Betänkandet (SOU 2008:58) Egenansvar – med professionellt stöd

Ställd till: Integrations- och jämställdhetsdepartementet
Diarienummer: 9.1:0718/08

Inledning
Barnombudsmannen välkomnar att utredaren tar ett helhetsgrepp på mottagande och introduktion av nyanlända utlänningar i Sverige och lägger ansvaret för integrationen på statlig nivå.  Barnombudsmannen beklagar att barn och unga inte ingår i försöket till ett samlat grepp på integrationsområdet. Även direktiven till utredningen inskränker uppdraget till personer mellan 18 och 64 år.

Eftersom en stor andel, ungefär en tredjedel av de nyanlända, är underåriga anser Barnombudsmannen att det finns goda skäl att också se över flyktingmottagandet och introduktionen av barn och ungdom med beaktande av att dessa i första hand har behov och rättigheter.

Barnombudsmannen föreslår därför att regeringen låter utreda och reglera hur mottagande och introduktion av barn och unga upp till 18 år ska genomföras i ett helhetsperspektiv, vilket bland annat innebär att förskola, skola, elevhälsovård, barnhälsovård, barnpsykiatri, skolbarnsomsorg, tolkverksamhet, kultur och fritidsinsatser med flera måste genomlysas ur ett integrationsperspektiv.

I det följande kommer Barnombudsmannen att kommentera de förslag som utredaren lägger huvudsakligen utifrån hur de påverkar barn samt i vissa fall lägga egna förslag som rör barn och ungas möjligheter till en förbättrad integration och som hör hemma i vårt förslag till översyn av integration av minderåriga.

2 Utredarens förslag

2.1 En ny introduktionslag
Barnombudsmannen stöder förslaget om att en ny lag om introduktion av vissa nyanlända utlänningar ska införas. Det innebär ett klargörande av vilka rättigheter vuxna nyanlända utlänningar har under sina tre första år i Sverige.

Barnombudsmannen motsätter sig förslaget att målgruppen för introduktion ska begränsas till vissa åldrar (18 – 64 år) och anser att den också ska omfatta minderåriga.

Barnombudsmannen föreslår att en sammanhållen och rikstäckande reglering och organisation av mottagande och introduktion av barn och unga måste tas fram.

Barnombudsmannen stöder förslaget att tiden för anhöriga till nyanlända utlänningar att ansöka om uppehållstillstånd för att omfattas av introduktions-lagen ska utökas från två till sex år från det att den person som han eller hon har anknytning till först togs emot i en kommun. Vi menar dock att för anknytning mellan minderårigt barn och förälder ska ingen tidsgräns finnas, vilket i praktiken innebär maximalt 18 år.

2.2 Förändrad ansvarsfördelning för introduktionen
Utredaren föreslår att för att åstadkomma en förbättrad introduktionsverksamhet med högre måluppfyllelse där alla aktörer har tydliga befogenheter, resurser och ansvar ska en ny organisation för introduktionsverksamhet för nyanlända införas.

Barnombudsmannen stöder förslaget. Vi anser därutöver att vårt förslag om en systematisk översyn av mottagande och introduktion av nyanlända barn och ung-domar måste innehålla att introduktionsverksamheten ska organiseras med tyd-ligare styrning och ansvarsfördelning i introduktionsprocessen än för närvarande. I denna process bör staten få ett övergripande ansvar för introduktionsarbetets utformning.

2.3 Den nyanländes ansvar och roll
Utredaren föreslår att nyanlända ska ha rätt till ett introduktionsprogram.  Nyanlända som deltar i ett introduktionsprogram ska ha rätt till introduktions-ersättning. Den nyanlände ska, tillsammans med en lots, utarbeta och upprätta en individuell utvecklingsplan som ska underställas och godkännas av Migrations-verket/Arbetsförmedlingen. För att introduktionsersättning ska utgå måste den nyanlände följa den upprättade utvecklingsplanen. Fastställd utvecklingsplan ska revideras vid behov.

