Grönboken om det framtida gemensamma europeiska asylsystemet

Ställd till: Justitiedepartementet
Diarienummer: 9.1:0849/07

Inledning
Barnombudsmannen har fått Europeiska kommissionens grönbok om det framtida gemensamma europeiska asylsystemet för synpunkter. Syftet med grönboken är att fastställa vilka alternativ som är möjliga inom EU:s nuvarande rättsliga ram för att skapa ett gemensamt asylförfarande och en enhetlig asylstatus som ska gälla inom hela EU. Grönboken är inledningen på andra etappen i upprättandet av ett gemensamt europeiskt asylsystem.

Barnombudsmannen välkomnar de förändringar som skapandet av ett gemensamt asylsystem inom EU kan innebära för en förstärkning av barns rättigheter i asylprocessen. Vi efterlyser tydligare ställningstaganden för barns rättigheter i grönbokens skrivningar inför den andra etappen i arbetet. Vi anser att delar av grönbokens förslag behöver kompletteras för att täcka in det som är ytterst viktigt för att asylsökande barn och då särskilt för att de ensamkommande barnens rättigheter ska kunna tillgodoses i harmoniseringsarbetet.
Barnombudsmannen kommenterar de delar av grönboken som berör barns rättigheter. I grönboken ställs ett antal frågor som kommissionen vill ha svar på. Barnombudsmannen har valt att besvara en del av dessa frågor i slutet av varje tillhörande stycke.

2. Rättsliga instrument

2.1 Handläggning av asylansökningar

I artikel 2 i FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) står det att konventionsstaterna ska respektera och tillförsäkra varje barn inom deras jurisdiktion de rättigheter som anges i konventionen utan åtskillnad. Alla barn ska ha samma rättigheter oavsett barnets nationella ursprung.
 
De vinster som kan uppnås med en tillnärmning av lagstiftningen och därigenom ett gemensamt förfarande av asylprocessen är att lika fall bedöms lika för alla barn inom EU. En gemensam handläggningsmekanism i Europa ökar i bästa fall rättssäkerheten för asylsökande barn.

Barnombudsmannen är oroad över kommissionens förslag om en övergång från medlemsstaternas ansvar över hur asylansökningar ska avgöras till ett enhetligt förfarande på europanivå. Förslaget kan innebära att asylsökande barns situationer i en del medlemsstater försämras.

När det gäller att stärka den faktiska tillgången till möjligheten att ansöka om asyl inom EU nämner kommissionen behovet av att stärka det rättsliga skyddet för asylsökande vid registrering och kontroll vid medlemsstaternas gränser.

Artikel 7 i barnkonventionen säger att barn ska registreras omedelbart efter födseln och ska ha rätt från födseln till ett namn och rätt att förvärva ett medborgarskap. Det är konventionsstaternas uppgift att säkerställa genomförandet av rättigheter i enlighet med sin nationella lagstiftning och sina åtaganden enligt tillämpliga internationella instrument på detta område och det särskilt i de fall barnet annars skulle vara statslöst. Utan registrering står barn utan identitet vilket praktiskt kan omöjliggöra för barn att utkräva sina rättigheter. Barnombudsmannen vill betona att de praktiska problem som kan uppstå när ett barn inte blir registrerat aldrig får medföra att ett barn saknar rättigheter.

(1) Hur kan man uppnå ett gemensamt asylförfarande? Vilka aspekter bör övervägas för ytterligare tillnärmning av lagstiftningen?
Barnombudsmannen anser att det är ytterst viktigt att utgå ifrån de internationella konventioner som medlemsstaterna redan har tillträtt som exempelvis barnkonventionen i skapandet av ett gemensamt asylförfarande inom EU.

2.2 Mottagningsvillkor för asylsökande
Barnombudsmannen ser positivt på att kommissionen resonerar kring de olika mottagningsvillkoren för asylsökande som finns i EU:s medlemsstater. En harmonisering av de basala rättigheterna är viktig att genomföra.

Skillnaden mellan de olika formerna av mottagningsvillkoren framgår inte tillräckligt tydligt i grönboken. Mottagningsvillkor som tillgång till arbete och hälso- och sjukvård nämns samtidigt som de materiella mottagningsvillkoren som utgörs av grundläggande behov som inkvartering, mat, kläder och bidrag till dagliga utgifter.

I diskussionen om asylsökandes tillträde till arbetsmarknaden saknar Barnombudsmannen asylsökande barns rätt till skolgång. Enligt artikel 28 i barnkonventionen ska konventionsstaterna erkänna barnets rätt till utbildning. Alla barn har rätt till skolgång.

