Betänkandet (SOU 2007:79) Tre nya skolmyndigheter

Ställd till: Utbildningsdepartementet
Diarienummer: 9.1:1283/07


Inledning
Barnombudsmannen välkomnar utredningens övergripande ambition att strukturera skolmyndigheterna på ett sätt som är överskådligt för allmänheten. Vi vill emellertid framhålla att minska antalet myndigheter inte är den enda förutsättningen för att skapa ett överskådligt system för den enskilda medborgaren. När det gäller information till barn och unga krävs det att den är anpassad efter deras förutsättningar och behov. Det är viktigt att alla myndigheter arbetar utifrån en definition av medborgare som inkluderar barn och unga. Vi vill betona att det är av vikt att barn och elever har möjlighet att kunna hitta rätt för att få stöd och hjälp. För att statsförvaltningen ska kunna anses vara rättssäker, effektiv och medborgarorienterad så krävs tydliga krav på utveckling av metoder för att föra dialog med barn och unga. Detta i syfte att fånga upp frågor som är viktiga att komma till rätta med utifrån en ung medborgares perspektiv.

4 En ny myndighetsstruktur på skolområdet

4.2 En ny myndighet för inspektion inrättas
Barnombudsmannen ställer sig positiv till utredningens förslag att inrätta en ny myndighet för skolinspektion. Det är en fördel att inspektionsverksamheten som idag ligger på Skolverket blir en självständig myndighet.

En viktig faktor för att uppnå en likvärdig skola är att den kunskap som inspektionen ger måste föras vidare till andra aktörer såsom Skolverket och Utbildningsdepartementet. För att kunna bidra till en utveckling av skolan krävs att inspektionens erfarenheter kommer skolan tillgodo på ett nationellt övergripande plan. Det måste också utvecklas minimikrav som kan ställas på skolorna för att kunna komma till rätta med problem såsom outbildade lärare, underdimensionerad elevhälsa med bristande kompetens och undermålig arbetsmiljö. Här måste det enligt vår mening göras tydligt att ansvaret för att uppnå en likvärdig skola måste delas mellan huvudman och stat. Staten måste ha det övergripande ansvaret för att uppmärksamma generella problem och utvecklingsområden inom skolområdet. Inspektionen kan spela en viktig roll i att belysa sådana utvecklingsområden.

Det är av stor vikt att inspektionen lägger fokus på att komma till rätta med den minskade måluppfyllelsen. Samtidigt ser vi med oro på att målen för eleverna i skolan riskerar att bli mer fokuserade på ren faktakunskap. I betänkandet ”Tydliga mål och kunskapskrav i grundskolan” framhålls att den kunskap som eleverna ska tillgodogöra sig och betygssättas utifrån ska bli mer faktainriktad. De färdigheter som samhället i allt större utsträckning ställer krav på såsom förmågan att finna faktakunskap, kritiskt värdera sådan kunskap, samarbeta med andra och att presentera fakta kan vi inte bortse från. Arbetslivet ställer givetvis krav på faktakunskap men minst lika höga krav ställs på exempelvis analytisk förmåga, initiativförmåga och kommunikation. Barnombudsmannen anser att det finns behov av att ytterligare utreda vad kunskap är eller borde vara. Om det förslaget blir verklighet krävs att inspektionen får ett tydligt ansvar för att följa upp skolornas arbete exempelvis med värdegrunden och att utveckla elevernas färdigheter utöver faktakunskapen.  Skolinspektionen kommer att få en viktig roll i att skapa en likvärdig skola för alla barn och unga genom uppföljning och kvalitetssäkring. Inte minst blir det tydligt eftersom synen på vad som är kunskap förändras över tid och skolorna har att förändra sig i takt med samhället.

Inspektionsmyndigheten kommer enbart att kunna granska skolornas arbete i efterhand. Barnombudsmannen ställer sig tveksam till hur det främjande arbetet med att säkra kvaliteten i elevernas utbildning ska ske.
Att kvalitetsutvecklingen är ett ansvar för respektive skola ska givetvis vara en utgångspunkt men det är viktigt att tydliggöra vilka roller som stat och huvudman har i det arbetet.

4.3 Ett nytt Skolverk
Barnombudsmannen har ingenting att invända mot utredningens förslag att skapa ett nytt Skolverk där Myndigheten för skolutvecklings (MSU) uppgifter ska införlivas.

Vi ställer oss emellertid tveksamma till utredningens förslag om vilka uppgifter som ska föras över från MSU till Skolverket. Barnombudsmannen anser att det finns en risk att skolorna inte kan leva upp till kravet på likvärdighet om staten inte längre ska ansvara för att ge riktat stöd till de enskilda huvudmän som på ett eller annat sätt har problem exempelvis med måluppfyllelse. MSU har erfarenhet av att möta verksamheter med olika behov av stöd och hjälp från myndigheten. Förutsättningarna för landets skolor ser mycket olika ut och vissa skolor och huvudmän behöver mer stöd än andra i arbetet med identifiera brister och att åtgärda bristerna. Det gäller enligt MSU framförallt mindre kommuner som inte alltid har möjlighet att prioritera skolan i den utsträckning de skulle vilja. Att en myndighet riktar visst stöd till enskilda huvudmän innebär inte att ansvaret för att åtgärda identifierade brister fråntas huvudmannen.

