Betänkandet (SOU 2004:132) Tidsbegränsat uppehållstillstånd vid oklar identitet och resväg

Ställd till: Utrikesdepartementet
Diarienummer: 9.1:0309/05

Inledning
Barnombudsmannen konstaterar att Dokumentlöshetsutredningen (utredaren) saknar ett barnperspektiv i analyser och förslag. Enligt direktiven till utredningen ska utredaren redovisa konsekvenserna för barn av de förslag som läggs. Regeringen bör därför tillse att utredningen kompletteras med en redovisning av vilka effekter förslagen har för barn och vilka särskilda åtgärder som krävs för att tillgodose barnets behov och rättigheter om utredarens förslag skulle genomföras.

Då ingen analys av förslagens effekter för barn genomförts avstyrker Barnombudsmannen samtliga förslag i utredningen.

Direktiven
Barnombudsmannen ifrågasätter utgångspunkten i direktiven, nämligen att flertalet asyl- och tillståndssökande medvetet saboterar Migrationsverkets utredningsarbete. Barnombudsmannen har inte sett någon evidensbaserad analys eller utredning som styrker denna hypotes.

Riksdagens Revisorer lämnade år 2001 en rapport ”Uppehållstillstånd för asylsökande – tidsåtgång, kostnader, reformarbete, Rapport 2001/02:6”. I rapporten analyserades Migrationsverkets handläggning av asylärenden och den tid som verket använde för att komma till beslut. Revisorerna räknade upp tolv skäl för långa väntetider. Orsak nummer två var Trovärdighetsproblem.

Barnombudsmannen delade Revisorernas uppfattning att det ofta var svårt att med utgångspunkt i de uppgifter som finns i akterna att förstå handläggarnas problem med de asylsökandes trovärdighet. Barnombudsmannen menar att det är en felaktig utgångspunkt att generellt misstänkliggöra enskilda flyktingar och deras trovärdighet. När det gäller barn och unga krävs dessutom en särskild kompetens hos utredare och beslutsfattare om barn, barn i kris och barns sätt att kommunicera för att kunna erhålla en någorlunda korrekt uppfattning om barnets berättelse.

Revisorerna konstaterade att två tredjedelar eller mer av tidsåtgången i ett ärende hos Migrationsverket utgörs av passiv tid. Det är tid som inte kan förklaras av själva ärendehanteringen. Handläggningen av ett asylärende kan pågå i flera år.

Revisorerna föreslog att Migrationsverket skulle genomföra en förnyad utvärdering av kvalitén och bemötandet i utredningssamtalen. Barnombudsmannen stödde förslaget och såg det som angeläget att samtalen med barn omgärdas av särskilda kvalitetskriterier. Barnombudsmannen anser att den osäkra och otrygga situation som asylsökande barn befinner sig i självklart måste kortas.

I direktiven till Dokumentlöshetsutredningen nämns explicit att utredaren ska beakta Genèvekonventionen (1951 års flyktingkonvention), New Yorkprotokollet och Europakonventionen om mänskliga rättigheter (Den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna) samt övriga internationella åtaganden som är relevanta i sammanhanget.

Barnombudsmannen vill understryka att FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) är ett relevant internationellt åtagande i sammanhanget .

I det följande kommenterar Barnombudsmannen utredarens förslag huvudsakligen ur ett barn- och ungdomsperspektiv.

Kap. 3 Uppehållstillstånd

3.2.3 Permanenta eller tidsbegränsade uppehållstillstånd

Utredaren konstaterar att det under senare år har skett en ökad användning av tidsbegränsade uppehållstillstånd. En rad bestämmelser om när sådana uppehållstillstånd får beviljas har också införts i utlänningslagen (UtlL).

Barnombudsmannen har tidigare understrukit vikten av att uppehållstillstånd för barn endast i undantagsfall bör vara tidsbegränsade. För barn är det mycket olyckligt att behöva sväva i okunnighet om sitt framtida liv. Barnombudsmannen har tidigare diskuterat kvalitén och rättssäkerheten i utredningar och beslut kring asylsökande barn. Barn som tvingas leva länge i väntan på besked om sin framtid mår mycket dåligt av ovissheten.

Enligt 11 kap. 1 a § utlänningslagen ska barn höras i asylprocessen. Barnombudsmannen anser att barn måste få betydligt mer tid än vuxna för att kunna berätta om sitt förflutna och sin nuvarande situation. För barn behövs kanske en serie möten för att de ska våga berätta hela sin historia. Detta måste få ta den tid som är nödvändig. Ombudsmannen vill återigen understryka att det enligt Riksdagens Revisorer inte är den faktiska handläggningen och utredningen som leder till långa väntetider hos Migrationsverket.

