Utkast till lagrådsremiss med förslag till en ny skollag m.m.

Ställd till: Utbildnings- och kulturdepartementet
Diarenummer: 9.1:0793/05


Inledning
Barnombudsmannen ställer sig i huvudsak positiv till förslagen i lagrådsremissen och hänvisar till våra tidigare yttranden, bland annat över betänkandena Skollag för kvalitet och likvärdighet (SOU 2002:121), Åtta vägar till kunskap – En ny struktur för gymnasieskolan (SOU 2002:120), Sekretess i elevernas intresse (SOU 2003:103), Skolans ansvar för kränkningar av elever (SOU 2004:50) och För oss tillsammans – Om utbildning och utvecklingsstörning (SOU 2004:98).

Barnombudsmannen lämnar i detta yttrande synpunkter framför allt på sådana förslag som är nya eller som avviker väsentligt från tidigare remitterade förslag.

6 Ett enhetligt och gemensamt skolväsende för alla skolformer och huvudmän

6.4 Lika tillgång till utbildning och likvärdig utbildning
Barnombudsmannen var kritisk till att funktionshinder inte räknades upp bland diskrimineringsgrunderna i bestämmelsen om lika tillgång till utbildning. Nu har regeringen valt en lösning där inga diskrimineringsgrunder överhuvudtaget nämns i paragrafen eftersom det främst av lagtekniska skäl inte anses nödvändigt. Barnombudsmannen har inga synpunkter på detta, men är ändå oroad för att barn med funktionshinder diskrimineras i den nya skollagen. Se närmare våra synpunkter under 12.7, 12.8 och 13.6. Det är viktigt att samhället ser till att barn med funktionshinder får samma rätt till utbildning som andra barn genom att uppväga skillnader i förutsättningar för att tillgodogöra sig den utbildning som alla barn har rätt till.

6.5 Övergripande mål
Barnombudsmannen är positiv till förslaget att det i utbildningen ska tas hänsyn till barns och elevers olika behov där strävan ska vara att uppväga skillnader i deras förutsättningar. Inte minst gäller detta barn med funktionshinder.

Barnombudsmannen ställer sig positiv till förslaget att utbildningen ska främja respekt för de mänskliga rättigheterna. Det är viktigt att elever och lärare ser sambandet mellan det lokala värdegrundsarbetet och de mänskliga rättigheterna.
 
När det gäller förskolan anser Barnombudsmannen att det är en av de arenor där barnets grundläggande värderingar och relationer till andra människor grundläggs. Vi ser tydligt att exempelvis könsrollsmönster finns redan i förskolan. Att börja prata om relationer, vänskap, kärlek och respekt är ett sätt att förebygga exempelvis mobbning, dåliga relationer och diskriminering. I förskolan kan man skapa goda förutsättningar för barn genom samtal, övningar och kunskapsinlärning kring olika typer av relationer. Vi anser därför att man måste betona vikten av att diskutera dessa ämnen både i förskolan liksom i resten av utbildningen, som en del av verksamheten.

Barnombudsmannen tillstyrker även förslaget att utbildningen ska främja hälsa. Det är som framhållits i förslaget viktigt att förskolan och skolan i sin verksamhet även överväger vad som kan göras för att främja barns och elevers hälsa samt att undvika att bidra till ohälsa och stress. Elevhälsans roll i detta sammanhang kan inte nog understrykas.

6.6 Grundläggande demokratiska värderingar
Barnombudsmannen ställer sig mycket positiv till förslaget att utbildningen ska utformas med respekt för barnets rättigheter.

Barnombudsmannen noterar att bestämmelserna i lagförslagets 1 kap. 6-7 och 10 §§ delvis överlappar varandra. I 6 § anges att utbildningen ska främja respekt för mänskliga rättigheter och i 7 § anges att utbildningen ska utformas med respekt för barnets rättigheter. Även grundläggande demokratiska värderingar nämns i båda bestämmelserna. I 10 § anges några av de specifika rättigheter barn har enligt barnkonventionen.

Vi anser att såväl mänskliga rättigheter i allmänhet som barns rättigheter i synnerhet såsom de anges i bland annat barnkonventionen ingår grundläggande demokratiska värderingar. Lagtexten i bestämmelserna blir svårläst och onödigt lång. Den kan med fördel göras mer kort och koncis.

6.7 Förskolor, skolor och fritidshem med konfessionell inriktning
Regeringens förslag innebär att undervisningen i enskilda skolor ska vara icke-konfessionell. Regeringen anför att förslaget i sak stämmer överens med dagens bestämmelser.

Barnombudsmannen är tveksam till om den föreslagna ordningen står i överensstämmelse med den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (EKMR) protokoll 1 art 2. Förslaget att de föräldrar och barn som önskar ha en undervisning som är konfessionell måste betala en elevavgift kan strida mot artikel 14 i EKMR tillsammans med artikel 2 i tilläggsprotokoll 1.
 
Det bör också utredas om den föreslagna ordningen är förenlig med artikel 2 i barnkonventionen. Där sägs att:

1. Konventionsstaterna skall respektera och tillförsäkra varje barn inom deras jurisdiktion de rättigheter som anges i denna konvention utan åtskillnad av något slag, oavsett barnets eller dess föräldrars eller vårdnadshavares ras, hudfärg, kön, språk, religion, politiska eller annan åskådning, nationella, etniska eller sociala ursprung, egendom, handikapp, börd eller ställning i övrigt.