Även barn som håller sig undan verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning, så kallade gömda barn har samma rätt som alla andra barn att få gå i skolan. Bristen på gömda barns rätt till skolgång är ett allvarligt problem enligt Barnombudsmannen som måste åtgärdas. I Sverige har utredningen ”Skolgång för barn som skall avvisas eller utvisas” (SOU 2007:34) precis avslutats. I utredningen föreslås att barn i familjer som har fått avslag på en ansökan om uppehållstillstånd i Sverige och som håller sig undan verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning ska ha rätt till undervisning inom det offentliga skolväsendet.
 
Barnombudsmannen anser att det är bra att kommissionen konstaterar att det finns stora skillnader när det gäller tillgången till hälso- och sjukvård för asylsökande. I artikel 24 i barnkonventionen står det att konventionsstaterna ska erkänna barns rätt att åtnjuta bästa uppnåeliga hälsa och rätt till sjukvård.

Konventionsstaterna ska sträva efter att till fullo förverkliga denna rätt och ska särskilt vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att alla barn tillhandahålls nödvändig sjukvård och hälsovård. Alla barn som befinner sig i en konventionsstat tillika medlemsstat, då alla medlemsstater inom EU har ratificerat barnkonventionen, har rätt till bästa tänkbara hälso- och sjukvård. Villkoren för asylsökande barns rätt till sjukvård inom EU måste harmoniseras för att uppfylla de krav som barnkonventionen ställer.

(6) På vilka områden bör den omfattande handlingsfriheten enligt direktivet begränsas för att skapa lika villkor, på lämplig nivå, när det gäller behandlingen av asylsökande?
När det gäller barns rättigheter får det inte finnas någon handlingsfrihet som kan begränsa tillgången till grundläggande rättigheter som skolgång eller hälso- och sjukvård.

(7) Bör formerna för och nivåerna på de materiella mottagningsvillkoren för asylsökande harmoniseras ytterligare?
Barnombudsmannen anser att barns rätt till ett tryggt hem och inte bara ett tak över huvudet kan vara en fråga för harmonisering. Det är oerhört viktigt att barn som kommer ensamma utan föräldrar, så kallade ensamkommande barn snabbt får ett bra boende som kan ge dem en trygg vardag i väntan på besked i asylprocessen. Det oväntat stora antalet barn som kommit till Sverige har medfört att barnen tvingats bo i miljöer som kan vara olämpliga för barn även om det är för en kortare tidsperiod. Asylsökande barn ska inte behöva vistas utan övervakning tillsammans med för dem okända vuxna.
 
2.3 Beviljande av skydd
Barnombudsmannen instämmer med kommissionen att en harmonisering av urvalskriterierna och ett förtydligande av de olika grunderna för skydd skulle minimera utrymmet för skilda tolkningar och tillämpningar i de olika medlemsstaterna. De största fördelarna med en harmonisering för beviljande av skydd är enligt vår mening dels rättsäkerhetsskäl, dels att möjligheterna att begränsa eller helt vägra tillgång till vissa rättigheter blir mindre. Vi delar kommissionens mening att genom en harmonisering kan tillgången till rättigheter bättre tillförsäkras.

Det föreligger svårigheter med att harmonisera grunderna för beviljande av skydd inom EU. Det är viktigt att understryka att barns rättigheter ska respekteras och uppfyllas oavsett barnets grund för skydd.

Barnombudsmannen vill understryka att barn har sina egna asylskäl och att deras skäl till skydd alltid ska utredas, redovisas och motiveras. Om barnet anländer tillsammans med sina föräldrar ska barnets asylskäl prövas separat från föräldrarnas asylskäl. I artikel 22 i barnkonventionen står det att konventionsstaterna ska vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att ett barn som söker flyktingstatus eller anses som flykting i enlighet med tillämplig internationell eller nationell rätt och tillämpliga förfaranden och oberoende av om det kommer ensamt eller är åtföljt av sina föräldrar erhåller lämpligt skydd och humanitärt bistånd som anges i barnkonventionen och i andra internationella konventioner.

Barnombudsmannen anser att vid beviljandet av skydd ska det utredas om barnet ska anses vara flykting eller alternativt skyddsbehövande på grund av barnspecifik förföljelse i enlighet med punkt 20 i Europeiska Unionens råds direktiv 2004/83/EG (skyddsgrundsdirektivet) . Enligt vår mening är rekrytering av barnsoldater, våld inom familjen, barnamord, hedersrelaterat förtryck och våld, barn- och tvångsäktenskap, könsstympning, barnarbete, barnprostitution, organhandel och människohandel exempel på grunder för barnspecifik förföljelse.