Kap 6 Utbildning och arbete
Enligt artikel 28 i barnkonventionen ska utbildning vara obligatorisk. Nuvarande ordning för asylsökande barn och den föreslagna för barn med tidsbegränsade uppehållstillstånd uppfyller inte detta krav.

Kap 7 Tidsbegränsat uppehållstillstånd vid oklar identitet och resväg – en ny ordning

7.1 Varför är det viktigt med klarläggande av identitet och resväg?
Utredningen bedömer att
- asylsökandes m.fl. identitet och resväg bör klarläggas för att värna om asylrätten,
- dokumentlösheten medför problem i asylprocessen och för den enskilde samt av säkerhetsskäl.

Enligt utredaren skiljer sig beviskravet för identiteten åt vid olika situationer i processen. Något krav på styrkt identitet finns inte inom asylprövningen. För att värna asylrätten krävs således inte att identiteten är fastställd.

Barnombudsmannen anser att det är viktigt att skilja mellan identitet och resväg. Identiteten kan vara viktig för individuell prövning med mera. Resvägen är intressant bara för att utröna om Dublinkonventionen ska tillämpas eller ej.
Det kan enligt Barnombudsmannen inte vara förenligt med artikel 3 i barnkonventionen att systematiskt skicka barn mellan olika tänkbara asylländer med hänvisning till en regel i Dublinförordningen.

Naturligtvis är det problematiskt att vistas i Sverige utan identitetshandlingar. Det är därför av stor vikt att Migrationsverket på ett effektivare och snabbare sätt utreder asylsökandes identitet. Barnombudsmannen kan inte se att införandet av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för asylsökande under asyltiden skulle lösa dessa problem. Däremot skulle det ge sken av att Migrationsverket avgör ärenden snabbare än vad som nu sker.

Enligt artikel 8 barnkonventionen ska
” 1. Konventionsstaterna åta sig att respektera barnets rätt att behålla sin identitet, innefattande medborgarskap, namn och släktförhållanden såsom dessa erkänns i lag, utan olagligt ingripande.
2. Om ett barn olagligt berövas en del eller hela sin identitet, skall konventionsstaterna ge lämpligt bistånd och skydd i syfte att snabbt återupprätta barnets identitet.”

Barnombudsmannen anser att det är särskilt viktigt att snabbt återupprätta ett barns identitet i enlighet med artikel 8 i barnkonventionen. En barndom pågår här och nu och barn skapar sin identitet under sin uppväxt. Det är därför särskilt viktigt att barndomen präglas av trygghet och tydlighet.

Utredaren skriver i kapitel 2.3 att: ”Migrationsverkets arbete med att klarlägga de asylsökandes identitet pågår såväl inom prövningsfunktionen på transit- och asylenheterna som inom mottagnings– och återvändandefunktionen på mottagningsenheterna..”

Barnombudsmannen har under mars 2005 fått Departementspromemorian (Ds 2004:54) Mottagande av barn från annat land som kommer till Sverige utan medföljande legal vårdnadshavare för synpunkter. På sidan 120 i nämnda departementspromemoria föreslås att ”regeringen i förordningen (2004:294) med instruktion för Migrationsverket anger att boendeverksamheten för ensamkommande asylsökande barn och prövningsverksamheten ska utgöra självständiga verksamhetsgrenar. På detta sätt skulle sekretesslagstiftningen bli gällande mellan verksamhetsgrenarna.” Detta är enligt ombudsmannen ett bra förslag som borde gälla all mottagandeverksamhet. Frågan är bara hur det går med samarbetet i identitetsfastställandet om förslaget genomförs.

7.3 Vilka personer bör beviljas tidsbegränsade uppehållstillstånd
Utredaren föreslår att
- Personer som beviljas asyl eller uppehållstillstånd som skyddsbehövande i övrigt även fortsättningsvis normalt bör beviljas permanenta uppehållstillstånd oavsett om de medverkar eller inte.

- Asylsökande med flera i övrigt som inte medverkar till att klarlägga sin identitet och resväg bör – om de bedöms ha andra, tillräckliga skäl för uppehållstillstånd – beviljas tidsbegränsade uppehållstillstånd.