2. Konventionsstaterna skall vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att barnet skyddas mot alla former av diskriminering eller bestraffning på grund av föräldrars, vårdnadshavares eller familjemedlemmars ställning, verksamhet, uttryckta åsikter eller tro.

Barnombudsmannen anser att den här frågan borde utredas ytterligare innan ett slutligt beslut fattas. Att såsom regeringen här har föreslagit utesluta att utbildning som har konfessionell inriktning ges tillstånd samtidigt som ett stort utrymme ges för exempelvis alternativ pedagogik måste utredas och motiveras tydligt.

6.8 Hänsyn till barns och ungdomars bästa
Barnombudsmannen anser att det är glädjande att regeringen har valt att lägga till begreppet åsikter till paragrafen. Det är enligt vår uppfattning viktigt att tydliggöra barnets rätt att uttrycka sina åsikter, vilken framgår av artikel 12 i barnkonventionen.

Barnombudsmannen ställer sig dock frågande till det resonemang som förs om att innehållet i bestämmelsen ska ses som mer knuten till handläggningen av ärenden snarare än till elevernas rätt att ha inflytande över verksamheten. Givetvis innebär artikeln i barnkonventionen att barn och unga ska ha inflytande över sin situation, både vad gäller handläggningen av enskilda ärenden och inflytande över verksamheten i stort.

Hur barnets bästa ska kunna avgöras i varje enskild situation är givetvis inte en enkel fråga att svara på. Barnombudsmannen har tagit fram ett analysverktyg, barnkonsekvensanalys, som kan fungera som stöd för kommuner, landsting och myndigheter inför beslut där barnets bästa ska vägas in.

6.9 Läroplan
Barnombudsmannen tillstyrker att läroplanen även ska gälla för skolor med enskilda huvudmän och för fritidshem.

7 Huvudmän och ansvarsfördelning

7.7 Lokaler och utrustning
Barnombudsmannen vill återigen lyfta fram vikten av att det i skollagen regleras att alla barn och elever, såväl i skola som i förskola ska ha rätt till en skolgård som är anpassad till deras behov av vila, lek och fritid. Barnets rätt till vila, lek och fritid framgår av artikel 31 i barnkonventionen.
 
Barnombudsmannen anser att regleringen kring lokaler och utrustning ska innehålla krav på tillgänglighet för elever med funktionshinder. En elev med funktionshinder som får en tillrättalagd skolmiljö behöver i bästa fall inte vara handikappad. Att skapa en tillgänglig miljö utifrån denna kunskap skulle i vissa fall minska behovet av särskilda stödåtgärder.

8 Kvalitet och inflytande

8.1 Systematiskt kvalitetsarbete
Barnombudsmannen anser att det bör framgå av skollagen vilka minimikrav som ställs på huvudmän och skolor i kvalitetsredovisningen. Regeringen har framhållit att redovisningarna ska vara tydliga och innehålla en kärna av gemensamt innehåll. Det är enligt Barnombudsmannen därför av yttersta vikt att regeringen också definierar det innehållet. Vi anser att kravet på kvalitet också måste omfatta områden som elevhälsa och social miljö.

Barnombudsmannen välkomnar förslaget att fritidshemmet ska ingå i huvudmannens systematiska kvalitetsarbete. Det finns dock anledning att påpeka att fritidshemmet på detta sätt tappar nuvarande reglering om att grupperna ska ha lämplig sammansättning och storlek.

Barnombudsmannen välkomnar i övrigt att det tydliggörs att kvalitetsredovisningen ska göras känd och åtkomlig för envar. Det är också positivt att lagrådsremissen innehåller skrivningar om personalens, elevernas och vårdnadshavarnas delaktighet i processen.

8.2 Stärkt inflytande för barn, elever och vårdnadshavare

8.2.1 Bestämmelser om barnens och elevernas inflytande
Barnombudsmannen ställer sig frågande till varför regeringen har valt att istället för begreppet utbildning som kommittén använde har valt att ange att barn och elever ska ha inflytande över undervisningen, skolmiljön och verksamheten i övrigt. Enligt vår mening är det önskvärt att använda sig av samma begrepp genomgående i lagen för att undvika missförstånd och tolkningsproblem.

Det är i och för sig mycket positivt att skolmiljön lyfts fram särskilt och vi har ingenting att invända mot förslaget om det i sak inte innebär en förändring. Om tanken är att inskränka barns och elevers inflytande över vissa delar av verksamheten är Barnombudsmannen negativ till förslaget.

Barnombudsmannen ställer sig mycket positiv till att de tre nivåerna av inflytande som barn och elever har rätt till tydliggörs i lagrådsremissen. Att ha inflytande över sin dagliga situation är givetvis viktigt för den enskilda eleven och regeringen lyfter fram det på ett bra sätt, enligt vår mening.

Barnombudsmannen har tidigare haft synpunkter på hur barns och elevers rätt till inflytande lagtekniskt ska utformas. Att införa en portalparagraf är ett bra sätt att tydliggöra barnkonventionens artikel 12, men samtidigt krävs det enligt vår mening att rätten till inflytande också regleras i respektive kapitel för de olika skolformerna eftersom det finns en risk att portalparagrafen förbises.

Det är också viktigt är att det görs en noggrann genomgång av lagförslaget så att det inte saknas bestämmelser om inflytande i några delar. Det är annars lätt att tro att eleverna inte ska ha något inflytande inom ett område där det inte regleras.

