Slutbetänkandet (SOU 2005:77) Får jag lov? Om planering och byggande

Ställd till: Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet
Diarienummer: 9.1:1105/05

Inledning
Barnombudsmannen anser att PBL-kommittén lämnat ett gediget och väl genomarbetat slutbetänkande men att betänkandet i stort saknar ett barnperspektiv. Kommittén nämner visserligen FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) på ett antal ställen liksom begreppen barn och ungdom i flera sammanhang men Barnombudsmannen anser att det inte får några egentliga effekter för förslagen i betänkandet.  Barnombudsmannen kan vidare konstatera att de regler i plan- och bygglagen (PBL) som redan nu direkt behandlar vissa rättigheter för barn finns kvar, men att dessa i många fall inte efterlevs i praktiken.

Samhällets strävan att skapa trygga och goda uppväxtvillkor för barn och unga bör baseras på grundprinciperna i barnkonventionen – varje barns tillgång till sina rättigheter utan åtskillnad eller diskriminering, barns rätt till liv och utveckling, barns delaktighet och inflytande och att alla beslut som rör barn ska utgå från barnets bästa.

Barnombudsmannen anser att trygga och goda uppväxtvillkor innebär att barn växer upp i en stimulerande miljö, känner trygghet och att de får uttrycka sin åsikt och få sina åsikter respekterade. Så skapas en socialt hållbar utveckling.
 
Vidare bör närmiljön vara anpassad efter barns behov. I goda uppväxtvillkor bör det också enligt Barnombudsmannen ingå att barn har inflytande där de bor och att miljön skapar förutsättningar för utveckling med möjligheter till lek och fritidssysselsättningar.

Förutsättningar för trygga och goda uppväxtvillkor bör beaktas och vävas in i ett tidigt skede i planeringsprocessen.

Barnombudsmannen anser vidare att barnkonsekvensanalyser ska vara en naturlig del i all planering. Barnen är en grupp brukare som inte får glömmas bort, men vi önskar att detta klargjordes på ett mer övertygande sätt. Vi skulle därför önska att Boverket/länsstyrelser/kommuner kontinuerligt följer upp hur barnkonsekvensanalyserna tillämpas i den fysiska planeringen.
 
I det följande kommenterar Barnombudsmannen de överväganden och förslag i PBL-kommitténs slutbetänkande som berör eller borde beröra barn och unga upp till 18 år.
 
2. Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet

2.5 PBL-kommitténs samlade bedömning av reformbehovet
Kommittén slår fast att de grundläggande dragen i plan- och bygglagstiftningen bör ligga fast. Ett grundläggande syfte i PBL är att värna om formerna för medborgarinflytande och om enskildas rättigheter.
Barnombudsmannen delar bedömningen men menar att formerna måste anpassas  för barn och unga och att möjligheterna till inflytande för barn och unga måste ökas.

3. Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intresse

3.2 Hållbar utveckling
Barnombudsmannen delar kommitténs syn på att arbetet med hållbar utveckling förutsätter bland annat en långsiktighet i beslutsfattandet, avvägningar mellan olika aspekter inom ramen för en helhetssyn, hänsyn till såväl globala som nationella, regionala och lokala perspektiv, demokratiska beslutsformer byggda på delaktighet från berörda medborgare samt ett lokalt ansvar i samspel med myndigheter och aktörer på olika nivåer.

Barnombudsmannen anser att ett centralt perspektiv för hållbar utveckling är barnperspektivet. När man talar om långsiktighet måste barn, ungdomar och kommande generationer beaktas. Att tillgodose barns rättigheter och behov måste vara en av de mest centrala grunderna för hållbar utveckling också inom den fysiska planeringen. Vidare menar Barnombudsmannen att demokratiska beslutsformer byggda på delaktighet måste innefatta barn och unga som ofta berörs när den fysiska och sociala miljön planeras och förändras. Det förutsätter att man anpassar formerna för inflytande så att barn kan och vill delta.

3.3  De nationella miljömålen
Kommittén gör bland annat bedömningen att de lagändringar som har genomförts för att stärka miljöhänsynen och höja kraven på beslutsunderlag om miljökonsekvenser har ökat möjligheterna för att uppnå miljömålen. Vissa preciseringar och tillägg till de materiella bestämmelserna i PBL och av bestämmelserna om instrumenten kan dock stödja en bättre tillämpning och en ökad hänsyn till miljömålen.