Skolan står inför en rad förändringar och i det arbetet är det viktigt att Skolverket har ett ansvar för att göra dessa förändringar kända och ge stöd och hjälp i att implementera dessa. Dessutom krävs enligt vår mening att enskilda huvudmän måste kunna få stöd om staten ska kunna leva upp till sitt ansvar att tillhandahålla en likvärdig skola för alla barn och unga.

I utredningen uppges att visst IT-stöd ska flyttas över från MSU till Skolverket. Barnombudsmannen vill betona vikten av att lärare kan få detta stöd då det för barn och unga är viktigt att det finns vuxna i deras omgivning som kan vägleda eleverna i användandet av informationstekniken.

4.7 Barn- och elevombudet för likabehandling
Barnombudsmannen avstyrker Skolmyndighetsutredningens förslag att Barn- och elevombudet för likabehandling (BEO) inordnas som en särskild funktion hos den nya Skolinspektionen.

Utredningen menar att en nationell funktion som bevakar barnens och elevernas rättigheter bör vara så självständig som möjligt. Vidare framhålls att självständigheten gentemot andra myndigheter är viktig för att skapa förtroende hos enskilda barn och elever, men också hos skolhuvudmän och allmänhet. En egen myndighet som hanterar frågor om kränkande behandling i skolorna skulle skapa garantier för ett sådant oberoende. Barnombudsmannen delar detta resonemang till fullo.

Barnombudsmannen vill framförallt fästa uppmärksamhet på utredningens resonemang om att det kan uppstå rollkonflikter om BEO inordnas i Skolinspektionen. Detta har redan visat sig vara fallet i nuvarande konstruktion där BEO är inordnad i Skolverket. Vidare anför utredningen att den erfarit att konstruktionen med en ”myndighet i myndigheten” är otydlig. Trots detta har utredningen kommit fram till att det finns en risk att staten bygger upp specialkompetensen i två separata myndigheter (BEO och Skolinspektionen) samt att administrationen riskerar bli onödigt kostsam varför man föreslår att BEO:s uppdrag ska inrymmas i Skolinspektionens. Därmed kan verksamheten få tillgång till kompetens både för att hantera ärenden i sak och administrativa uppgifter.

Skolinspektionen ska enligt förslaget bland annat koncentrera sig på frågan om skolans åtgärder allmänt sett eller i ett visst ärende kan godtas utan att närmare utreda om det finns skäl för skadeståndskrav mot skolan. Barnombudsmannen anser inte att det verkar lämpligt att i en sådan myndighet direkt bistå den skadelidande eleven i konflikten med skolan. För det fall BEO skulle inordnas i Skolinspektionen ställer Barnombudsmannen sig frågande till exempelvis vilka möjligheter en elev (tillsammans med Barn- och elevombudet) har att driva frågan om skolan har fullgjort sina skyldigheter, enligt lag om förbud mot diskriminering och annan kränkande behandling av barn och elever, i de fall skolan har vidtagit åtgärden att flytta den som mobbar. För de fall där Skolinspektionen vid tillsyn ansett att skolan vidtagit lämpliga åtgärder när de flyttat en elev som utsatt annan elev för mobbning ter det sig, enligt Barnombudsmannens uppfattning, motstridigt om BEO skulle driva talan mot skolan i ett skadeståndsärende som rör samma sak. Uppmärksammas bör att en situation kan uppstå där samme tjänsteman kommer att handlägga både frågan om huruvida skolan vidtagit lämpliga åtgärder i frågan och driva talan mot skolan i skadeståndsärendet.

Skolmyndighetsutredningen har också prövat om det är lämpligt att föra över rätten att föra elevers talan i ett skadeståndsärende till Barnombudsmannen* men stannat vid att konstatera att Statskontoret inom ramen för sitt uppdrag att se över myndighetsstrukturen för barnpolitiken inte kommer att föreslå att Barnombudsmannens roll ska förändras på ett sådant sätt att någon del av BEO:s uppgifter kan föras över till ombudsmannen.