8.2.2 En allmän lagbestämmelse om vårdnadshavarnas inflytande
Barnombudsmannen anser att förslaget är bra och står i överensstämmelse med barnkonventionen. I barnkonventionen framhålls att föräldrarna ska ha ett stort ansvar för barnets utveckling, vilket givetvis innebär att vårdnadshavarna måste få inflytande över barnets utbildning.

8.2.3 Ett systematiskt arbete med inflytandefrågor och minst ett forum för inflytande vid varje skolenhet
Barnombudsmannen ställer sig positiv till regeringens förslag. Det är av yttersta vikt för barn och elever att arbetet med inflytandefrågor görs systematiskt och att det finns ett minimikrav på att varje skolenhet ska ha minst ett forum för inflytande.

9 Allmänna bestämmelser om utbildning i vissa skolformer och i fritidshemmet

9.1 Elevhälsan
Barnombudsmannen motsätter sig delar av regeringens förslag. En ökad satsning på elevhälsan i form av tydlig lagstiftning är nödvändig, eftersom allt fler indikationer visar på att barns och ungas psykiska och fysiska hälsa har försämrats. Det gäller bland annat självmord, depressioner, ätstörningar, övervikt, ångeststörningar, tinnitus, allergier och astma. I skollagen bör man skriva att samtliga yrkesgrupper (skolläkare, skolsköterskor, skolkuratorer och skolpsykologer) ska finnas vid alla skolenheter. Det behöver tas fram kvalitetskriterier med minimimått på elevhälsans uppgifter och omfattning.

Som regeringen själv har angett har en stor del av remissinstanserna framfört att detta måste regleras i skollagen. Att ett sådant förslag inte har lämnats ställer sig Barnombudsmannen frågande till. Det skäl som angivits till att en sådan reglering inte föreslås är att det skulle strida mot den generella ambitionen att avreglera skolans verksamhet, vilket varken känns relevant eller hållbart. Det finns detaljreglering i regeringens förslag inom andra ämnesområden, exempelvis i kapitlet om trygghet och arbetsro i skolan.

I ett samhällsekonomiskt perspektiv skulle mycket kunna vinnas på att hjälpa barn och ungdomar i ett tidigt skede i livet för att minska risken för utslagning senare. Brist på pengar är därför inget hållbart argument att inte säkra tillgången på adekvat hjälp och stöd i form av skolpsykologer och skolkuratorer.
 
Barnombudsmannen är dock positiv till att regeringen föreslår att skolsköterskan ska regleras i skollagen, men det är inte tillräckligt.

I författningskommentaren sägs, till skillnad från den löpande texten, att huvudmannen ska se till att det finns elevhälsa för varje elev vid varje skolenhet. Detta gör förslaget otydligt.

9.2 Studie- och yrkesvägledning
Barnombudsmannen tillstyrker förslaget att reglera i lag att alla elever ska ha tillgång till studie- och yrkesvägledning. Detta är enligt vår mening nödvändigt för att Sverige ska kunna leva upp till barnkonventionens krav.

Vi anser, liksom tidigare, att det i skollagen bör finnas ett krav på att studie- och yrkesvägledare inom det offentliga skolväsendet ska ha avlagt studie- och yrkesvägledarexamen.

9.3 Arbetsmiljö, trygghet och arbetsro
Att garantera elever trygghet och arbetsro i skolan är givetvis av yttersta vikt och reglerna i skollagen måste vara tydliga och visa vad som är ett acceptabelt beteende och vad som inte är det. Att barn och ungdomar får möjlighet att lära sig vad som är rätt och fel måste delvis vara skolans ansvar. Barnombudsmannen har ingenting att invända mot att det finns regler för hur detta ska gå till. Det framgår också av artikel 28 i barnkonventionen där det sägs att konventionsstaterna ska vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att disciplinen i skolan upprätthålls på ett sätt som är förenligt med barnets mänskliga värdighet och i överensstämmelse med konventionen. Det primära att framhålla i det här sammanhanget är emellertid att förebyggande arbete i form av t.ex. nolltolerans mot mobbning, arbetet med värdegrunden samt ett noggrant genomförande av handlingsplaner mot mobbning är en förutsättning för att uppnå en skola utan mobbning. Med ett fungerande förebyggande arbete mot mobbning ska disciplinära åtgärder överhuvudtaget inte behöva vara aktuellt.

Barnombudsmannen uppfattar inte regeringens förslag som en ändring i sak gentemot kommitténs förslag. Istället ser vi det som ett tydliggörande av vad som är tillåtet för lärare och annan personal i skolan att göra när tryggheten och arbetsron inte kan upprätthållas. Att elever och personal känner till detta är ett sätt att garantera elevernas trygghet. Vi anser därför att det måste framgå att rektor har ett ansvar för att informera elever och personal om vilka bestämmelser det finns om olika disciplinära åtgärder. Vi välkomnar förslaget att rektor ansvarar för att det upprättas ordningsregler vid varje skolenhet. De lokala ordningsreglerna måste givetvis bygga på elevernas, men även de vuxnas, uppfattning om vad som bör gälla och ha en bred förankring bland elever och personal.

