattning är att kommitténs intentioner varit goda men att vissa problem kvarstår att lösa. Kommittén betonar att undervisning är skolans viktigaste uppgift. Men för att undervisningen ska ge resultat måste eleverna känna trygghet och trivsel. Om skolan ska klara sitt uppdrag och verkligen nå alla elever behövs en fungerande elevvård.

Eftersom allt fler indikationer visar på att barns och ungas psykiska och fysiska hälsa har försämrats beslöt Barnombudsmannen tillsammans med Vårdförbundet, Akademikerförbundet SSR och Psykologförbundet att genomföra en enkätundersökning till ett slumpmässigt urval av skolsköterskor, skolpsykologer och skolkuratorer. I undersökningen ger skolpersonalen en samstämmig bild. Mer än 90 % av de tillfrågade anser att elevernas hälsotillstånd är sämre nu än för tio år sedan. De tillstånd som upplevs ha ökat mest är depressioner, ätstörningar, övervikt, ångeststörningar, tinnitus, allergier och astma.

Barnombudsmannen har ställt frågor till skolbarn om skolhälsovården (SHV) och elevvården. 60 procent av skolbarnen önskade att skolsyster skulle finnas oftare i skolan. Av skolbarnen svarade 25 procent att de inte hade skolkurator på skolan och 30 procent hade ingen skolpsykolog.

En liknande bild ger Socialstyrelsen i en granskning av skolhälsovården i tio kommuner i södra sjukvårdsregionen. Det fanns en hög medvetenhet hos intervjuad personal om de ökade kraven på skolhälsovården, framförallt att den psykiska och psykosociala ohälsan kräver en ökad kompetens, men också handledning.

Socialstyrelsens granskning visade också att den fysiska hälsan fortlöpande behöver följas och kräver aktiva insatser. Infektioner är vanliga och allt fler barn får astma/allergi. Även livsstilsrelaterad problematik har blivit en stor fråga. Det finns ett växande antal skolbarn som av sociala eller psykosociala skäl inte mår bra. De långa väntetiderna till barn- och ungdomspsykiatrin och att väntetiderna varierar mycket beroende på var man bor, innebär att det finns en ökad risk att barn och ungdomars psykiska tillstånd kan förvärras. Detta i sin tur innebär att skolhälsovården eller elevvården på sina håll får ta hand om vissa psykiska symtom som ligger utanför skolhälsovårdens och elevhälsans uppdrag .

Barns och ungas hälsa är en nationell angelägenhet som ställer krav på regering och riksdag. Hälsovården inom skolans ram borde vara likvärdig för alla elever oavsett var man bor och vilken ställning ens föräldrar har, vilket framgår av artikel 2 i barnkonventionen.

Personalens medicinska, psykologiska, psykosociala samt sociala kompetens
Vi kan konstatera att samma faktorer som påverkar inlärningen också påverkar hälsan och att båda delarna behövs i skolans värld. Skolan som institution värnar inte i tillräcklig utsträckning barns utveckling. Skolan behöver alltså professioner som besitter de kompetenser som beskrivs i 2 kap. 16 § i förslaget till ny skollag.

Barnombudsmannen tycker däremot att det är djupt olyckligt att kommittén framhärdar i att beskriva kompetenserna i stället för att benämna professionerna vi deras namn. Enligt vår uppfattning är elevhälsans alla yrkeskategorier lika viktiga och vi vill betona att ingen yrkesgrupp kan ersätta en annan. När det gäller det hälsofrämjande och det psykosociala arbetet i skolan är det en betydelsefull del av samtliga professioners verksamheter. Arbetet bedrivs dock ur olika perspektiv och med olika specialisering som grund. Det är enbart tillsammans som de olika professionerna inom elevhälsan kan tillgodose barnens behov av medicinsk, psykologisk och psykosocial expertis. För att säkerställa att barnen får tillgång till denna expertis måste lagstiftningen tydligt ange att elevhälsan ska bestå av skolsköterska, skolläkare, kurator och skolpsykolog.

Införandet av kompetenser i stället för yrkeskategorier innebär en risk att man i skolan tolkar in att kunna anlita annan personal med "omvårdande kompetens" och inte just en legitimerad sjuksköterska. Det framgår att ".huvudmannen.avgör omfattning och inriktning på personalens sammansättning.". Att skolläkare finns beskrivet som enskild yrkeskategori ser Barnombudsmannen som en styrka. Då skolläkaren och skolsköterskan utgör ett team, har skolläkaren svårt att fungera i sitt uppdrag utan en tydlig samverkanspartner i en skolsköterska, d v s en leg. sjuksköterska. Vi anser att skollagen bör innefatta även skolsköterska/legitimerad sjuksköterska som en definierad yrkeskategori, vilket görs i aktuell skollag.

För en skolsköterska är det självklart att omvårdnadsvetenskap är hennes vetenskapliga område. Är det också det för en rektor som enligt betänkandet har mandat att avgöra och tillsätta de olika kompetenserna i elevhälsan? Vi befarar att de som inte är så insatta i terminologin förväxlar omvårdnad med omsorg . Skolsköterska är ju inte en skyddad yrkestitel även om hon är fast förankrad i skolvärlden.

Professionen anser att för att tillförsäkra eleven den kompetens som skall ge en god och säker vård så krävs inte bara en legitimerad sjuksköterska utan en specialistutbildad sjuksköterska som har den barnkompetens som yrket kräver och som skolans verksamhet behöver.

