Slutbetänkandet En sammanhållen diskrimineringslagstiftning (SOU 2006:22)

Ställd till: Justitiedepartementet
Diarienummer: 9.1:0407/06

Sammanfattning
Barnombudsmannen är i grunden positiv till Diskrimineringskommitténs förslag om en sammanhållen diskrimineringslagstiftning och en ombudsman mot diskriminering, men konstaterar att kommittén inte i första hand har haft ett barn- och ungdomsperspektiv i sin utredning. Barn och unga berörs av samtliga diskrimineringsgrunder som omfattas av den föreslagna lagstiftningen och det är därför mycket viktigt att ha ett sådant perspektiv.

Det är beklagligt att kommittén inte nådde ända fram i frågan om åldersdiskriminering. Barnombudsmannen anser att om ett barn anser sig omotiverat särbehandlat på grund av sin ålder ska han eller hon ha rätt att få sin sak prövad och barnets talan måste kunna föras av den föreslagna ombudsmannen mot diskriminering.

Barnombudsmannen saknar också en barnkonsekvensanalys av kommitténs förslag att de bestämmelser om annan kränkande behandling, i den nuvarande lagen om förbud mot diskriminering och annan kränkande behandling av barn och elever, som inte har samband med någon definierad diskrimineringsgrund, ska placeras i skollagen. Kommittén hade också i sina direktiv att utreda frågan om huvudmannaskapet för Barnombudsmannen. Kommittén anser att huvudmannaskapet i nuläget bör ligga kvar hos regeringen och Barnombudsmannen tillstyrker förslaget.

1. Kommitténs uppdrag och arbete
Barnombudsmannen har inte varit representerad i kommitténs arbete. Därför har vi inte heller haft möjlighet att följa diskussionerna på nära håll eller sätta oss in på djupet i alla delar av problematiken kring det lagtekniska arbetet. Trots att ålder nu föreslås bli en ny diskrimineringsgrund i den nya lagen och trots att den nya lagen rör elever i skolan har barn och ungdomar inte varit representerade på expertnivå.

1.1 Kommitténs direktiv
Barnombudsmannen beklagar att kommittén i sina direktiv inte tydligt ålagts att beakta FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen).

3. En sammanhållen diskrimineringslagstiftning

3.2 En ny lag om förbud och andra åtgärder mot diskriminering
Barnombudsmannen välkomnar kommitténs förslag om en ny sammanhållen lag som har till ändamål att motverka diskriminering och på andra sätt främja lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, könsidentitet, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning eller ålder. Vi välkomnar särskilt de nya diskrimineringsgrunderna könsidentitet och ålder. Samtidigt är vi kritiska till att listan med diskrimineringsgrunder är begränsad.

En sammanhållen lag om förbud och andra åtgärder mot diskriminering omfattar även barn under 18 år och personer som arbetar med barn, vilket kan vara ett viktigt led i att säkerställa barn och ungdomars rätt till skydd mot diskriminering.

Barnkonventionens artikel 2 anger att varje barn ska tillförsäkras rättigheterna i konventionen ”utan åtskillnad av något slag, oavsett barnets eller dess föräldrars eller vårdnadshavares ras, hudfärg, kön, språk, religion, politiska eller annan åskådning, nationella, etniska eller sociala ursprung, egendom, handikapp, börd eller ställning i övrigt.” Enligt samma artikel tydliggörs vidare att konventionsstaterna ska ”vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att barnet skyddas mot alla former av diskriminering eller bestraffning på grund av föräldrars, vårdnadshavares eller familjemedlemmars ställning, verksamhet, uttryckta åsikter eller tro.”

Utöver detta har FN:s kommitté för barnets rättigheter i sina kommentarer till konventionsstaternas rapporter identifierat en rad olika grunder på vilka barn har blivit diskriminerade i olika länder. Bland dessa grunder återfinns exempelvis hemlöshet, modersmål, föräldralöshet, föräldrars egendom, att vara barn till en ensamstående ung mor, att vara tvilling, med flera.