Barnombudsmannen stöder förslaget att alla nyanlända ska ha rätt till intro-duktionsprogram och introduktionsersättning. Barnombudsmannen anser att för underåriga ska en individuell utvecklingsplan utarbetas tillsammans med den unge och föräldrar eller god man. För minderåriga bör planen omfatta hela uppväxttiden och snabbt kunna revideras vid behov. Vid utarbetandet av utvecklingsplaner för barn måste andra aktörer, som skola, förskola och barnhälsovård medverka.

Vi menar att full introduktionsersättning och barnersättning alltid måste utgå för barn oavsett om barnet eller föräldern till fullo följer introduktionsplanen. En barnkonsekvensanalys av beslut av nedsättning av ersättningarna bör alltid genomföras när det finns barn i familjen. Nyanlända bär ofta på traumatiska erfarenheter och kan till följd av krig och våld ha psykiska eller fysiska problem som innebär att de inte alltid kan vara aktiva på ett sådant sätt som introduktionsplanen avser.

Barnombudsmannen anser att det bör tydliggöras hur nyanlända personer med sviktande hälsa ska kunna tillgodogöra sig i full introduktionsersättning.

2.4  En ny aktör – introduktionslotsen
Utredaren föreslår att en ny aktör, en introduktionslots ska införas. Lotsen är ett företag.

Barnombudsmannen stöder förslaget och vill tillägga att personer som anlitas av introduktionslotsen måste ha kunskap om det svenska samhället och språket, det svenska samhällets medborgerliga rättigheter för alla och de särskilda rättigheter som minderåriga har enligt svensk lag och internationella konventioner. Vi menar vidare att det är önskvärt att staten kan garantera kvalitén på introduktionslotsen genom att reglera de krav som varje introduktionslots ska uppfylla, oavsett i vilken kommun eller landstingskommun lotsen verkar.

Barnombudsmannen vill i detta sammanhang särskilt understryka att barn aldrig ska behöva fungera som tolk för sina föräldrar. Lotsen måste garantera att professionell tolk alltid används när nyanlända i olika sammanhang kommunicerar med samhället.

Barnombudsmannen menar att idén om en privat företagslots inte skulle gynna nyanlända barn och ungdomar utan att dessa bör få en egen lots med särskilda kompetenser. Mottagande och introduktion av barn och unga rör i första hand omvårdnad, hälsovård och utbildning.

Barnombudsmannen föreslår därför att varje nyanlänt barn ska kunna få en särskild introduktionslots i form av en kommunal funktion/tjänsteman med särskild kompetens om barn och samhälle, som ska följa och stödja barnet i integrationen och barnets utveckling. Barnlotsen bör ha mycket goda kunskaper om de insatser som samhället kan erbjuda barn och unga i olika åldrar.  Det handlar om olika former av förskola och skola, barnhälsovård, elevhälsovård, barnpsykiatri och rehabilitering med flera.

2.5 Introduktion av nyanlända –  ett  statligt ansvar
Utredaren föreslår att introduktionen av nyanlända utlänningar ska vara ett statligt ansvar. Detta ansvar innebär att staten ansvarar för att

  • ta fram underlag för bosättning av nyanlända,
  • vid behov anvisa nyanlända plats i en kommun,
  • ett introduktionsprogram erbjuds och genomförs,
  • etablera och tillhandahålla en lotsbank,
  • fatta beslut om och betala ut ersättning och
  • följa upp och utvärdera introduktionen.

Migrationsverket ska ansvara för att ta fram underlag för bosättning av nyanlända utlänningar. Migrationsverket ska besluta antalet nyanlända som ska tas emot för bosättning inom varje län. Migrationsverket ska också ansvara för att vid behov anvisa nyanlända plats i en kommun.

Barnombudsmannen stöder förslaget och menar att det är viktigt att staten har ett helhetsansvar för integration och introduktion av alla nyanlända, särskilt barn och ungdomar. Vid beslut om bosättning för nyanlända barn bör hänsyn tas till om det finns anhöriga i Sverige som kan skapa stabilitet för barnen.

I statens uppdrag bör klart framgå hur kommunala och landstingskommunala verksamheter ska få ersättning för sina insatser för minderåriga nyanlända. Det är, enligt vår erfarenhet, ett problem att personal inom enskilda förskolor, skolor och barnavårdscentraler inte alltid känner till att de kan få ersättning för sina kostnader för nyanlända barn. 