Barnombudsmannen delar kommitténs bedömning och menar att PBL också måste innehålla krav på barnkonsekvensanalyser i samband med att beslut tas på de olika nivåerna.

3.4 Bostadsbyggande och bostadsförsörjning
Kommittén gör bedömningen att det bland annat krävs metodutveckling för att instrumenten i PBL ska kunna användas effektivt för att främja goda boendemiljöer, så att instrumenten i PBL utnyttjas framåtsyftande och samordnas med andra planer och program. Ändringar i PBL som rör hela kedjan från den översiktliga planeringen till detaljplanering och bygglov kan stödja en sådan utveckling.

Barnombudsmannen delar bedömningen och menar att det bör finnas en flexibilitet i planeringen så att den fysiska miljön kan förändras i takt med att åldersstrukturen i ett bostadsområde förändras, framför allt med hänsyn till barns och ungas rättigheter och behov. I metodutvecklingen för effektivt utnyttjande av instrumenten i PBL bör ett barnperspektiv finnas med.

3.5 Tillgänglighet och användbarhet för personer med funktionshinder
Barnombudsmannen delar kommitténs bedömning och anser det ytterst angeläget att tillgängligheten för barn med funktionshinder ska säkras i praktiken. Vidare kan det finnas problem med tillgänglighet i den fysiska miljön även för yngre barn utan direkta funktionshinder. I samband med planering eller förändring av befintlig fysisk miljö bör alltid en barnkonsekvensanalys genomföras.

3.8 Översvämningar och andra olyckor
Barnombudsmannen delar kommitténs bedömning och stödjer de föreslagna lagändringarna. Vid riskbedömningar och beredskap inför större olyckor bör också de särskilda prövningar och risker som barn och unga kan utsättas för beaktas. Vi vill vidare särskilt understryka behovet av att den dagliga fysiska miljön så långt möjligt är befriad från olycksfallsrisker för barn och att byggarbetsplatser har säkerhetsanordningar så att barn inte riskerar att skadas i samband med byggande. Barnkonventionen innehåller rätten till liv och utveckling för barn och till bästa uppnåeliga hälsa. I samband med riskanalyser vid planläggning och prövning av projekt bör särskilt beaktas de hänsyn och åtgärder som krävs för att barn och unga inte ska riskera att skadas.

3.10 Internationella åtaganden
Kommittén gör bland annat bedömningen att FN:s så kallade standardregler för personer med funktionsnedsättning, FN:s barnkonvention och Europakonventionen aktualiserar överväganden inom ramen för översynen av rätten att komma till tals och överprövningens omfattning.
 
Barnombudsmannen anser att barnkonventionen naturligtvis har betydelse för rätten att komma till tals, men menar att plan- och bygglagen bör genomsyras av grundprinciperna och övriga relevanta artiklar i barnkonventionen. Artikel 2 om likvärdig behandling, artikel 3 om barnets bästa, artikel 6 om rätt till liv och utveckling och artikel 12 om barnets rätt att bli hört och respekterat är grundprinciper. I plan- och bygglagens portalparagraf sägs att den gäller för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer.  Barnombudsmannen menar att skrivningarna i portalparagrafen innebär att barnkonventionen måste betraktas som ett styrdokument för PBL och att barnkonventionen ska genomsyra lagen. Detta bör klargöras i lagen eller dess förarbeten.
 
Kommittén hävdar under 3.10.4 att varken FN:s standardregler för att tillförsäkra människor med funktionsnedsättning delaktighet och jämlikhet eller barnkonventionen är rättsligt bindande. Detta stämmer vad gäller FN:s standardregler men inte när det gäller barnkonventionen. Barnkonventionen är ett internationellt bindande instrument – liksom är fallet med EG-direktiv – måste den transformeras in i all relevant lagstiftning. Sverige har ratificerat barnkonventionen och har en skyldighet att genomföra den oavsett den inre förvaltningsstrukturen. Enligt beslut i riksdagen ska detta ske bland annat genom transformering.

3.11 Sammanfattande bedömning av hur hållbar utveckling och utpekade mål och intressen bör tillgodoses inom ramen för plan- och bygglagstiftningen
Barnombudsmannen delar kommitténs uppfattning och vill understryka vikten av att barnkonsekvensanalyser är ett verktyg som alltid bör användas vid avvägningar av skilda handlingsalternativ i planeringsbesluten.