Barnombudsmannen är oroad över förslaget att disciplinära åtgärder får gälla under en relativt lång tid, upp till fyra veckor. Detta kan bli ett rättssäkerhetsproblem eftersom det inte framgår hur en elev ska kunna få till stånd en prövning av ett sådant beslut. Reglerna om överklagande verkar inte vara tillämpliga i detta sammanhang, vilket är beklagligt.

Barnombudsmannen välkomnar att regeringen för ett resonemang kring kollektiv bestraffning. Det är här viktigt att lyfta fram rektors ansvar för att informera elever och personal om att det inte är tillåtet. Hur många elever i skolåldern känner till att kollektiv bestraffning inte är tillåtet enligt principer som gäller för den svenska rättsordningen? Om inte regeringen anser att förbudet mot kollektiv bestraffning behöver regleras i skollagen krävs att alla rektorer och all personal i verksamheten känner till vad kollektiv bestraffning är och att det är förbjudet. Vi får ofta information om att den typen av bestraffning förekommer ute i verksamheterna och det är inte acceptabelt. Ett uttalat förbud i skollagen skulle tydliggöra vikten av att detta inte får förekomma. Det är viktigt att ett handlande mot barn och unga inte accepteras som vi aldrig någonsin skulle acceptera när det gäller vuxna.

När det gäller omhändertagande av föremål har Barnombudsmannen ingen invändning mot förslaget som sådant. Det är emellertid viktigt att påpeka, vilket regeringen också gör, att det inte är tillåtet för personal på skolenheten att i förebyggande syfte söka igenom exempelvis elevens kläder och väskor efter störande föremål.

9.4 Elevernas utveckling mot målen

Barnombudsmannen är negativ till förslaget att åtgärdsprogram endast ska kunna överklagas till Skolväsendets överklagandenämnd genom laglighetsprövning och inte genom förvaltningsbesvär. Det måste ur rättssäkerhetssynpunkt vara möjligt att få till stånd en prövning av om ett beviljat stöd är tillräckligt eller till och med rätt stöd för den enskilde eleven. Det finns möjligheter att till Skolväsendets överklagandenämnd knyta de kompetenser som är nödvändiga för att kunna göra korrekta bedömningar i de enskilda fallen.

Vissa former av särskilt stöd
Barnombudsmannen ställer sig positiv till förslaget att beslut om särskilda stödåtgärder i form av placering i en annan undervisningsgrupp samt beslut om anpassad studiegång för en elev  i någon av de obligatoriska skolformerna ska kunna överklagas till Skolväsendets överklagandenämnd.

9.7.1 Omprövning av betyg
Barnombudsmannen anser att det är mycket olyckligt att regeringen väljer att inte lägga något förslag angående elevers möjlighet att få betyg omprövade. Det är en av de viktigaste frågorna för den enskildes rättssäkerhet att regler om överklagande och omprövning finns. Det är också av yttersta vikt att vi eftersträvar en skola där eleverna känner sig fria att uttala sina åsikter och att lyfta upp problem som de ser. Så länge inte betygen kan omprövas kommer inte eleverna våga säga sin mening.

Barnombudsmannen föreslår att frågan snabbutreds så att bestämmelser om omprövning kan träda i kraft samtidigt som den nya skollagen.

9.7.4 Information om grunderna för betygsättningen
Barnombudsmannen välkomnar förslaget att en bestämmelse ska föras in i skollagen om att eleven ska få information om grunderna för betygssättningen i en kurs eller ett ämne.

9.7.5 Rättelse av uppenbart felaktiga betyg
Barnombudsmannen ställer sig positiv till att uppenbart felaktiga betyg ska kunna rättas med ett enkelt förfarande. Däremot anser vi att beskrivningen av vilka situationer som kan bli aktuella är otydliga. Vissa av de exempel som ges har snarare karaktären av omprövning av betyget än en ren rättelse. Det som särskilt blir oklart i detta sammanhang är om exempelvis en elev påtalar att ett bedömningsunderlag inte har vägts in i bedömningen. Då kan enligt vår tolkning inte betyget ändras. Om däremot den betygsättande läraren upptäcker ett sådant förbiseende kan betyget ändras. Detta blir mycket märkligt eftersom det inte införs bestämmelser om omprövning av betyg i nuläget.

10 Skolplikt och motsvarande rätt till utbildning

10.3 Deltagande i utbildning
Barnombudsmannen instämmer i regeringens förslag. Vi anser att det är viktigt att skolan ger tydliga signaler om att det för att kunna tillgodogöra sig utbildningen krävs närvaro i stor utsträckning. Detta är en tydlig signal till exempel för föräldrar som av någon anledning inte tar till vara barnets rätt till utbildning. Givetvis måste skolan vara lyhörd för exempelvis barn med långvariga sjukdomar som av den anledningen är frånvarande från undervisningen i stor utsträckning.

11 Förskolan

11.2 Förskolans uppdrag och syfte
Barnombudsmannen anser att regleringen av förskolans mångkulturella uppdrag bör lyftas upp från läroplanen till skollagen. Det bör framgå att förskolan ska bidra till att ge barn som har ett annat modersmål än svenska tillfälle att utveckla sitt modersmål. Det får dock inte ske på ett sätt så att undervisningen i svenska blir lidande.