Barnombudsmannen anser därför att en öppen lista med diskrimineringsgrunder, i linje med barnkonventionen och Europakonventionens modell, trots allt hade varit att föredra.

Kommittén föreslår att de bestämmelser om annan kränkande behandling, i den gällande lagen om förbud mot diskriminering och annan kränkande behandling av barn och elever, som inte har samband med någon diskrimineringsgrund, ska placeras i skollagen (1985:1100). Bland annat vill kommittén se till att diskrimineringens särart inte osynliggörs i skolan. Barnombudsmannen håller med om att det är viktigt att de diskrimineringsgrunder som nämns i lagförslaget är viktiga att klargöra. Det är exempelvis av stort värde för barn och unga att skolan får tydliga incitament att arbeta aktivt mot diskriminering och trakasserier på grund av dessa grunder.

Barnombudsmannen ifrågasätter emellertid kommitténs antagande att det för det enskilda barn som utsätts för mobbning ”lär sakna betydelse” om de regler skolan har att iaktta finns i diskrimineringslagen eller inte”. Med kommitténs förslag uppstår frågan om barn som drabbas av annan kränkande behandling eller diskriminering på andra grunder än de som nämns i lagen i och med kommitténs förslag får ett svagare skydd än de barn som blir trakasserade eller diskriminerade i den föreslagna lagens mening. Detta kan i så fall inte sägas leva upp till barnkonventionens intentioner. Konsekvenserna av förslaget tycks inte vara tillräckligt utredda ur ett barnperspektiv. Barnombudsmannen hade velat se en barnkonsekvensanalys av detta förslag.

4. Diskrimineringsgrunderna m.m.

4.1 Kön och könsidentitet

Barnombudsmannen välkomnar att könsidentitet införs som diskrimineringsgrund i den nya lagen om förbud och andra åtgärder mot diskriminering. Det är Barnombudsmannens uppfattning att barn som av olika skäl själva eller barn som har föräldrar som inte har en identitet, ett utseende eller ett beteende som följer de rådande eller traditionella könsnormerna har behov av ett särskilt starkt skydd såväl i förskola och skola som i samhället i övrigt.

Definitionen av könsidentitet i 4 §, 2 punkten, bör därför, enligt Barnombudsmannen, omformuleras så att det framgår att lagen även omfattar barn under 18 år. Vi föreslår följande formulering:

”2. könsidentitet: en persons identitet, utseende eller beteende med avseende på kön, oavsett om identiteten, utseendet eller beteendet skiljer sig från vad som traditionellt ansetts utgöra normen för flickor/kvinnor respektive pojkar/män.”

4.6 Ålder
Barnombudsmannen välkomnar att ålder införs som diskrimineringsgrund i den föreslagna lagen om förbud och andra åtgärder mot diskriminering. Vi är däremot kritiska till att ålder inte definieras. Även om arbetslivsdirektivet (2000/78/EG) inte innehåller någon definition av begreppet ålder hade en sådan varit önskvärd i det här sammanhanget, inte minst för att tydliggöra barns och ungas ställning.

Barnombudsmannen håller med kommittén om att särbehandling på grund av ålder är något annat än diskriminering på grund av ålder. Kommittén anser att svårigheten ligger i att skilja de godtagbara fallen av särbehandling på grund av ålder från de icke godtagbara. Detta är i sig inte något skäl för att inte lagstifta, anser Barnombudsmannen.

Barnombudsmannen anser att hela frågan om diskriminering på grund av ålder bör utredas skyndsamt.