Tidsbegränsade uppehållstillstånd ska enligt Barnombudsmannen undvikas för barn och unga. En barndom går inte i repris och den är inte så lång att den ska behöva tillbringas i ovisshet om en begriplig framtid.

Generellt är det inte dokumenten som är viktiga, det är identiteten. Man kan i vissa fall styrka sin identitet med vittnen. Barnombudsmannen anser att det är en brist i utredningen att denna fokuserar på dokumentlöshet i stället för rättssäkra metoder att fastställa identiteten. Om en asylsökande riskerar att drabbas av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd till följd av ”bristande medverkan” är det av stor vikt att en sådan bedömning genomförs på ett rättssäkert sätt. Det är ytterligare en brist i utredningen att den inte redogjort för situationer där man inte kan förvänta sig att en asylsökande kan styrka sin identitet. I 1997 års Medborgarskapskommittés delbetänkande SOU 1997:162 Medborgarskap och identitet har detta utretts. Bland annat finns i betänkandets sammanfattning en redovisning av på vilka grunder asylsökande inte kan ha möjlighet att styrka sin identitet med dokument.

7.4 Hur bör tidsbegränsningen göras
Utredaren föreslår att
De tidsbegränsade uppehållstillståndens längd normalt bör vara två år.
Om det finns synnerliga skäl, bör det finnas möjlighet att meddela ytterligare ett tidsbegränsat uppehållstillstånd om två år.

Barnombudsmannen finner detta förslag mycket olyckligt ur ett barnperspektiv. De regler som idag finns i utlänningslagen om tidsbegränsade uppehållstillstånd medger att sådana kan ges för ett år och sedan ytterligare ett år. Därefter ska utredning om permanent uppehållstillstånd i princip vidtas. Nu utökas tiden så att tidsbegränsade uppehållstillstånd kan ges för två år och vid behov ytterligare två år. Ett barn som har vistats i Sverige under fyra år eller mer har sannolikt en sådan anknytning till Sverige att det på många sätt skulle vara oförenligt med barnets bästa att det tillsammans med familjen eller ensamt tvingas lämna landet. Ur barnets perspektiv innebär utredningens förslag att behandlingen av barn i utlänningsärenden blir mer inhuman än den är idag.

7.5 Sociala förmåner m.m.
Utredaren föreslår att
- En person som beviljas tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av bristande medverkan till utredningen om sin identitet och resväg skall ha rätt till insatser enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. Den som omfattas av denna lag har inte rätt till bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) för förmåner av motsvarande karaktär.

- En person som beviljas tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av bristande medverkan till utredningen om sin identitet och resväg bör bo i anläggning och inte ha rätt till bostadsersättning för eget boende.

- Överenskommelsen mellan staten och Landstingsförbundet om hälso- och sjukvård till asylsökande m.fl. bör utökas till att omfatta även de som beviljas tidsbegränsade uppehållstillstånd på grund av bristande medverkan till utredningen om sin identitet och resväg.

- En person som beviljas tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av bristande medverkan till utredningen om sin identitet och resväg bör inte kunna undantas från kravet på arbetstillstånd. Ifrågavarande person bör inte heller kunna beviljas arbetstillstånd.

Barnkonventionen gör inga skillnader i vilka rättigheter som ska ges när det gäller barn som vistas i landet oavsett status. Barnombudsmannen menar därför att det är diskriminerande att skapa ett system där de barn som vistas legalt i Sverige har olika rättigheter och därmed olika förutsättningar att utvecklas och ha ett bra liv. Barnombudsmannen motsätter sig därför förslaget.

7.6 Folkbokföring
Utredaren föreslår att
En person som beviljas tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av bristande medverkan till utredningen om sin identitet och resväg inte ska folkbokföras i Sverige.

En person som beviljas tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av bristande medverkan till utredningen om sin identitet och resväg ska inte heller anses bosatt i Sverige enligt socialförsäkringslagen under denna tid.

Barn som inte är folkbokförda och inte anses bosatta i Sverige har ett sämre skydd än andra barn inom en mängd områden. Bland annat är de ekonomiska bidrag som ges till asylsökande och motsvarande lägre än socialbidragsnormen. Bidragen till boendet vid eget boende i kommunerna försvinner. Detta är inte förenligt med artikel 2 i barnkonventionen. Barnombudsmannen motsätter sig därför förslaget.

Föredragande i detta ärende har varit projektledaren Lisbeth Thurnell.

Lena Nyberg
Barnombudsman

Charlotte Lenman
Ansvarig jurist