11.3 Barngruppernas sammansättning och storlek
Barn har olika behov och det bör avspeglas inom förskolan. Därför går det inte att enbart diskutera antalet barn per grupp. Behoven ser olika ut, beroende på ålder, mognad och på om barnet behöver särskilt stöd. Barnombudsmannen anser att det ändå bör finnas ett tak för hur stora barngrupperna inom förskolan bör vara, eftersom barn de första åren inte kan relatera till hur många andra barn som helst. Förskolan är inte en barnpassning åt föräldrar som arbetar. Den ska vara en verksamhet med god kvalitet som stimulerar och utvecklar barnen. I dag blir barn alltför ofta stressade på grund av de stora barngrupperna och det blir inte minst svårt att möta barn med behov av särskilt stöd.

Angående tillsyn av förskolan se våra kommentarer under 24.2.

11.4 Erbjudande av förskola
Barnombudsmannen anser att förskola ska erbjudas kostnadsfritt för barn från och med ett års ålder. Det är viktigt för alla barn att ha möjlighet att kunna gå i förskola. Att ha den möjligheten ska inte behöva vara beroende av föräldrarnas behov av barnomsorg. Vi anser att det är tveksamt om det nuvarande förslaget står i överensstämmelse med artikel 28.1a och artikel 2 i barnkonventionen, som säger att konventionsstaterna ska respektera och tillförsäkra varje barn inom deras jurisdiktion de rättigheter som anges i konventionen utan åtskillnad av något slag till exempel föräldrarnas börd eller ställning i övrigt.

Barnombudsmannen anser vidare att det i lagen bör framgå att den som har blivit placerad på en viss förskola i normalfallet ska ha rätt att gå kvar där. Barnet ska inte tvingas flytta gång på gång för att få fram platser för alla barn som står på kö till förskolan.

Kommunerna har enligt nu gällande skollag skyldighet att erbjuda barn från och med ett års ålder förskola om barnet har egna behov eller om föräldrarna arbetar, är arbetslösa eller föräldralediga för att ta hand om ett syskon. För att få fram platser för barn som står i kön har många kommuner valt att flytta syskon med föräldralediga föräldrar till speciella förskolor utan några garantier att komma tillbaka till den ursprungliga förskolan. Det finns exempel där mycket små barn tvingas flytta inte bara en gång utan både två och tre gånger för att "plats-pusslet" ska gå ihop. Konsekvenserna för de små barnen blir mycket negativa.
 
 
Barnombudsmannen anser därför att det i lagen bör framgå att den som har blivit placerad på en viss förskola i normalfallet ska ha rätt att gå kvar där.

12 Förskoleklassen

12.3 Förskoleklassens mångkulturella uppdrag
Barnombudsmannen anser att det är positivt att regeringen lyfter fram vikten av att förtydliga förskoleklassens mångkulturella uppdrag.

Barnombudsmannen anser emellertid att regleringen av förskoleklassens mångkulturella uppdrag bör framgå av skollagen, och inte av läroplanen vilket regeringen har föreslagit. Kommittén lutade också mot en sådan lösning. Det bör framgå att förskoleklassen ska bidra till att ge barn som har ett annat modersmål än svenska tillfälle att utveckla sitt modersmål. Det får dock inte ske på ett sätt så att undervisningen i svenska blir lidande.

12.4 Erbjudande om och omfattning av förskoleklass
Barnombudsmannen anser att förskoleklassen ska göras obligatorisk för alla barn. Idag är ca. 93 % av alla barn inskrivna i förskoleklass. Vi ser en fördel med att alla barn får samma möjligheter  att ta del av den sociala utvecklingsprocess som sker i förskoleklassen.
 
Om förskoleklassen görs obligatorisk anser Barnombudsmannen att den organisatoriskt bör hänföras till skolan. Barnombudsmannen vill också framhålla vikten av att det är förskolepedagogiken - lek, omsorg och skapande samt ett temainriktat arbetssätt och barnets eget utforskande - som ska vara tongivande i förskoleklassen. Att förskoleklassen görs obligatorisk får inte innebära att skolans pedagogik styr verksamheten där. Tvärtom har skolans pedagogik mycket att lära av förskolans.

Regeringen har lyft fram vår inställning i frågan i utkastet, men inte vidare utvecklat skälen till att inte föreslå en sådan förändring. Det anser vi är nödvändigt.

12.7 Placering vid skolenhet i förskoleklass med offentlig huvudman och 12.8 mottagande i förskoleklass med enskild huvudman

Barnombudsmannen ställer sig negativ till förslaget.

 Vi anser att det är mycket oroande att regeringen har inställningen att elevers rätt att gå i önskad skola inte gäller för alla barn. Flera remissinstanser är kritiska till att offentliga skolor kan neka att ta emot en elev om det skulle innebära betydande ekonomiska eller organisatoriska svårigheter för kommunen. Det innebär att exempelvis elever med funktionshinder kommer att fortsätta diskrimineras vid antagning till en viss skolenhet. Det ger inte heller något incitament för kommunerna att anpassa sin utbildning exempelvis när det gäller tillgänglighet för barn med funktionshinder. Strävan efter att dessa barn ska integreras i det offentliga skolväsendet riskerar att helt avstanna. Istället kommer dessa elever att tvingas gå i den eller de skolor i kommunen som redan är anpassade till deras behov. I värsta fall finns ingen sådan skola och dessa elever får då fortsätta gå miste om den rätt till likvärdig utbildning som skollagen ger dem. Barnombudsmannen anser att förslaget inte står i överensstämmelse med regeringsformen och barnkonventionen. I regeringsformen 1 kap. 2 § sägs att det allmänna ska verka för att alla människor ska kunna uppnå delaktighet i samhället och att det allmänna ska motverka diskriminering av människor på grund av funktionshinder. I barnkonventionen artikel 2 sägs att alla barn ska tillförsäkras de rättigheter som konventionen ger utan åtskillnad av något slag bland annat på grund av handikapp.