6. Diskrimineringsförbuden
Kommittén går i kapitel 6 igenom arbetslivet, utbildning och andra samhällsområden där diskriminering inte ska vara tillåten. Här blir det tydligt att ett barn- och ungdomsperspektiv inte har varit en utgångspunkt för kommitténs arbete. Barn och unga kan utsättas för diskriminering och trakasserier på samtliga nämnda diskrimineringsgrunder samt för annan kränkande behandling inom i princip alla de områden som tas upp i kapitel 6. Vardagen för barn och unga sträcker sig emellertid också utöver de reglerade områdena. Det är positivt att skolans ansvar att utreda och vidta åtgärder mot trakasserier omfattar vad som händer på väg till eller ifrån skolan, exempelvis vid färd i skolbuss, men barn och unga befinner sig ofta inom idrotts- och kulturverksamheter, annan föreningsverksamhet eller fritidsverksamhet. Även om det inte har ingått i kommitténs uppdrag aktualiseras dessutom frågan om hur trakasserier utifrån diskrimineringsgrunderna och annan kränkande behandling ska kunna motverkas på den arena där många barn i Sverige befinner sig en stor del av sin lediga tid: Internet. Barnombudsmannen anser att barns och ungas skydd mot diskriminering, trakasserier och annan kränkande behandling i samhället som helhet bör ses över med utgångspunkt i ett barn- och ungdomsperspektiv.

6.3 Arbetslivet
Barnombudsmannen välkomnar att diskriminering ska vara förbjudet för arbetsgivare i fråga om såväl anställning som löne- eller andra anställningsvillkor för arbeten som är att betrakta som lika eller likvärdiga.

Barnombudsmannen beklagar att endast hög ålder och äldre arbetstagare nämns i det här sammanhanget. Reglerna är endast undantagsvis analyserade ur ett barn- och ungdomsperspektiv. Unga arbetstagare nämns endast i förbigående, trots att lagen ska omfatta även dem. Exempel på vad diskriminering av en ung person kan innebära saknas.

Enligt kommittén bör även fortsättningsvis yngre arbetstagares intressen få vika för intresset att skydda äldres anställbarhet. Barnombudsmannen ställer sig frågade till att det är självklart att äldres anställbarhet alltid ska gå före ungas möjligheter att komma in på arbetsmarknaden. Även här saknar Barnombudsmannen en genomförd barnkonsekvensanalys.

6.4 Utbildning
Barnombudsmannen välkomnar att diskrimineringsförbuden i lagen om förbud mot diskriminering eller annan kränkande behandling av barn och elever förs över till den nya lagen och att diskrimineringsförbuden således gäller förskoleverksamhet, skolbarnsomsorg, utbildning enligt skollagen, med mera. Barnombudsmannen anser att det är viktigt att även skolhälsovården omfattas.

Vi avstyrker däremot förslaget att förbudet mot åldersdiskriminering inte ska gälla i fråga om förskoleverksamhet eller skolbarnsomsorg, utbildning i förskoleklass och utbildning i det obligatoriska skolväsendet eller i en fristående skola som motsvarar grundskolan, särskolan eller specialskolan. Kommittén hävdar att de åldersgränser som tillämpas i dessa verksamheter får anses motiverade. Samtidigt, menar Barnombudsmannen, skulle det kunna finnas omotiverad särbehandling på grund av ålder även här. Kommitténs grundläggande utgångspunkt att barns och elevers behov och förutsättningar skiftar vid olika åldrar är, enligt Barnombudsmannen, inte ett tillräckligt skäl att undanta dessa verksamheter. Barnombudsmannen vill understryka att omotiverad särbehandling, diskriminering och kränkande behandling på grund av ålder kan uppstå även i dessa verksamheter. Det andra undantaget för åldersdiskriminering i den föreslagna lagens 3 kap. 10 § är fullt tillräckligt, enligt Barnombudsmannen, som därför föreslår att punkt 1 helt utgår.

Kommittén vill skilja på grunderna för diskriminering och annan kränkande behandling. Det saknas, vilket tidigare angetts, en analys av om vad detta kommer att innebära för det enskilda barnet.
 
