Ett uppföljningssystem för barnpolitiken (Ds 2007:9)

Ställd till: Socialdepartementet
Diarienummer: 9.1:0503/07

Sammanfattande kommentar
Barnombudsmannen har sedan länge uttryckt behovet av indikatorer för att följa upp förverkligandet av barnkonventionen på såväl regional och lokal nivå som nationell nivå och välkomnar därför arbetsgruppens arbete med indikatorer för att mäta effekterna av gjorda insatser för att förverkliga barnkonventionen och följa upp barnpolitiken. Barnombudsmannen menar att det är särskilt viktigt att kunna bedöma i vilken utsträckning barns rättigheter tillgodoses på lokal och regional nivå och att barn i Sverige lever under likvärdiga förhållanden i enlighet med artikel 2 i barnkonventionen.

Barnombudsmannen anser också att det är viktigt att utvecklingsarbetet prioriteras samt att det bör finnas en tydlig kommunikationsplan för implementeringen av uppföljningssystemet för att också kunna sprida användandet av indikatorerna till lokal och regional nivå.

Barnombudsmannen anser att det är viktigt att så snart som möjligt utveckla formerna för hur barn och unga ska få möjlighet till inflytande i det beskrivna arbetet och att barn och unga får möjlighet att vara med i utvecklingen av formerna för inflytande.

I det kontinuerliga arbetet med att granska och värdera indikatorernas utfall anser Barnombudsmannen i likhet med arbetsgruppen att barn och unga ska ges möjlighet att finnas med i tolkningen av resultaten. Det är dock viktigt att noggrant överväga vilket förfaringssätt som är det bästa för att ta del av barns och ungas synpunkter i detta arbete.

2. Ett uppföljningssystem för barnpolitiken

2.2 Målstruktur
Under målområde 5: Delaktighet i samhället saknar Barnombudsmannen bland annat hälso- och sjukvårdspolitiken, familjepolitiken och socialtjänstpolitiken som politikområden inom vilka insatser för ökat inflytande bör ske.
 
2.3 En indikatoruppsättning
Barnombudsmannen delar arbetsgruppens bedömning om att möjligheterna till lokala och regionala jämförelser av statistik om barns levnadsvillkor idag är begränsade och behöver utvecklas då en stor del av insatserna för barn sker på lokal och regional nivå.

2.5.4 Internationella indikatorer
Barnombudsmannen ser positivt på att arbetsgruppen också strävat efter att internationella jämförelser ska vara möjligt. I det fortsatta utvecklingsarbetet är viktigt att ha det perspektivet med sig i strävan att på sikt kunna få fler indikatorer som är internationellt jämförbara.

3. Implementering av uppföljningssystemet

3.1 En databas
På grund av integritetsskäl och juridiska förhållanden kommer ett begränsat antal tjänstemän inom Regeringskansliet, förutom personal inom SCB, att ha tillgång till grunddata. Alla berörda departement bör dock ha tillgång till de mikrodata som krävs för att göra fördjupade analyser.
Barnombudsmannen anser att en avidentifierad databas med möjligheter till olika uppdelningar efter bakgrundsvariabler bör göras allmänt tillgänglig till exempel på SCB:s webbplats.
Barnombudsmannen anser att indikatorerna dessutom bör redovisas för sig (i en särskild rapport) och att det bör göras i en kommunicerbar form både i tryck och på webb. Barnombudsmannen tror också att det är bra om det finns en tydlig kommunikationsplan för att också kunna sprida användandet av indikatorerna till lokal och regional nivå.

3.2 Tolkning och uppföljning
Barnombudsmannen delar arbetsgruppens bedömning att det är viktigt att indikatorernas utfall kontinuerligt granskas och värderas och att det sker i samarbete med ansvariga myndigheter och sakkunniga i form av en referensgrupp.

I det kontinuerliga arbetet med att granska och värdera indikatorernas utfall anser Barnombudsmannen i likhet med arbetsgruppen att barn och unga ska ges möjlighet att finnas med i tolkningen av resultaten. Det är dock viktigt att noggrant överväga vilket förfaringssätt som är det bästa för att ta del av barns och ungas synpunkter i detta arbete.

Barnombudsmannen skulle vilja öppna för en diskussion om ett mer organiserat förfaringssätt där ett nationellt representativt urval av barn och unga med en viss periodicitet, kanske vart tredje år, tillfrågas genom enkäter om hur nöjda de är med olika insatser som också har bäring på de framtagna indikatorerna.

Barnombudsmannen har utvecklat ett sådant instrument i form av ett Nöjt-barn-index (NBI). Instrumentet kan användas både på nationell och lokal nivå.