13 Grundskolan

13.4 Tester och prov vid antagning

Barnombudsmannen ställer sig tveksam till att det enbart är skolor med praktiska och estetiska inriktningar som får ha antagningsprov. Det kan exempelvis finnas skolor som vill ha en matematiska profil och därmed vilja ha antagningsprov. Vi ser inget skäl till att det inte ska kunna finnas antagningstester vid den typen av utbildningar om det tillåts på estetisktpraktiska utbildningar. Barn är olika och bör uppmuntras utifrån sina egna förutsättningar.

13.5 Avgifter och lärverktyg
Barnombudsmannen välkomnar förslaget och anser att det är mycket viktigt att det tydliggörs att skolan ska vara helt avgiftsfri. Det är mycket olyckligt att som i nuvarande lagstiftning använda en skrivning där man uttrycker att obetydliga kostnader kan vara tillåtet. I vissa familjer finns ingen kostnad som är obetydlig. Många barnfamiljer lever under knappa ekonomiska förhållanden och då kan enstaka inslag av kostnader vara mycket betungande för familjens ekonomi. Det finns tyvärr gott om exempel på när elever tvingas avstå från att delta på grund av avgifter exempelvis för idrottsdagar, kulturevenemang eller studieresor.

13.6 Mottagande och placering vid skolenhet med offentlig huvudman
Barnombudsmannen ställer sig negativ till förslaget. Vi anser att det inte är acceptabelt att en skolenhet kan hävda betydande ekonomiska eller organisatoriska svårigheter för att neka att ta emot en elev eller för att flytta en elev till en annan skolenhet. Som tidigare sagts under 12.7 och 12.8 kan det inte anses stå i överensstämmelse med icke-diskrimineringsprincipen i barnkonventionen och med regeringsformen att exempelvis barn med funktionshinder inte ska kunna gå i den skola som eleven och hans eller hennes vårdnadshavare önskar.

13.7 Skolskjuts
Barnombudsmannen har i tidigare sammanhang lyft upp problemen med att bland annat barn som bor växelvis hos sina föräldrar inte alltid får skolskjuts från båda föräldrarnas hemadresser. Det skäl som här framförs mot att ge de barnen den rätten är anmärkningsvärd, enligt vår uppfattning. Den ökande förekomsten av växelvis boende är en utveckling som staten uppmuntrar eftersom det mer och mer anses vara det bästa för ett barn att tillbringa så mycket tid som möjligt med båda sina föräldrar. Idag kan domstol besluta om växelvis boende mot en förälders vilja. Detta innebär att det i vissa situationer inte är föräldrarna själva som har fattat det beslutet. Om staten inte anser att kommunerna inte borde ta del av ansvaret i den utveckling som vi ser idag borde åtminstone staten ta det ansvaret.

Barnombudsmannen anser därför att det måste vara statens skyldighet att se till att ekonomiska hinder för växelvis boende undanröjs så att barnen inte blir lidande.
 
Elever med funktionshinder måste enligt Barnombudsmannen ha möjlighet att välja skola på samma sätt som andra barn har. De elever som är i behov av skolskjuts på grund av ett funktionshinder bör alltid ha rätt till det. Rätten till skolskjuts ska vara kopplad till elevens funktionshinder och inte till elevens val av skola. Detta bör tydliggöras i lagen. En elev som på grund av funktionshinder har rätt till skolskjuts måste ha rätt att behålla sin skjuts vid val av annan skola.

Barnombudsmannen anser liksom kommittén att elever i förskoleklassen bör ha rätt till skolskjuts. Regeringen har dock inte lagt något förslag i denna del, vilket vi anser vara en stor brist. Det är en förutsättning för många barn för att kunna delta i utbildningen.
 
13.8 Fristående grundskola
Se våra kommentarer under 12.7, 12.8 och 13.6.

15 Specialskolan

15.1 Inledning
Barnombudsmannen anser att specialskolan ska vara nioårig och inte tioårig. Givetvis måste det finnas möjlighet för elever som har behov av ett extra år i skolan att få det, men vi anser inte att det ska vara ett krav. Vi anser att en tioårig skolplikt för dessa elever innebär att de diskrimineras enligt artikel 2 i barnkonventionen.

17 Fritidshemmet

17.4 Elever som skall erbjudas fritidshem
Barnombudsmannen anser att alla barn ska ges möjlighet att gå på fritidshem. Det bör vara en rättighet oavsett hur föräldrarnas behov ser ut.

Se även under avsnitt 8.1 när det gäller kvalitet i fritidshemmet.

19 Utbildning på program i gymnasieskolan

19.2 Fristående gymnasieskolor

Barnombudsmannen välkomnar förslaget att fristående skolor ges möjlighet att anordna individuella program.

22 Vissa särskilda utbildningsformer

22.3 Vissa skolor med enskild huvudman där skolplikt kan fullgöras
Barnombudsmannen ifrågasätter varför det ska krävas att eleven är frånvarande i stor utsträckning för att skolan ska rapportera detta till hemkommunen. Det är skolplikt i Sverige och det måste gälla även för de elever som väljer en skola utanför det offentliga skolväsendet.