6 Översiktsplanering

6.10 Utställning av förslag till översiktsplan
Barnombudsmannen stöder inte förslaget att utställningstiden ska kunna förkortas, eftersom det kan ta förhållandevis lång tid att via skola och förskola inhämta barns och ungdomars uppfattning.

Barnombudsmannen anser att medborgarinflytandet och särskilt barns och ungas inflytande över och insyn i planeringsprocessen ska värnas och lyftas fram. Barnombudsmannen föreslår att översiktsplanen i både text och bild ska läggas in på kommunens webbplats och kunna laddas ner, så att den blir lätt tillgänglig för de stora grupper av medborgare som inte vanligtvis passerar eller har möjlighet att besöka kommunkontor eller tekniska förvaltningar. Det sedvanliga utställningsförfarandet ska dessutom finnas kvar.
 
Vidare ska skola och förskola när de är berörda av en översiktsplan underrättas och eleverna ska få möjlighet att diskutera och ha synpunkter på förbättringar eller förändringar av miljön.

8 Områdesbestämmelser

8.3.5 Övriga regleringsmöjligheter
Barnombudsmannen delar utredningens uppfattning och menar att det är särskilt viktigt att reglera allmänna platser, vegetation och markytor samt att skyddsanordningar bör behållas med hänsyn till barnkonventionens artikel 31 om barns rätt till lek och fritid och artikel 24 e om förebyggande av olycksfall.

9 Plangenomförande

9.4 Allmänna platser m.m.

Barnombudsmannen välkomnar förtydligandet av vem eller vilka som har ansvar för allmänna platser. Barn utnyttjar allmänna platser på sin fritid och lekplatser betraktas som allmänna platser. Det har ofta varit oklart vem som har tillsynsansvar för lekplatser och lekredskap, som ofta kan slitas ner eller förändras på ett sådant sätt att de innebär olycksrisker för barn. Det nu lagda förslaget om delat respektive enskilt ansvar får inte tolkas så att ansvaret för barnsäkerheten urholkas. Det är vidare viktigt att allmänna platser är utformade på ett sådant sätt att barn med funktionshinder har tillgång till dem.

Varje år skadas omkring 12 000 barn på lekplatser i Sverige. Undersökningar visar att drygt hälften av olyckorna inträffar i samband med fall eller hopp mot underlag som inte varit tillräckligt stötdämpande. Frakturer och skallskador tillhör de vanligare skadorna. Att utrusta lekplatserna med stötdämpande underlag och se till att lekredskapen underhålls utgör därför några av de viktigaste åtgärderna för att förhindra att barn skadar sig. Konsumentverket genomförde 1997 en undersökning i fem kommuner, där sammanlagt 18 kommunala lekplatser kontrollerades. De vanligaste bristerna var avsaknad av underhåll, felaktigt underlag, dålig planering av lekplatsen, för kort säkerhetsavstånd mellan redskapen och felaktiga reparationer. Konsumentverket, som är tillsynsmyndighet över bland annat lekredskap på lekplatser, menar att underhållet väsentligt måste förbättras.

10 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt

10.4 Förfarande för prövning och tillsyn
Barnombudsmannen stöder kommitténs förslag och vill understryka vikten av att bygglovsbeslutets ritningar och föreskrifter ska innehålla kontroll av barns rätt att inte utsättas för onödiga risker och adekvata ytor för lek och fritid.
 
I Barnombudsmannens årsrapport till regeringen 1999 föreslår ombudsmannen att de barnsäkerhetskrav som gäller för nybyggnation även ska gälla för fastigheter byggda före 1973 eller ombyggda före 1976.

Fastighetens byggnadsår är av intresse då lagstiftningen inte gäller i hus byggda före 1973. De flesta regler med syfte att förhindra barnolycksfall vid fönster och balkonger infördes i bygglagstiftningen 1973. För ombyggnader infördes motsvarande krav 1976. Byggherren ansvarar för att bestämmelser om barnsäkerhet följs vid ny- och ombyggnad. Fastighetsägaren svarar för underhållet.

Barnombudsmannen har undersökt olyckor, där barn fallit ut från fönster och balkonger, baserat på incidenter inträffade mellan åren 1994 och 1998. Totalt 23 olyckor med barn under sju år har studerats. I två av fallen har barnet omkommit.