Barnombudsmannen välkomnar att diskrimineringsförbudet i den nya lagen förslås omfatta även könsidentitet, trots att detta inte tidigare funnits i lagen om förbud mot diskriminering eller annan kränkande behandling av barn och elever.

Barnombudsmannen anser att det är positivt att yrkespraktik och yrkesvägledning som erbjuds inom de utbildningar förbudet omfattar också omfattas av ett diskrimineringsskydd.

6.9 Varor, tjänster och bostäder m.m.
Det är beklagligt att kommittén inte nådde ända fram i frågan om åldersdiskriminering. Det är angeläget att det görs en fortsatt utredning av frågan, vilket kommittén själv förslår, och att den fortsatta utredningen innefattar en analys av området utifrån ett barn- och ungdomsperspektiv.

6.9.1 Varor, tjänster och bostäder
Barnombudsmannen delar kommitténs slutsats om att det föreligger ett visst behov av förbud mot åldersdiskriminering på området varor, tjänster och bostäder. Barnombudsmannen har i olika sammanhang fått kännedom om obefogade åldersgränser avsedda att utestänga barn utan motiverade skäl.

Kommittén påpekar att ett barn under 18 år har begränsningar i sin civilrättsliga handlingsförmåga och i princip inte själv kan råda över sin egendom eller åtaga sig förbindelser av ekonomisk natur. Sådana åtgärder ankommer istället på förmyndaren eller kräver i varje fall dennes samtycke och därmed kan en del åldersgränser bli naturliga. Barnombudsmannen har sett fall där exempelvis offentliga bibliotek har absoluta åldersgränser och där barn inte tillåts nyttja delar av bibliotekets tjänster ens med förmyndarens samtycke. Detta med hänvisning till att barn inte är tillräckligt varsamma med böcker förrän i en viss ålder. Sådana generaliserande antaganden är givetvis kränkande för individen.

När det gäller restauranger och nöjesställen anser Barnombudsmannen att alkohollagens åldersgränser inte ska kunna utgöra en tillräcklig grund för att utestänga barn och unga. Ofta utestängs de från kulturella evenemang på just restauranger och nöjesställen, till exempel musikkonserter, med hänvisning till alkoholförsäljning i samband med evenemanget.

Barnombudsmannen anser, liksom kommittén, att en mer utförlig kartläggning av de åldersrelaterade villkor som tillämpas på området varor, tjänster och bostäder, och syftet med dessa bör genomföras.

6.9.2 Allmän sammankomst och offentlig tillställning
Det straffrättsliga bestämmelsen om olaga diskriminering i 16 kap 9 § brottsbalken föreskriver ansvar för bland annat anordnare av allmän sammankomst eller offentlig tillställning eller medhjälpare till sådan anordnare. Till dessa sammankomster och tillställningar räknas bland andra teaterföreställningar, biografföreställningar, konserter och andra sammankomster för att framföra ett konstnärligt verk. Barnombudsmannen föreslår att de ytterligare överväganden som krävs i fråga om diskrimineringsgrunden ålder i de här sammanhangen skyndsamt utreds.

6.10 Socialtjänsten m.m.
Barnombudsmannen anser att det är angeläget att personer med funktionshinder erhåller skydd mot diskriminering inom socialtjänsten eller i fråga om färdtjänst, riksfärdtjänst eller bostadsanpassningsbidrag. Kommittén erinrar om Sveriges åtaganden enligt FN:s standardregler. Barnombudsmannen vill även erinra om barnkonventionen och där bland annat artikel 2, som handlar om icke-diskriminering, artikel 23, som särskilt rör barn med funktionshinder, artikel 26, som behandlar social trygghet, artikel 27 om levnadsstandard samt artikel 28 som handlar om rätten till utbildning.