23 Annan pedagogisk verksamhet

23.2 Familjedaghem

Regeringen föreslår att kommunen ska sträva efter att i stället för förskola eller fritidshem erbjuda ett barn familjedaghem, om vårdnadshavaren önskar det.

Barnombudsmannen menar fortfarande att det i skollagen bör finnas en bestämmelse som garanterar familjedaghemmens ställning för barnens skull. Barn är olika och har olika behov, både socialt och fysiskt. Regeringen har framhållit att förslaget kommer att innebära en förstärkning jämfört med dagens bestämmelser, något som Barnombudsmannen inte anser att det i praktiken innebär.

23.5 Omsorg under tid då förskola eller fritidshem inte erbjuds
Barnombudsmannen ställer sig delvis positiv till förslaget. Vi anser att det är mycket glädjande att regeringen förslår en reglering i skollagen av omsorg på obekväma tider. Vi vill dock framhålla att vi anser att det ska vara pedagogisk verksamhet, förutom givetvis under den tid när barnet sover. Vi anser också att kommunen bör åläggas en skyldighet att anordna omsorg på obekväma tider.

23.6 Gemensamma bestämmelser för annan pedagogisk verksamhet
Barnombudsmannen välkomnar förslagen om övergripande mål och kvalitet även i verksamhet i familjedaghem, öppen förskola, öppen fritidshemsverksamhet och omsorg under tid då förskola eller fritidshem inte erbjuds. Hänvisningen till lagförslagets 1 kap. 9 § torde dock avse 1 kap. 10 § i lagförslaget. Även innehållet i denna bestämmelse borde finnas med i rutan i detta avsnitt alternativt bör rutan i avsnitt 6.6 justeras till att avse ”utbildning och annan pedagogisk verksamhet”.

24 Tillsyn m.m.

24.2 Ansvaret för tillsyn
Barnombudsmannen tillstyrker förslaget att Skolverkets ansvar för tillsynen förs in i skollagen.

Barnombudsmannen anser att tillsynen i förskolan måste förstärkas och öka i omfattning. Det är en förutsättning för att höja kvaliteten i verksamheten.

24.4 Sanktioner m.m.
Barnombudsmannen har ingenting att invända mot regeringens önskan att avvakta tillsynsutredningen. Vi anser emellertid att det är nödvändigt att Skolverket får möjlighet att utfärda sanktioner mot en kommun som inte rättar sig efter tillsynsmyndighetens beslut. På så vis blir det lite kraft bakom besluten.

26 Överklagande
26.3 Överklagande hos Skolväsendets överklagandenämnd
Barnombudsmannen ställer sig positiv till de förslag som innebär utökade möjligheter till överklagande hos Skolväsendets överklagandenämnd.

Barnombudsmannen är negativ till att åtgärdsprogram enbart kan överklagas genom laglighetsprövning hos nämnden. Vi är vidare negativt inställda till att det inte finns någon möjlighet att överklaga ett beslut som rör barn som inte kan tas emot vid en viss skolenhet eller som flyttas från en skolenhet på grund av betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter.

26.3.1 Beslut av kommunen eller enskild huvudman i fråga om mottagande till utbildning, omplacering av elev och rätt till utbildning m.m.

Barnombudsmannen instämmer delvis i regeringens förslag.

Vi välkomnar möjligheten att kunna överklaga ett beslut om barn eller elever omplaceras eller nekas att tas emot vid en viss skolenhet på grund av övriga elevers rätt till trygghet och arbetsro. Precis som regeringen framhåller skulle det vara ett hot mot elevens rättsäkerhet att inte kunna överklaga ett sådant beslut. Vi anser dock att flytta en elev som mobbar inte är en lösning utan ett tecken på att de ansvariga vuxna har kapitulerat. Tvångsförflyttning är en ytterst ingripande åtgärd. En åtgärd som dessutom ofta innebär att problemen kvarstår både hos den som mobbar och i den skola som vederbörande har gått i. Om man överhuvudtaget tillåter tvångsförflyttning är det därför av yttersta vikt att denna åtgärd begränsas till de grövsta fallen av mobbning.
Möjligheten att flytta mobbare riskerar att bli ett alternativ till det mer tidskrävande förebyggande arbetet. Vi menar att förebyggande arbete samt ett noggrant genomförande av handlingsplaner mot alla former av kränkande behandling är en förutsättning för att uppnå en skola utan mobbning.

Samtidigt som regeringen lyfter fram rättssäkerhetsaspekten som ett skäl för överklagande när en flyttning sker med anledning av att en elev uppträder störande lyser dessa argument med sin frånvaro när det gäller elever som flyttas med anledning av betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter. Detta anser vi vara fullständigt oacceptabelt. Att inte kunna överklaga ett beslut som fattas exempelvis på grund av att eleven har ett funktionshinder känns långt ifrån tillfredsställande.

26.3.3 Beslut av rektor i fråga om särskilt stöd, anpassad studiegång och åtgärdsprogram
Barnombudsmannen anser att även åtgärdsprogrammen måste kunna överklagas genom förvaltningsbesvär. Att varje enskild elev har rätt att överklaga ett beslut om stödåtgärder är av största vikt för elevens rättssäkerhet. Experter bör kunna ingå i Skolväsendets överklagandenämnd som har den kompetens som behövs för att kunna göra erforderliga bedömningar.