Nästan alla dessa olyckor har inträffat i hus byggda före 1973. Många av olyckorna skulle ha kunnat förhindras om krav på säkerhetsanordningar funnits i byggnader uppförda före 1973. Barnombudsmannen anser att alla byggnader, oberoende av byggnads-/ombyggnadsår, ska ha säkerhetsanordningar på fönster och balkongdörr.
 
Mot bakgrund av den undersökning som presenterats ovan upprepar Barnombudsmannen sitt krav att barnens säkerhet inte ska vara beroende av bostadens byggår.
 
10.4.4 Åtgärder för tillsyn
Kommittén beskriver att det är en utbredd uppfattning att byggnadsnämnderna utövar alltför lite tillsyn. Att tillsynen på de flesta håll ligger på en mycket låg nivå har bekräftats av Boverkets undersökningar, och bedöms vara ett problem som medverkar till att kontrollen blir bristfällig och systemet förlorar i trovärdighet. Detta gäller inte minst barnsäkerhetskraven.

Barnombudsmannen vill återigen understryka vikten av tillsyn över lekplatser och andra utemiljöer som används av barn och unga. Barns liv och hälsa får inte riskeras på grund av bristande tillsyn.

10.5.2 Den kvalitetsansvariges roll
Barnombudsmannen stöder kommitténs bedömning och förslag och föreslår därutöver att den kvalitetsansvarige för att bli certifierad utöver de sedvanliga kraven måste ha kunskap om de krav på mark och bebyggelse som måste tillfredsställas för att barn ska kunna vistas i en säker och stimulerande miljö.

10.5.3 Byggnadsnämndens roll
Barnombudsmannen stöder kommitténs bedömning och förslag och vill återigen påtala vikten av att byggnadsnämnden tar ansvar för att barnsäkerheten och barns rätt till lek och fritid alltid är säkrat i bebyggelsen.

11 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning

11.4 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning

Barnombudsmannen stöder förslaget och vill peka på problemen med underhåll av lekplatser och lekredskap, barnsäkerhet i utemiljön och risken för att tillsynen av barns utemiljöer kan falla mellan olika stolar.  Barnombudsmannen välkomnar därför förslaget av samordning av PBL och ordningslagen.

12 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning

12.3 Faktorer som påverkar effektiviteten
Barnombudsmannen delar kommitténs uppfattning och vill understryka att rätten till inflytande inte tillgodoses för barn och unga. Under våren 2005 genomförde Barnombudsmannen en undersökning i sina kontaktklasser om inflytande, som besvarades av 1185 elever i grundskolan och på gymnasiet. På frågan om de som bestämmer i kommunen ska fråga barn och unga innan de fattar beslut om frågor som angår barn och ungdomar svarar 72 procent av eleverna ja, absolut och 17 procent kanske. 76 procent anser dessutom att det är viktigt eller mycket viktigt att de vuxna som bestämmer i kommunen träffar grupper av ungdomar och diskuterar viktiga frågor. På frågan om beslutsfattarna i kommunen har frågat dem om vad de tycker svarar 61 procent nej och 26 procent vet ej, endast 13 procent svarar ja.
 
Barnombudsmannen föreslår att kommunerna på ett mer systematiskt sätt ska utveckla fler och bättre metoder för att få in barns och ungdomars åsikter i de beslut som rör barn och unga. Ofta får de unga inte information om att frågor som gäller dem och deras fritid behandlas inom kommunen. En sådan information borde mer systematiskt kunna föras ut till de unga. Som Barnombudsmannen nämnt under kapitel 6 kunde ett större utnyttjande av Internet i samband med information och utställningar av planförslag möjliggöra att unga i högre grad också i praktiken skulle få komma till tals i planeringsprocessen.

Enligt artikel 12 i barnkonventionen har barnet rätt ”att uttrycka egna åsikter i alla frågor som rör barnet”. Enligt punkt 2 i artikel 12 ska ”barnet särskilt beredas möjlighet att höras i alla domstols- och administrativa förfaranden som rör barnet”. Sådana förfaranden kan vara kommunens arbete med att skapa nya detaljplaner eller anlägga eller förändra fritidsanläggningar.

FN:s kommitté för barnets rättigheter (barnrättskommittén) har redan efter Sveriges första rapport till kommittén lyft fram vissa områden som är särskilt centrala för barns och ungas inflytande. Det gäller samhällsplanering, beslut på lokal nivå och beslut och planering i skolan.