Barnombudsmannen välkomnar kommitténs förslag att funktionshinder ska omfattas av diskrimineringsförbud i fråga om socialtjänsten och övriga samhällsområden, i likhet med övriga diskrimineringsgrunder.

Generell synpunkt avseende avsnitten 6.10-6.16 
Det är beklagligt att kommittén på dessa områden inte nådde ända fram i frågan om åldersdiskriminering. Liksom kommittén föreslår är det angeläget att det görs en fortsatt utredning av frågan och att den fortsatta utredningen dessutom innefattar en analys av området utifrån ett barn- och ungdomsperspektiv.

8. Aktiva åtgärder
Barnombudsmannen tillstryker kommitténs förslag om att varje skola varje år ska upprätta en likabehandlingsplan på det sätt kommittén beskriver.

9. Tillgänglighet för personer med funktionshinder
Barnombudsmannen anser att det är positivt att frågan om åtgärder för ökad tillgänglighet föreslås regleras inom ramen för diskrimineringslagstiftningen. Vi ställer oss positiva till att underlåtenhet att vidta åtgärder för tillgänglighet ska vara att anse som diskriminering.

11. Skyldighet att utreda och vidta åtgärder mot trakasserier
Barnombudsmannen ställer sig positiv till förslaget att en skola som får kännedom om att någon, som deltar i eller söker till utbildning eller verksamhet, anser sig ha blivit utsatt för trakasserier eller sexuella trakasserier i samband med utbildningen eller verksamheten ska vara skyldig att utreda omständigheterna kring de uppgivna trakasserierna och i förekommande fall vidta åtgärder.

13. Tillsynen

13.4 En ny sammanslagen ombudsmannamyndighet
Barnombudsmannen är i grunden positiv till kommitténs förslag om en sammanslagen ombudsmannamyndighet.

När en ny ombudsman bildas med tillsyn över en samlad diskrimineringslagstiftning, och Skolverket har tillsyn över annan kränkande behandling, uppkommer frågan vart utsatta barn och unga ska vända sig i första hand. Idag har Barn- och elevombudet en möjlighet att driva ärenden där ett barn både har blivit utsatt för annan kränkande behandling och för diskriminering enligt någon av diskrimineringsgrunderna. Kommer den möjligheten att kvarstå? Barnombudsmannen vill framhålla att processen kan bli rörig för barn och unga.

I betänkandet nämns inte hur Barn- och elevombudets (BEO:s) roll kommer att utvecklas och vilken tillsyn BEO kommer att ha. Kommittén lägger inte heller fram något konkret förslag om hur barn och unga ska få sina rättigheter tillgodosedda hos den sammanslagna ombudsmannen.

En av ombudsmannens uppgifter är att genom råd och på annat sätt medverka till att den som utsatts för diskriminering kan ta tillvara sina rättigheter. Barnombudsmannen anser att den nya ombudsmannamyndigheten måste ges tillräckliga resurser för att utveckla en god barnkompetens och att samverkan mellan BEO och den nya ombudsmannen måste ske på ett sätt som gör att det enskilda barnets rättigheter tillgodoses.

Barnombudsmannen anser även att det finns behov av en permanent ombudsman för mänskliga rättigheter. Liksom tidigare framförts av Handikappombudsmannen med flera anser Barnombudsmannen att det behövs en nationell institution för mänskliga rättigheter med ett tydligt mandat i Sverige. Utgångspunkten för denna bör vara Parisprinciperna (A/RES/48/134), som antogs av FN:s generalförsamling 1993. Barnombudsmannen konstaterar även att det idag saknas nationella institutioner dit barn och unga under 18 år själva kan vända sig för att få hjälp när deras mänskliga rättigheter enligt barnkonventionen har kränkts. Idag har de i praktiken mycket små möjligheter att få hjälp med att utkräva samtliga sina rättigheter.