Barnombudsmannen ifrågasätter varför vissa former av särskilt stöd inte ska kunna överklagas genom förvaltningsbesvär medan andra åtgärder ska kunna överklagas. Regeringens argument att det är svåra pedagogiska bedömningar som ska göras när det gäller åtgärdsprogram gäller även beslut om placering i annan undervisningsgrupp eller beslut om anpassad studiegång.

27 Övriga bestämmelser

27.2 Bosättning
Barnombudsmannen välkomnar regeringens förslag att det i skollagen ska anges att barn som omfattas av 1 § första stycket lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. ska anses som bosatta i Sverige och därmed ha rätt till skolgång.

Enligt artikel 28 i barnkonventionen ska staterna bland annat särskilt göra grundutbildning obligatorisk och kostnadsfritt tillgänglig för alla. Artikel 2 i barnkonventionen klargör att de rättigheter som erkänns i barnkonventionen ska tillförsäkras varje barn utan åtskillnad av något slag oavsett barnets ställning. Alla barn i Sverige har med andra ord både en rättighet och skyldighet att gå i skola.

Att regeringen därför ännu inte föreslagit att så kallade gömda barn ska ha rätt till skolgång anser vi vara en stor brist. Dessutom finns det andra grupper av barn som enligt barnkonventionens regler ska omfattas av rätten till skolgång men som inte nämns i regeringens förslag. Det kan exempelvis röra sig om barn som vistas i Sverige men som aldrig har sökt asyl här i landet.

Alla barn som vistas i Sverige ska ha rätt till skolgång. Vi anser inte att det är tillfredsställande att regeringen anser att det krävs en arbetsgrupp för att konstatera vad som gäller enligt barnkonventionen. FN:s barnrättskommitté har så sent som i början av året påpekat att Sverige inte lever upp till konventionens krav vad gäller dessa barns rätt till skolgång.

27.3 Bestämmelser om handläggning

Talerätt
Barnombudsmannen välkomnar förslaget att ge elever stärkt talerätt.

29 Ändringar i annan lagstiftning

29.1 Sekretesslagen
Barnombudsmannen beklagar att regeringen inte, trots att utredningen Sekretess i elevernas intresse (SOU 2003:103) har identifierat allvarliga risker för kränkningar av elevernas privatliv och integritet på grund av att exempelvis skoluppsatser, journaler och beslut i elevvårdsärenden är offentliga, inte har föreslagit nödvändiga lagändringar för att stärka elevernas integritetsskydd.

Barnombudsmannen välkomnar att lagrådsremissen går emot förslaget i utredningen Sekretess i elevernas intresse att införa en sekretessbrytande bestämmelse som skulle ha gjort det möjligt att lämna uppgifter om en elev från elevhälsans medicinska gren till övrig personal inom elevhälsan eller annan personal som arbetar med särskild elevstödjande verksamhet.

Barnombudsmannen tillstyrker även förslaget att specialpedagogers verksamhet för elever ska omfattas av sträng sekretess, så som redan är fallet med psykologers och kuratorers verksamhet.

29.2 Sekretess i omsorg under tid då förskola eller fritidshem inte erbjuds
Barnombudsmannen tillstyrker förslaget att stark sekretess ska gälla om enskilds personliga förhållanden i omsorg under tid då förskola eller fritidshem inte erbjuds.

29.3 Sekretess och meddelarfrihet inom Skolverkets tillsyn
Barnombudsmannen välkomnar förslaget att sekretess ska gälla i Skolverkets tillsyn för uppgift om enskilds personliga förhållanden om det kan antas att den enskilde eller någon närstående lider men om uppgiften röjs. Barnombudsmannen anser dock -  i likhet med utredningen Sekretess i elevernas intresse och i motsats till regeringen - att meddelarfrihet inte bör gälla för uppgifter i Skolverkets tillsynsverksamhet.

Övrigt
Barnombudsmannen vill lyfta två tidigare synpunkter som vi har betonat angående skollagskommitténs betänkande. Det första rör tillsynen i verksamheten. Regeringen har inte gett något förslag till lagreglering i frågan om huvudmannens tillsynsansvar för barn som genomgår utbildning. Av föräldrabalken framgår att vårdnadshavaren har ansvar för tillsynen av barnet. Det framgår däremot inte av skollagen att tillsynsansvaret övergår till skolhuvudmannen när barnet befinner sig i förskolan/skolan.
 
Skolhuvudmannens tillsynsansvar för elever som åker skolskjuts bör också regleras i lag.

För det andra vill Barnombudsmannen lyfta fram barnets rätt till information om sina rättigheter. Enligt artikel 42 i barnkonventionen åtar sig konventionsstaterna att genom lämpliga och aktiva åtgärder göra konventionens bestämmelser och principer allmänt kända bland såväl vuxna som barn. Skolan är en naturlig arena där barnkonventionens bestämmelser och principer bör diskuteras.

Barnombudsmannen anser därför att skolan bör vara ansvarig för att informera varje barn om hans eller hennes rättigheter enligt barnkonventionen. Detta bör regleras i lagen och gälla alla skolformer för barn och ungdomar.

Föredragande i ärendet har varit juristerna Anna Karin Boqvist och Jens Ölander samt utbildningsansvarig Eva Röyter.

Lena Nyberg
Barnombudsman

Charlotte Lenman
Ansvarig jurist