I de fall där de kommunala beslutsfattarna faktiskt inhämtat ungdomars synpunkter ska åsikterna tillmätas betydelse enligt artikel 12 i barnkonventionen. Detta understryker ytterligare vikten av att utveckla metoder för att låta barn och unga komma till tals i frågor som berör dem. Det kan också vara viktigt att återkoppla till ungdomarna hur deras uppfattning har påverkat besluten.

12.4 Rätten att komma till tals
Barnombudsmannen stöder bedömningarna och förslagen, men föreslår att vissa ungdomsgrupper också ska ges särskild rätt att överklaga beslut om detaljplaner som är av betydelse för barn och unga. Det kan gälla kommunala eller lokala ungdomsråd, lokala elevråd och elevkårer eller lokala eller regionala ungdomsorganisationer med särskild intresseinriktning eller andra ungdomsförbund på lokal nivå.

FN:s kommitté för barnets rättigheter (Barnrättskommittén) har betonat att artikel 12 är en absolut rättighet och att förverkligandet av denna grundläggande princip inte ska vara beroende av ekonomiska resurser. Barnrättskommittén har vidare uttalat att artikel 12 inte bara gäller barnets personliga förhållanden utan alla frågor som rör barnet. Någon annan begränsning än att frågan ska beröra barnet finns således inte.

Barnrättskommittén har vidare framhållit att det är särskilt viktigt för barn att få delta i beslutsfattandet inom vissa områden. Barn måste till exempel få möjlighet att delta i samhällsplanering och beslut som fattas på lokal nivå inom kommunerna. En annan i detta sammanhang tillämplig artikel i barnkonventionen är artikel 2, som handlar om principen om icke-diskriminering och statens skyldighet att garantera alla barn i ett land de rättigheter som konventionen ger dem oavsett ställning och möjlighet att utöva inflytande i praktiken.

Med utgångspunkt i ovanstående tolkning av barnkonventionen anser Barnombudsmannen att barns och ungas inflytande måste ses som en rättighet för de unga och inte endast som en möjlighet för beslutsfattare att i vissa fall låta barn och unga komma till tals direkt eller indirekt. En rättighet för unga människor i detta avseende måste innebära en skyldighet för beslutsfattare och planerare att inhämta underårigas uppfattning.

Under rubriken ”Barns, funktionshindrades och andra gruppers möjligheter att komma till tals behöver utvecklas” skriver kommittén:

Sveriges åtaganden enligt FN:s konvention om barns rättigheter gör att det finns särskilda skäl att belysa hur barns och ungdomars inflytande över samhällsplaneringen kan komma till uttryck. Motsvarande gäller som en följd av Sveriges aktiva roll inom handikappområdet och kraven enligt FN:s standardregler för att tillförsäkra människor med funktionsnedsättning delaktighet och jämställdhet.

De brister som påtalas är ofta att synpunkter från barn och funktionshindrade inte uppmärksammas och att konsekvenserna för dessa blir dåligt belysta.

Författningsförslag
Barnombudsmannen välkomnar särskilt att de föreslagna skrivningarna i PBL:s andra kapitel innehåller krav på att bebyggelsen ska vara användbar för personer med funktionshinder, att bebyggelsen ska utformas med hänsyn till behovet av grönområden och lämpliga platser för lek, motion och utevistelse.

Vi välkomnar vidare att tomter för bebyggelse skall anordnas så att risken för olycksfall begränsas och personer med nedsatt rörelse- och orienteringsförmåga kan komma till bebyggelsen och på annat sätt använda tomten.

Barnombudsmannen anser att det är självklart att om tomter tas i anspråk för bebyggelse som innehåller en eller flera bostäder eller lokaler för barnstuga, skola eller annan jämförlig verksamhet, ska det finnas tillräckligt stor friyta som är lämplig för lek och utevistelse på tomten eller på utrymmen i närheten av denna. Om det inte finns tillräckliga utrymmen för att anordna både parkering och friyta, skall i första hand friyta anordnas.

Vidare ska lekplatser och fasta lekanordningar underhållas så att risken för olycksfall begränsas.

Barnombudsmannen anser att kommunerna till fullo måste ta sitt ansvar för att ovan nämnda regler efterlevs i praktiken.

Föredragande i detta ärende har varit projektledaren Lisbeth Thurnell.

Lena Nyberg
Barnombudsman

Charlotte Lenman
Ansvarig jurist