Med utgångspunkt från resultaten från indikatorerna och NBI skulle man sedan kunna föra en dialog med ett urval av barn och ungdomar, genom så kallade fokusgrupper.

Ett NBI kan användas både som uppföljning av indikatorerna utifrån vad barn och unga tycker är viktigt och hur nöjda de är med samhällets insatser på olika områden och som ett verktyg för att identifiera nya indikatorer med utgångspunkt från vad barn och unga tycker är viktigt.

På lokal och regional nivå skulle de studier som redan görs med barn och unga som informanter kunna användas i analysen av resultaten, exempelvis Liv- och hälsa-enkäter, Q90-enkäter, Lupp-enkäter eller lokala NBI-enkäter. Indikatorernas utfall i relation till barnens och ungdomarnas svar i dessa undersökningar skulle kunna utgöra utgångspunkter för lokala eller regionala fokusgrupper med barn och unga för att värdera resultaten på indikatorerna och för att utveckla indikatorerna.

Barnombudsmannen anser att det är viktigt att så snart som möjligt utveckla formerna för hur barn och unga ska få möjlighet till inflytande i det beskrivna arbetet och att barn och unga dessutom får möjlighet att vara med i utvecklingen av formerna för inflytande.

4. Kommunala och regionala indikatorer
Barnombudsmannen delar arbetsgruppens bedömning om att de indikatorer som har tagits fram också ska kunna tillämpas på kommunal och regional nivå och instämmer i att det är angeläget att utveckla möjligheterna till en kontinuerlig och systematisk uppföljning av insatser som rör barn på kommunal- och landstingsnivå.

5. Utvecklingsbehov
Barnombudsmannen anser att det är viktigt att indikatorerna utvärderas och följs upp samt utvecklas. Redan i sin nuvarande form har arbetsgruppen konstaterat att de behöver utvecklas och att utvecklingsarbetet prioriteras.

5.1.2 Undersökningar om barns levnadsförhållanden
Barnombudsmannen delar arbetsgruppens bedömning att det är ytterst angeläget med ett fortsatt genomförande av Barn-ULF och att möjligheter till en utvidgning och fördjupning av intervjuerna aktualiseras. Barnombudsmannen anser att det är viktigt att Barn-ULF permanentas, att kvaliteten säkras och att urvalet utökas så att flera uppdelningar kan göras.

5.1.3 Små barn 0-6 år
Barnombudsmannen delar arbetsgruppens bedömning om att det saknas möjligheter att beskriva yngre barns levnadsvillkor i befintliga register och enkäter. Vi anser att det är mycket angeläget med en utveckling på området inte minst utifrån barnkonventionens ickediskrimineringsprincip men också för att tidigt kunna identifiera negativa förhållanden i livsvillkoren för de yngsta barnen vilket arbetsgruppen också framhåller.

Barnombudsmannen driver för närvarande ett utvecklingsprojekt kring möjligheten att mäta de yngsta barnens (3-5 år) nöjdhet med livet i ett samarbete med Karlskoga och Degerfors kommuner. Syftet är att låta de yngsta barnen komma till tals i frågor rörande deras vardag som de känner till och kan ha en uppfattning om. Metoden bygger på att frågor ställs muntligen och att barnen svarar genom att visa symboler. Den vuxna frågeledaren antecknar varje barns svar och för in barnens avidentifierade svar i en datafil. Satsningen innebär ett nära samarbete med vuxna kring barnen, i vårt fall, förskolepersonal, för att med dem som mellanhänder samla in svar från barnen och få in svaren i en databas. På så vis får kommunen en utvärdering av sina insatser från sina yngsta medborgare. Vi har för avsikt att fortsätta med arbetet och sprida våra erfarenheter till fler kommuner under kommande år.  Vår förhoppning är att det kommer att bli fler och fler kommuner som använder sig av metoden och då kan det också bli möjligt att knyta metoden till uppföljningen av barnpolitiken på lokal nivå.

5.1.4 Barn med funktionshinder
Barnombudsmannen har under många år lyft fram bristen på kunskap om levnadsvillkoren för barn med funktionsnedsättningar och anser i likhet med arbetsgruppen att det är angeläget att utveckla metoder som inte bara fångar upp situationen för denna grupp barn utan som också möjliggör jämförelser med situationen för andra barn och utvecklingen över tid. Barnombudsmannen ser det som positivt att det pågår ett samarbete mellan SCB och Socialstyrelsen om möjligheterna att utveckla ULF-undersökningarna.