Statskontoret lämnade den 1 november 2008 över sin rapport ”Barnpolitikens myndighetsstruktur och styrning 2007:15”, till regeringen. Statskontoret har funnit att företrädare för frivilligorganisationerna förespråkar att Barnombudsmannen ges rätt att företräda barn och unga i enskilda ärenden. Organisationerna menar att detta delvis kan göras genom att man för samman BEO med Barnombudsmannen. Statskontoret hänvisar till att frågan huruvida Barnombudsmannen ska ges rätt att driva enskilda ärenden tidigare har utretts av BO-utredningen (SOU 1999:65). Denna kom fram till att Barnombudsmannen inte borde handlägga enskilda ärenden. Statskontoret har inte gjort någon ytterligare analys av frågan utan nöjer sig med att hänvisa till den tidigare utredningen som presenterades för snart åtta år sedan.

Barnombudsmannen tycker det är beklagligt att Skolmyndighetsutredningen inte i större utsträckning har utrett möjligheten att inrymma BEO i en egen självständig myndighet eller annan lämplig hemvist för BEO, främst i fråga om ansvaret att bistå elever vid skadeståndstalan. Barnombudsmannen föreslår därför att frågan utreds ytterligare.

Barnombudsmannen välkomnar att utredningen uppmärksammat att namnen på Barnombudsmannen och barn- och elevombudet för likabehandling (BEO) är så lika och att likheten i namnen inbjuder till förvirring och missförstånd. En erfarenhet som Barnombudsmannen ofta får ta del av i vår egen verksamhet. Under det dryga år som BEO varit verksam har Barnombudsmannen mottagit ett flertal felsända ärenden avseende kränkningar av elever. Därför tillstyrker vi förslaget att BEO bör byta namn till elevombudet för likabehandling (EO).

4.9 En myndighet för specialpedagogik
Barnombudsmannen ställer sig positiv till utredningens förslag att bilda en sammanhållen myndighet med ansvar för frågor som rör barn, ungdomar och vuxna med funktionsnedsättning i skolan. Vi vill dock framhålla att barn med funktionsnedsättningar i första hand är barn och ska tillförsäkras de rättigheter som alla barn har enligt exempelvis FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen). Vi är övertygade om att en sammanslagning av Specialpedagogiska institutet och Specialskolemyndigheten kommer att innebära en förstärkning för barn och unga med funktionsnedsättning i skolan. Det är emellertid viktigt att en sådan myndighet fokuserar både på barn som går i speciella skolor och barn som är integrerade i grundskolan. Vi anser också att det är naturligt att den verksamhet som idag bedrivs av SISUS ska ingå i den nya myndigheten för specialpedagogik.

4.11 Tolk- och översättarinstitutet
Barnombudsmannen har ingenting att invända mot förslaget att verksamheten som bedrivs av tolk- och översättarinstitutet (TÖI) inordnas under Stockholms universitet. Barnombudsmannen ställer sig emellertid negativ till att hanteringen av kontakttolkar föreslås flyttas till Myndigheten för specialpedagogik. Utredningen säger att en invändning mot en sådan ordning är att teckenspråket främst är att betrakta som ett språk och ett sätt att kommunicera och inte i första hand är en handikappfråga. Barnombudsmannen anser att den invändningen är av sådan dignitet särskilt vad gäller barn och unga att den föreslagna ordningen inte borde bli aktuell. Barn och unga med hörselnedsättningar bör så långt det är möjligt integreras och deras språk måste respekteras. Att se teckentolkar som en hjälpmedelsfråga riskerar att marginalisera dessa barn istället för att inkludera dem.

Barnombudsmannen anser att alla som utbildas till tolkar både språk- tecken- och kontakttolkar måste ha en gedigen kunskap i att tolka med och för barn i olika åldrar samt med och för barn med traumatiska erfarenheter. Det vore därför olyckligt att dela upp ansvaret för de olika typerna av tolkar mellan olika myndigheter. För att samhället på ett bra sätt ska kunna tillgodose barns rätt att komma till tals måste en särskild auktorisation av barntolkar införas.

4.12 Ansvaret för sameskolfrågor
Barnombudsmannen ställer sig tveksam till utredningens förslag att Sameskolstyrelsens uppgifter inordnas i Sametinget. Det finns en risk att den kompetens som finns om utbildningsväsendet och en likvärdig rätt till utbildning går förlorad. Om uppgifterna ska inordnas i Sametinget krävs att en sådan kunskap är säkerställd.

Det synes en aning märkligt att sameskolan ska ha sin placering under Jordbruksdepartementets ansvarsområde då utredningen syftar till att skapa ett sammanhållet och överblickbart skolsystem. Vi anser att samtliga skolmyndigheter bör ligga under Utbildningsdepartementet.

Givetvis är det av vikt att det samiska språket och kulturen lyfts fram och betonas. Samtidigt måste det enligt vår mening finnas en myndighet som har kunskap om skolan, pedagogik, ämneskunskap med mera.

Föredragande i ärendet har varit juristen Anna Karin Boqvist, ansvariga juristen Charlotte Lenman och utredaren Cecilia Sjölander.

Lena Nyberg
Barnombudsman


*Detta föreslogs redan i betänkandet ”Skolans ansvar för kränkningar av elever SOU 2004:50”