Barnombudsmannen vill gå ytterligare ett steg längre och anser att det är hög tid att fastställa att även barn som känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av att de är barn ska erkännas som flyktingar. Barn bör enligt vår mening kunna ses som en särskild samhällsgrupp eftersom deras gemensamma väsentliga egenskap som är åldern, inte kan ändras annat än med tiden.

(10) Inom vilka områden bör man eftersträva ytterligare tillnärmning av lagstiftning eller höja normerna i fråga om
– kriterierna för beviljande av skydd
– de rättigheter och förmåner som är förbundna med skyddsstatus(ar)?

Barnombudsmannen anser att barn som känner en välgrundad fruktan på grund av någon form av barnsspecifik förföljelse ska erkännas som flyktingar inom EU:s alla medlemsstater.

2.4 Övergripande frågor
2.4.1 Hur kan utsatta asylsökandes behov hanteras bäst?
Vi delar kommissionens oro för de stora bristerna när det gäller de definitioner och förfaranden som tillämpas av medlemsstaterna för att identifiera utsatta asylsökandes behov. Barnombudsmannen instämmer i kommissionens åsikt att det är nödvändigt att mer ingående och detaljerat föreskriva hur de mest utsatta asylsökandenas behov ska fastställas och åtgärdas i alla faser av asylprocessen. Barnombudsmannen ser positivt på att kommissionen framhåller vikten av att utreda minderårigas behov. Vi vill här framhålla att barns behov som nämns i grönboken i själva verket är barns rättigheter.

Barnombudsmannen välkomnar att kommissionen diskuterar utveckling av lämplig intervjuteknik som ska genomföras av specialiserade intervjuare och tolkar. Enligt artikel 12 i barnkonventionen ska konventionsstaterna tillförsäkra det barn som är i stånd att bilda egna åsikter rätten att fritt uttrycka dessa i alla frågor som rör barnet. Barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. Barns rätt att komma till tals är absolut och även mycket små barn kan uttrycka vad de har upplevt, vill och känner.

I Barnombudsmannens skrift ”Samtala med barn” har vi samlat tips och råd till den som i sin yrkesroll träffar och samtalar med barn. För att barn ska ha en verklig möjlighet att få komma till tals krävs det att det finns vuxna som kan samtala med barn. Ett barn har större möjlighet att berätta ur sitt perspektiv om den som leder samtalet använder en bra samtalsmetod och en god samtalsteknik. För detta krävs både teoretisk kunskap och praktisk utbildning för de som ska intervjua barn.

Barnombudsmannen anser att endast professionella tolkar med särskild kompetens för att tala med barn i olika åldrar och barn med traumatiska erfarenheter, ska samtala med asylsökande barn. Barnombudsmannen har föreslagit att en särskild auktorisation av barntolkar för barn i asylprocessen införs i Sverige. Förslaget om införandet av auktorisation av barntolkar kan förslagsvis även genomföras på europanivå.

De mest utsatta asylsökande är de ensamkommande barnen enligt vår mening. Ensamkommande barn är en mycket sårbar grupp barn eftersom de inte har någon förälder som kan stödja och hjälpa barnet att tillvarata sina rättigheter. Många av barnen har upplevt traumatiska händelser i sitt hemland och de kommer ensamma till ett nytt land. Enligt artikel 22 i barnkonventionen ska konventionsstaterna vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa ett ensamkommande barn erhåller lämpligt skydd.

De ensamkommande barnen befinner sig i en mycket utsatt situation och behöver få ett så bra mottagande som möjligt. För dessa barn är det avgörande att de får ett juridiskt ombud så snart som det är möjligt efter att de har anlänt till det nya landet, vilket alltid ska ske i Sverige enligt vår lagstiftning. De ensamkommande barnens asylskäl ska utredas skyndsamt. Spårning av familjemedlemmar ska göras omgående och möjlighet till återförening ska noggrant undersökas. Under tiden dessa barn väntar på besked i asylprocessen har det rätt till ett hem, att få gå i skolan och ha en fungerade vardag med omsorg och fritidsaktiviteter.

Strömmen av ensamma barn på flykt från sina hemländer märks tydligt i många delar av Europa. Ensamkommande barn är en viktig fråga som har varit föremål för omfattande diskussioner för nätverket för barnombudsmän ”The European Network of Ombudsmen for Children” (ENOC). ENOC anser att staterna i Europa måste behandla de här utsatta barnen bättre än idag och i högre grad respektera deras rättigheter och rätt till skydd.