5.1.5 Barn i utsatta situationer
Barnombudsmannen anser i linje med arbetsgruppen att befintliga statistiska underlag ofta ger en otillräcklig bild av situationen för barn i utsatta situationer, till exempel barn som omhändertas av socialtjänsten eller barn som upplever eller utsätts för våld och att det är angeläget med såväl förbättrade statistiska underlag som fler fördjupade undersökningar om dessa barns levnadsvillkor. Vi delar också arbetsgruppens bedömning om att samkörningar av flera register för att observera dessa barns totala utsatthet är av intresse men att individernas integritet måste respekteras och noga övervägas och vägas mot samhällets ansvar att ingripa till skydd för barn som far illa eller riskerar att fara illa.

5.1.6 Integration/segregation
Barnombudsmannen anser att det är viktigt att indikatorerna möjliggör att viktiga aspekter av integration och segregation synliggörs. Det är av vikt att alltid analysera indikatorerna utifrån de bakgrundsfaktorer som påvisar skillnader.

5.1.7 Barn som tillhör en nationell minoritet
Barnombudsmannen anser att det är viktigt att följa upp levnadsvillkoren för barn som tillhör någon av de nationella minoriteterna. Det är inte tillåtet att föra register över invånarnas etniska tillhörighet. Däremot skulle det kunna vara möjligt att som en bakgrundsfråga i anonyma enkätundersökningar fråga om man anser sig tillhöra en nationell minoritet och analysera resultat utifrån detta. Barnombudsmannen anser att det är viktigt att utveckla metoder för att dessa barn och unga ska kunna  komma till tals mer och att deras levnadsvillkor synliggörs och därigenom ges ökad möjlighet att påverka beslut som berör dem på generell nivå. Ett sätt är naturligtvis att samla ett antal barn och unga i fokusgrupper för att definiera vilka frågor de anser vara viktigast för dem och deras välfärd.
 
5.2 Utvecklingsbehov per målområde
Målområde 1 En god levnadsstandard
Barnombudsmannen delar arbetsgruppens bedömning att möjligheten till analyser av ekonomisk standard för barn och deras familjer på lokal och regional nivå behöver utvecklas.

Målområde 2 Bästa möjliga hälsa
Barnombudsmannen delar arbetsgruppens bedömning om att en samordning av landstingsbaserade respektive kommunalt baserad uppgifter inom hälsoområdet behöver göras. Statistikinsamling baserad på barnhälsovårdens respektive skolhälsovårdens journaler skulle kunna tillföra mycket till den nationella nivån.
Barnombudsmannen delar också arbetsgruppens bedömning att det finns brister i möjligheten att systematiskt mäta och följa upp barns psykiska ohälsa. Vi ser det som mycket angeläget att mer omfattande och återkommande mätningar kommer till stånd.

Barnombudsmannen delar arbetsgruppens bedömning att det är angeläget att Barnens miljöhälsoenkät fortsättningsvis genomförs.

Målområde 3 En god utbildning
Barnombudsmannen ser det som mycket angeläget att fler indikatorer för kvaliteten i förskolan utvecklas utöver personaltäthet och förskollärarnas utbildning. Gruppstorlek och barnens närvarotid är sådant som kan mätas. Tyvärr är dessa variabler hittills endast gruppmått, liksom personaltäthet.

Barnombudsmannen anser att det är angeläget att utveckla ett sätt att rapportera om gruppstorlekarna som också utgår från hur verksamheten är organiserad, till exempel genom att ange i hur stora grupper barnen vistas i större delen av dagen istället för att enbart ange antalet barn per avdelning.

Det skulle vara eftersträvansvärt att samla in dessa uppgifter på individnivå för att bättre belysa hur barn i förskolan har det. Skolverket och tidigare SCB har återkommande gjort föräldraundersökningar (tidigare kallad barnomsorgsundersökningar) där ett stort urval föräldrar med barn i förskoleåldrar tillfrågas om olika aspekter av sina barns barnomsorg. Frågor om hur länge deras barn är i förskolan, hur stor grupp barnet vistas i, hur de upplever personalens bemötande av det egna barnet, frågor om olika aspekter av den psykiska och fysiska miljön och andra aspekter på kvaliteten på barnets förskolevistelse skulle kunna samlas in via sådana upprepade undersökningar.