Då elevhälsans insatser främst ska vara förebyggande behövs en definition av vad som innefattas av "medicinska insatser". Begreppet medicinska insatser kan uppfattas som väldigt smalt t.ex. enbart vaccinationer och hälsoundersökningar. Men skolhälsovårdens insatser är mycket bredare än enbart innehållande hälsoundersökningar. Detta framkommer tydligt i nuvarande skollag - ".följa elevernas utveckling, bevara och förbättra deras själsliga och kroppsliga hälsa och verka för sunda levnadsvanor hos dem". Det innebär att vara delaktig i skolans inre arbete med t.ex. upparbetande av olika handlingsplaner och medverkan vid olika elev- och skolkonferenser som vid allmänna skolkonferenser. Skolhälsovården är också aktiv i frågor kring den direkta undervisningen av elever i olika hälsobefrämjande frågor - t ex samlevnad, sexualitet, droger, skaderisker. Samtidigt har man att bevaka att elever i behov av särskilt stöd får det stöd och de insatser som de har rätt till samtidigt som man bevakar elevens fysiska och psykiska miljö vid bl. a. skyddsronder och aktivt antimobbningsarbete. Således utför skolhälsovården i dagens skola ett mycket bredare spektrum av insatser än vad ett snävare begrepp "medicinska insatser" torde innefatta. Därmed verkar skolhälsovården i högsta grad inom den hälsobefrämjande arenan, i nära samverkan med andra personalkategorier både inom och utanför skolans arena.
Glädjande är att kommittén önskar bibehålla erbjudandet att eleverna ska erbjudas minst tre allmänna hälsoundersökningar, även om denna reglering frångår kommitténs intentioner med målstyrning i stället för regelstyrning. Men att man sedan definierar vilka undersökningar - i detta fall syn och hörsel - upplever vi besynnerligt. Detta föranleder oss att ifrågasätta kommitténs förankring i verksamheterna. På vilket sätt har kommittén inhämtat synpunkter och åsikter från professionerna i just detta avseende?

Barnombudsmannen anser att man kan ersätta de specificerade hälsoundersökningarna som bör erbjudas mellan de allmänna hälsoundersökningarna med texten "begränsade hälsoundersökningar bör erbjudas mellan de allmänna hälsoundersökningarna". Samma fundering får vi vad gäller då man i texten benämner hälsoundersökningar såsom "hälsokontroller". Detta är en förlegad benämning och används förhoppningsvis inte längre.

Det finns ett antal områden inom skolan där en psykolog besitter nödvändiga kunskaper. Det är utvecklingspsykologi, neuropsykologi, kunskap om barn och ungdomars normala utveckling och möjliga psykiska störningar, kunskap om relationer och samspel, ledarskap och ledarskapsutveckling samt kunskap om organisationer och organisationsutveckling. Exempel på hur psykologen kan arbeta med detta i skolan är psykologisk utredning av enskilda elever, åtgärder grundade på utredningsresultatet, kris- och konfliktbearbetning samt metodutveckling.

Ohälsa bland barn är till övervägande del psykosocial. Kuratorn är expert på psykosocialt arbete och har i sin utbildning lärt sig bland annat om samspelet individ - grupp - samhälle. I kuratorns yrkesroll ingår utvecklingsarbete på organisatorisk nivå, programarbete kring mobbning, krisberedskap, krisbearbetning, sex och samlevnad, stresshantering, handledning och konsultation till lärare.

I kuratorns yrkesroll ingår både att arbeta förebyggande för att förhindra droganvändning och annan social negativ utveckling och att ge elever individuellt stöd genom t.ex. samtal. Det förekommer ofta ett nära samarbete mellan kuratorn, socialtjänsten och polisen. Det syftar till att utbyta information om ungdomssituationen i området och till att arrangera gemensamma föräldramöten och områdesaktiviteter. Kuratorn är också den naturliga kontaktlänken till socialtjänsten i elevsociala frågor.

Föräldrar kan t.ex. söka stöd hos kuratorn vid skilsmässa i familjen eller oro för barnets kamratkontakter och fritid. Genom sitt breda kunnande om samhällets uppbyggnad ger kuratorn psykosocialt stöd, social information och kan lotsa föräldrar vidare i samhället då behov finns.

För att alla barn skall garanteras tillgång till psykosocial kompetens i skolan är det nödvändigt att det skrivs in i skollagen att elevhälsan skall innehålla kuratorskompetens. I annat fall är Barnombudsmannens bedömning att ett inte oväsentligt antal kommuner/skolor kommer att avstå från kuratorskompetens av ekonomiska skäl.

Elevhälsan ska vara aktiv i frågor kring den direkta undervisningen av elever i olika hälsobefrämjande frågor - t.ex. samlevnad, sexualitet, droger, skaderisker. Samtidigt har elevhälsan att bevaka att elever i behov av särskilt stöd får det stöd och de insatser som de har rätt till. Elevhälsan har också en viktig roll i skolan när man bevakar elevens fysiska och psykiska miljö vid bl. a. skyddsronder och aktivt antimobbningsarbete.

Elevhälsan ska enligt vår mening fungera som elevernas företagshälsovård. Den har till uppgift att följa elevernas utveckling, bevara och förbättra deras hälsa samt samverka med andra aktörer för att uppnå sunda levnadsvanor hos eleverna.

Den bild av barns och ungas försämrade hälsa som visas ovan är alarmerande och det är av största vikt att elevhälsans insatser finns tillgängliga utifrån elevernas behov. I förslaget till ny skollag framgår det inte hur dessa insatser ska göras tillgängliga för eleverna. Detta leder enligt vår mening till att principen om lika villkor går förlorad för vissa elever. Att på eget initiativ uppsöka skolkurator eller skolpsykolog kan ibland vara det enda alternativ som eleven finner acceptabelt. Finns då inte de speciella insatserna tillgängliga vid skolenheten ökar risken att eleven väljer att avstå eller vänder sig till annan personal inom skolenheten som saknar specialkunskap. Problem och svårigheter riskerar att växa.