(16) Vilka åtgärder bör genomföras för att öka medlemsstaternas kapacitet att på ett effektivt sätt ta sig an utsatta asylsökande?
Barnombudsmannen anser att endast professionella tolkar med särskild kompetens ska samtala med asylsökande barn. Vi föreslår att en särskild auktorisation av barntolkar införs i medlemsstaterna.
De ensamkommande barnen är den mest utsatta och sårbara gruppen asylsökande och deras rättigheter måste tillgodoses på bästa möjliga sätt i medlemsstaterna.

2.4.2 Integration
Barnombudsmannen håller med kommissionen om att integration är en mycket viktig fråga i ett harmoniseringsarbete av asylprocessen. Barns integration behandlas däremot inte i grönboken. Kommissionen nämner att arbete allmänt ses som en mycket viktig faktor som underlättar integration. Den viktigaste källan för integration för barn som dessutom är en rättighet är asylsökande barns skolgång. Det är i skolan som de asylsökande barnen får kännedom om landets kultur och levnadsförhållanden, de får kamrater, lär sig det nya språket och får uppleva tillhörighet.

Avgörande och grundläggande för barns integration är familjens integrering i det nya landet. Det är av yttersta vikt att stödja familjer som är nya i medlemsstaterna. Familjerna måste få tillgång till och kunskap om det nya språket, landets lagstiftning och kultur. De vuxna i familjerna måste få tillgång till arbete för att få samma ekonomiska förutsättningar som den övriga befolkningen i det nya landet. Barn har lättare att integreras i ett nytt land vilket kan få till följd att barn och deras föräldrar lever i olika kulturer vilket i sig kan orsaka problem.

(17) Vilka andra rättsliga åtgärder kan vidtas för att ytterligare förbättra integrationen (även på arbetsmarknaden) av asylsökande och personer som beviljats internationellt skydd?
För att förbättra integrationen för asylsökande barn krävs att barns rätt till skolgång respekteras i EU:s medlemsstater.

3. Genomförande – kompletterande åtgärder

Barnombudsmannen håller med kommissionen om att medlemsstaterna inom EU bör kunna inta en gemensam hållning i asylprocessen angående barnspecifik förföljelse eftersom dessa asylärenden kräver särskilda juridiska kunskaper och andra sakkunskaper.
 
Det är också viktigt med uppföljning och utvärdering av ett gemensamt asylsystem för att kunna konstatera att vad som initialt var visionen också uppnås med harmoniseringsarbetet.
 
(20) Och framför allt, hur kan praktiskt samarbete bidra till att utveckla en gemensam hållning när det gäller könsspecifik eller barnspecifik förföljelse, tillämpning av uteslutandeklausuler eller förebyggande av bedrägeri?
För att uppnå en gemensam hållning inom EU när det gäller barnspecifik förföljelse är praktiskt samarbete mellan medlemsstaterna en förutsättning. Detta främst för att uppnå den gemensamma hållning som eftersträvas. Alla barn har rätt till samma rättigheter oavsett barnets nationella ursprung och oberoende av i vilken medlemsstat barnet befinner sig.

5. Den yttre dimensionen av asylfrågor

5.3 Blandade migrationsströmmar vid de yttre gränserna
När det gäller människohandel med barn måste gemensamma resurser sättas in för att stoppa denna brottsliga verksamhet, här kan ett enhetligt system underlätta brottsbekämpningen.

Bekämpandet av olaglig invandring får aldrig sätta barns rätt till skydd ur spel. Barns egna asylskäl ska alltid utredas och redovisas även i de fall de har kommit till det nya landet illegalt.

5.4 EU:s roll som global aktör i flyktingfrågor
(35) Hur kan den europeiska asylpolitiken utvecklas till en politik som alla EU:s medlemsstater ställer sig bakom i syfte att ta itu med flyktingfrågor på internationell nivå? Vilka modeller kan EU använda för att utvecklas till en global aktör i flyktingfrågor?
För att få alla medlemsstater inom EU att ställa sig bakom en gemensam asylpolitik är det avgörande att utgå ifrån internationella konventioner som medlemsstaterna redan har åtagit sig att följa som exempelvis barnkonventionen.

6. Slutsats

Barnombudsmannen ser fram emot att ta del av den strategiska plan som kommissionen kommer att presentera under 2008 med alla åtgärder som ska vidtas för att upprätta det gemensamma europeiska asylsystemet.

Föredragande i ärendet har varit juristen Jessica Olsson.

Lena Nyberg
Barnombudsman

Charlotte Lenman
Ansvarig jurist