13.6 Huvudmannaskapet för den nya ombudsmannamyndigheten
Barnombudsmannen tillstyrker förslaget att Ombudsmannen mot diskriminering bland annat av konstitutionella skäl tills vidare ska vara en myndighet under regeringen. Därmed inte sagt att frågan kan anses avgjord. Parisprinciperna understryker vikten av nationella institutioners självständighet och oberoende ställning, både när det gäller mandat och resurser. En ombudsman bör inte bindas upp av uppdrag från regeringen utan ha resurser att vidta de åtgärder som ombudsmannen, utifrån sitt uppdrag, bedömer angelägna.

Kommittén skriver att självständigheten kan uppnås genom valet av författningsform och begränsningar i användandet av regleringsbrev. Kommittén skriver i sitt förslag att ”Regeringen bör iaktta stor återhållsamhet i regleringsbreven till ombudsmannen.” Samtidigt kan Barnombudsmannen konstatera att ett liknande resonemang om Barnombudsmannens självständighet har förts ända sedan myndighetens tillkomst 1993. Genom åren har Barnombudsmannens regleringsbrev blivit allt mer omfattande och innehåller numera tydliga regeringsuppdrag med återrapporteringskrav avseende det strategiska arbetet. Det finns skäl att anta att en liknande utveckling skulle kunna komma att gälla även den nya ombudsmannen. Det finns därför skäl att vidare undersöka möjligheten för den nya ombudsmannen att ha riksdagen som huvudman.

13.7 Särskilt om Barnombudsmannen
Barnombudsmannen delar kommitténs åsikt att Barnombudsmannen inte bör slås samman med de övriga ombudsmännen av i princip de skäl som anges, bland annat att Barnombudsmannen inte har tillsyn över någon diskrimineringslagstiftning, inte handlägger enskilda ärenden om diskriminering och inte för talan i domstol.

Kommittén skriver ”Diskrimineringsgrunden ålder är inte specifikt eller, som vi ser saken, i första hand avsedd för barn.”  Barnombudsmannen anser emellertid att ålder mycket väl kan utgöra en diskrimineringsgrund även för barn och vänder sig helt mot tanken att en av diskrimineringsgrunderna inte skulle gälla bland en viss del av befolkningen, i det här fallet personer under 18 år. Barn berörs, enligt Barnombudsmannen, av samtliga diskrimineringsgrunder som omfattas av den föreslagna lagstiftningen.

Om ett barn anser sig omotiverat särbehandlat på grund av sin ålder ska, enligt Barnombudsmannen, barnet ha rätt att få sin sak prövad och barnets talan måste kunna föras av den nya ombudsmannen. Motiverad särbehandling är, vilket kommittén påpekat, inte detsamma som diskriminering. Kommittén menar att den i sitt uppdrag inte uttryckligen har ingått att föreslå diskrimineringsförbud som generellt skyddar barn, samt att den saknat tid och resurser. Barnombudsmannen anser därför att frågan om ett diskrimineringsförbud som generellt skyddar barn bör utredas i särskild ordning.

Kommittén anser att eftersom en diskrimineringslagstiftning som gäller barn inte finns, saknas ett av de främsta skälen för att slå samman Barnombudsmannen med diskrimineringsombudsmännen, nämligen samordningsvinster, gemensam kunskap om diskriminering och erfarenhetsutbyte. Detta aktualiserar åter frågan om Barn- och elevombudets ställning, som enligt Barnombudsmannen, bör vara samordnat med den föreslagna ombudsmannen för att barns och ungas rättigheter ska tillgodoses.

Kommittén hade också i sina direktiv att utreda frågan om huvudmannaskapet för Barnombudsmannen. Kommittén anser att huvudmannaskapet bör ligga kvar under regeringen. I nuläget tillstyrker Barnombudsmannen förslaget.

I ärendet har kommunikatören Cecilia Parkert varit föredragande.

Lena Nyberg
Barnombudsman

Charlotte Lenman
Ansvarig jurist