2.6 Kommunernas uppdrag

2.6.1  Ansvar för bosättning
Utredaren föreslår att en ny lag om kommunernas ansvar för bosättning av vissa nyanlända utlänningar ska införas (bosättningslagen). Den nya lagen innebär en skyldighet för kommuner att ta emot ett visst antal nyanlända. Länsstyrelsen får ansvar för samordning av bosättning inom kommunerna i länet. Migrationsverket ska ansvara för att anvisa nyanlända plats i en kommun inom sex månader från den dag som uppehållstillstånd beviljats.

Barnombudsmannen stöder förslagen men anser att för ensamkommande nyanlända barn måste tiden för kommunplacering vara avsevärt mycket kortare än sex månader.

2.6.6 Ansvar för svenskundervisning
Utredaren föreslår att för att öka den nyanländes möjligheter att välja svenska-undervisning för invandrare (sfi) som stärker den individuella utvecklingsplanens mål, ska en sfi-peng följa den nyanlände. Nyanlända ska ha tillgång till sfi inom en månad från det att anmälan till sfi-kurs inkommit till kommunen. Nyanlända ska ingå i den personkrets som omfattas av en eventuell sfi-bonus.

Barnombudsmannen stöder förslagen och vill tillägga att innehållet i SFI-undervisningen måste kompletteras med information om det svenska samhällets syn på barn och barnuppfostran. FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) tillsammans med svenska normer måste införlivas i SFI-undervisningen.

2.6.7 Ansvar för samhällskunskap
Utredaren föreslår att samhällskunskap för nyanlända ska vara en obligatorisk del i introduktionen och ha en egen kursplan. Undervisningen ska genomföras av behöriga lärare inom den obligatoriska skolan och gymnasieskolan. Regeringen bör uppdra åt Skolverket att ta fram en kursplan inom området. Huvudman för utbildningen bör vara kommunen. Nyanlända ska ha tillgång till undervisningen inom en månad från det att anmälan inkommit till kommunen. En samhällskunskapspeng ska följa den nyanlände.

Barnombudsmannen stöder förslagen.  I kursplanen bör ingå hur det svenska samhället ser på barn och barnuppfostran och vilka regler som gäller om barn och barn och familj samt det internationella samfundets barnsyn som den kommer till uttryck i bland annat barnkonventionen.

Barnombudsmannen föreslår därutöver att för nyanlända vuxna som har barn bör särskilda föräldrastödsinsatser erbjudas inom ramen för introduktionen.

2.6.8 Statlig ersättning till kommuner
Utredaren föreslår att Migrationsverket/Arbetsförmedlingen, enligt vad regeringen närmare föreskriver, ska betala ut statlig ersättning till kommuner (ny ersättnings-förordning). Kommunerna ska erhålla ett specialdestinerat statsbidrag för mer-kostnader som kommunerna har i samband med att en nyanländ bosätter sig i en kommun. Detta bidrag ska utgå under tre år. Kommunerna ska kunna ansöka om ersättning för särskilda kostnader, extraordinära kostnader och vissa sjukvårds-kostnader.

Barnombudsmannen stöder förslagen.  Enligt vår erfarenhet är det emellertid ett problem att vissa kommunala och landstingskommunala verksamheter inte alltid känner till hur de ska få ersättning för de kostnader de har för nyanlända barn. Tydlig information om ersättningsreglerna bör därför utformas och delges alla aktörer.

2.9 Landstingens uppdrag 
Utredaren föreslår att nyanlända i samband med bosättning i kommun ska erbjudas hälsoundersökning. Primärvården ska kalla den nyanlände. Landsting ska kunna ansöka om ersättning för vissa sjukvårdskostnader, kostnader för hälso-undersökning och betydande extraordinära kostnader för vårdinsatser för flyktingar.
Barnombudsmannen stöder förslagen. När det gäller yngre barn bör det vara barnhälsovården som ger det nyanlända barnet en första hälsoundersökning. Om möjligt bör det alltid vara barnläkare och barnsjuksköterskor som träffar de minderåriga.