Målområde 4 En trygg uppväxt
Barnombudsmannen anser i likhet med arbetsgruppen att det är viktigt att Brottsförebyggande rådets enkätundersökningar till elever i årskurs nio även fortsättningsvis kommer att ske löpande.
Barnombudsmannen anser i likhet med arbetsgruppen att möjligheterna att följa upp andelen barn som utsatts för brott och som bevittnat våld behöver utvecklas, såväl vad gäller träffsäkerhet som möjligheten till att identifiera gruppen barn 0-17 år. Barnombudsmannen anser också att det vore önskvärt med fler åldersindelade nedbrytningar.

Upplevd trygghet i bostadsområdet och när man är ute i samhället, till exempel på väg till och från skolan borde kunna ingå i indikatorssystemet.

Inom målområdet finns det brister avseende möjligheten att bryta ned indikatorerna på kommunal nivå. Barnombudsmannen ser det som angeläget att utveckla indikatorer som har relevans på lokal och regional nivå och som är möjliga att bryta ned till en lokal och regional nivå.

Målområde 5 Delaktighet och inflytande
Barnombudsmannen anser att det finns brister inom målområdet och att det är mycket angeläget att en utveckling kommer till stånd. Målområdet mäter mest delaktighet – genom massmedia, litteratur, musikliv, kultur, idrott och föreningsliv. Förvisso är det viktiga förutsättningar att kunna skapa sig möjlighet till att komma till tals, men målområdet saknar enligt vår mening indikatorer för att kunna säga något om direkt inflytande för barn och unga utöver indikator 5:1- andel barn som tycker att de har inflytande i skolan.

Barnombudsmannen skulle välkomna att medel avsattes till ett utvecklingsprojekt avseende möjligheten att mäta inflytandet för barn och unga i samhället. Målsättningen skulle vara ett system som omfattade både lokal och regional nivå samt att en uppföljning på nationell nivå vore möjlig. Möjligheten till inflytande är av avsevärd betydelse för varje brukare, såväl för äldre som för barn och vuxna och kanske en av de största utmaningarna både att förverkliga och att hitta mätmetoder för. Det är därför av stor vikt att det tas fram fler indikatorer som kan mäta utvecklingen av barns och ungas inflytande och delaktighet inom flera områden.

Utveckling av frågeformuläret som används i undersökningen om levnadsförhållanden för barn, den så kallade Barn-ULF-undersökningen, varifrån indikatorerna hämtats kunde diskuteras - med exempelvis fler frågor om inflytande och delaktighet.

Barnombudsmannen vill också lyfta fram att det kan finnas en möjlighet att finna indikatorer genom Ungdomsstyrelsens LUPP-undersökningar på lokal nivå samt NUPP-undersökningen som gjorts på nationell nivå.

Målområde 6 Samhällets stöd och skydd
Av fem indikatorer för Samhällets stöd och skydd handlar tre om ungdomars utsatthet för och delaktighet i brott samt andelen ungdomar inom rättsväsendet. De andra två indikatorerna mäter andel barn i institutionsvård längre tid än sex månader, uppdelat på åldrarna 0-12 år och 13-17 år, respektive andel barn som återplaceras efter hemgång från alla former av social dygnsvård. Inga av indikatorerna är möjliga att redovisa på kommunal nivå.
 
Barnombudsmannen anser därför att det är oerhört angeläget att det finns möjligheter till uppföljning av de mest utsatta barnens levnadsvillkor och att en utveckling på området är av hög prioritet. Vi ser mycket positivt på den utveckling av den officiella statistiken som för närvarande pågår inom Socialstyrelsen. Barnombudsmannen har i ett remissyttrande över betänkandet Källan till en chans (SOU 2005:81) styrkt förslaget om en utvidgad insamling av data rörande den sociala barn- och ungdomsvården.

Barnombudsmannen delar arbetsgruppens bedömning att den statistik som Kronofogdemyndigheten fått i uppdrag att utveckla i sitt regleringsbrev för 2007 om så är möjligt också ska ligga till grund för framtida indikatorer.

Barnombudsmannen anser också att statistik om antalet barn som är bostadslösa/hemlösa, genom vräkning eller på grund av att hemsituationen är sådan att barnet inte får eller att det inte är möjligt för barnet att vistas i hemmet och därmed är att betecknas som bostadslöst/hemlöst, bör utvecklas och finnas med som en indikator.

Barnombudsmannen delar arbetsgruppens förslag om att indikatorer för att följa situationen för barn i asylsökande familjer tas fram och läggs till den föreslagna indikatorsuppsättningen.

Föredragande i ärendet har varit Charlotte Palmstierna (samordnare för projekt och utredningsenheten), Inger Andersson –Kagios (ansvarig utredare) och Kenneth Ljung (projektledare).

Lena Nyberg
Barnombudsman