På många håll finns idag en särskild flyktinghälsovård. Betydelsen av den höga kompetensen hos flyktinghälsovården kan inte nog understrykas. Vi menar därför att primärvården bör använda sig av eller utveckla särskild flyktinghälsovård och psykiatri för vuxna och för barn och unga.

2.11 Nyanlända med funktionshinder
Barnombudsmannen stöder utredarens förslag, särskilt förslaget om att informationen till nyanlända som har barn med funktionsnedsättning bör utvecklas.

2.12 Den ideella sektorn
Utredaren föreslår att den ideella sektorn bör bjudas in till en dialog motsvarande den som avsåg samarbetet med de idéburna organisationerna inom det sociala området. Dialogen bör avgränsas till att omfatta introduktion av nyanlända och ha ett särskilt fokus på arbetsmarknads- och utbildningsfrågor. Frivilligorganisationer som medverkar i nyanländas introduktion ska ges möjlighet till projektmedel som administreras av länsstyrelsen eller till uppdragsersättning.

Barnombudsmannen stöder förslagen och menar att frivilligorganisationerna redan idag har en mycket stor och viktig roll för de nyanlända och särskilt barnens integration och välfärd.

Barnombudsmannen föreslår därför att organisationernas insatser för barn och unga också ska ge möjlighet till projektmedel från länsstyrelsen eller till uppdragsersättning.

2.13 Ett nationellt system för utvärdering och uppföljning av introduktionen
Utredaren föreslår att ett nationellt system för utvärdering och uppföljning av introduktionen ska tas i bruk i samband med att den föreslagna introduktionslagen träder i kraft.
Barnombudsmannen stöder förslaget och menar att särskilda kriterier och system för utvärdering och uppföljning av mottagande och introduktion av minderåriga ska tas fram och användas för uppföljning av introduktionen av barn och unga.

2.14 Samhällsinformation
Utredaren föreslår att statliga myndigheters information ska vara lättillgänglig och möjlig att förstå och ta till sig även för personer med annat modersmål och/eller annan kulturbakgrund än den svenska. Regeringen bör uppdra åt VERVA (Verket för förvaltningsutveckling) att ta fram underlag för hur detta ska tillgodoses.
Uppdraget bör omfatta hur en samlad information om Sverige till personer med annat modersmål än svenska, kan se ut och vidmakthållas. VERVA bör bjuda in Sveriges Kommuner och Landsting att delta i arbetet. Regeringen bör inrätta ett 020-nummer som stöd för samhällsinformation till personer med annat modersmål än svenska.

Barnombudsmannen stöder förslagen och vill understryka vikten av att information anpassad för minderåriga med annat modersmål och annan kulturbakgrund än den svenska också ska finnas och vara lättillgänglig hos myndigheter. Vidare anser Barnombudsmannen att samhällsinformation bör omfatta barns rättigheter i Sverige.
Enligt regeringens budgetproposition för 2009 ska Verva läggas ned. Avvecklingen ska vara genomförd den 31 december 2008. Regeringen bör därför uppdra åt annan myndighet eller aktör att ta fram ett underlag för hur information om Sverige för nyanlända ska tillgodoses.

3.2.3 Barns situation
Barnombudsmannen anser att en bostadsersättning som leder till bättre uppväxtmiljöer för barn är eftersträvansvärd. I samband med beslut som påverkar barn bör en barnkonsekvensanalys alltid genomföras.

Övrigt
Barnombudsmannen konstaterar att i Regeringens skrivelse (Skr 2008/09:24) som överlämnats till Riksdagen den 15 september 2008 ”Egenmakt mot utanförskap – regeringens strategi för integration” redovisas många insatser som finns i rubricerade betänkande. Även i skrivelsen saknas ett helhetsperspektiv på integration av barn och unga.

Barnombudsmannen vidhåller därför sitt huvudförslag att regeringen i ett helhetsperspektiv låter utreda och reglera hur mottagande och introduktion av barn och unga upp till 18 år ska genomföras.

Föredragande i detta ärende har varit projektledaren Lisbeth Thurnell.

Lena Nyberg
Barnombudsman

Charlotte Lenman
Ansvarig jurist