Departementspromemorian (Ds 2008: 56) Barnomsorgspeng och allmän förskola även för treåringar

Diarienummer: 9.1:0750/08
Ställd till: Utbildningsdepartementet


Sammanfattning

Barnombudsmannen vill framhålla vikten av att kommunerna vid genomförandet av reformen beaktar barns rätt att komma till tals. Vi har utvecklat olika metoder för hur barn kan få komma till tals. Ett exempel är Nöjt Barn Index (NBI) för förskolebarn som vi utvecklat tillsammans med Karlskoga och Degerfors. Det är en metod att fråga barn som leds av deras egna pedagoger på förskolan och i skolan.
 
Vi har även med hjälp av enkäter på webben frågat barn och unga i sina kontaktklasser över hela landet om deras tidiga barndom och barnomsorg. Det visar sig att nästan alla minns att det var roligt i förskoleverksamheten såväl i förskola som i familjedaghem som hemma. Vi har även genom tio direkta besök lyssnat till barnen själva i mötet med fyraåringar i en förskola i ett mångkulturellt område. Resultaten som redovisas i korthet i årsrapporten 2007 Klara, färdiga, gå Om de yngsta medborgarna och deras rättigheter visar på vikten av en god förskoleverksamhet för en gynnsam språkutveckling av såväl barnets modersmål som det svenska språket och hur viktig förskolan kan vara för att lägga grunden för en gynnsam integration.

Barnombudsmannen välkomnar förslaget att införa barnomsorgspeng och allmän förskola även för treåringar, men anser att förslaget är otillräckligt eftersom vi förordar allmän förskola från ett års ålder.

Kravet på att registerkontroll även kommer att omfatta enskilt drivna verksamheter är bra men vi anser att detta ska gälla all verksamhet med barn, även den som inte godkänts av kommunen.

Vi välkomnar att föräldrar och barn som så önskar kan välja barnomsorg i hemmet på kvällstid eller nattetid. 
En bra utveckling är förslaget med kommunens utökade informationsskyldighet.
Vikten av att de femton timmarna fördelas i samråd med barnet och dess familj måste framhållas då reformen genomförs.

Barnombudsmannen ser med oro på att förslaget så ensidigt utgår från föräldrars perspektiv och efterlyser förslag som tydligt utgår från barnets perspektiv.

Myndigheten motsätter sig förslaget att barnets valfrihet kan inskränkas av organisatoriska eller ekonomiska skäl.

Det saknas förslag om barnets rätt att komma till tals och barnets rätt till valfrihet. Barnet är en unik individ med egna åsikter som har rätt att komma till tals i frågor som berör henne eller honom. Förslaget i promemorian utgår från ett vuxenperspektiv där barnets åsikter betraktas som liktydig med familjens vilja. Vi anser att det tydligare bör framgå att barnet har egna rättigheter.

En större variation av utövare får inte inkräkta på barnets rätt till en god kvalitet i förskolan. Vi förordar tydliga kriterier för tillsyn och årlig uppföljning av samtliga verksamheter i kommunen oavsett driftsform eller finansiering.

2 Bakgrund
Det är med oro som vi ser att förslaget ensidigt utgår ifrån föräldrars perspektiv, deras möjlighet att lägga livspusslet och på familjernas valfrihet och efterlyser förslag som tydligt utgår från barnets perspektiv.

Myndigheten ställer sig frågande till om kommunerna kommer att kunna möta den efterfrågan om förskola även för treåringar som förslaget leder till och samtidigt kunna upprätthålla en god kvalitet i verksamheterna.  Vi hänvisar till vår statistiska översikt i boken Upp till arton där prognoser över antal små barn finns att tillgå som underlag för planeringen. Det är med oro vi ser att prognoserna pekar mot en framtida brist på utbildade förskollärare och att dessutom yrkets unika kompetens riskerar att tunnas ut som en följd av att lärarutbildningen vid intaget inte längre är uppdelad på inriktningar som förskola, fritidshem eller grundskola. Vi befarar att unik kunskap om de små barnen riskerar att försvinna och ser gärna att det öppnas nya möjligheter att välja förskollärarutbildning. Vi välkomnar varmt de satsningar som görs för vidareutbildning av barnskötare till förskollärare.

Förskollärarutbildningen måste ge behörighet för fortsatta studier så att förskollärare kan erövra forskarkompetens. Myndigheten anser att riktade forskningsmedel kring de små barnens utveckling och pedagogik bör införas.

3 Kommunal bidragsskyldighet till enskild förskoleverksamhet och skolbarnomsorg – en barnomsorgspeng

3.1 Kommunalt bidrag till enskild verksamhet – en barnomsorgspeng
Barnombudsmannen tillstyrker förslaget att kommunerna ska vara skyldiga att godkänna och lämna bidrag till såväl enskilda förskolor och fritidshem som enskild pedagogisk verksamhet i andra former om verksamheterna uppfyller i lagen angivna krav.

De nya verksamheter som förhoppningsvis växer fram som en följd av kommunens ökade bidragsskyldighet ger ökade valmöjligheter för barn och deras föräldrar. Barn måste i så stor utsträckning som möjligt få delta i den verksamhet som passar just dem bäst.

Vi ställer oss frågande till varför det inte finns förslag på att öppna förskolor och fritidsverksamheter ska omfattas av kommunens bidragsskyldighet. Det finns inte någon tydlig förklaring till detta i promemorian.
Vi avstyrker förslaget att kravet på tillstånd från kommunen för att yrkesmässigt få driva enskilda förskolor och fritidshem avskaffas.  Att uppfylla kvalitetskraven för att bedriva förskoleverksamhet eller annan pedagogisk verksamhet borde vara en förutsättning för att över huvudtaget få bedriva verksamheten. Det bör även fortsättningsvis anses vara nödvändigt att söka kommunens godkännande för att få starta en enskild förskola. Vi ställer oss frågande till att det ingenstans i promemorian står angivet hur tillsynen över de verksamheter som inte fått eller sökt kommunens godkännande, ska gå till. I första hand ska tillståndskravet kvarstå, i andra hand efterlyses tydliga bestämmelser kring tillsynen av de verksamheter som inte fått eller sökt kommunens godkännande.

Förslaget att benämningen på förskoleverksamhet och skolbarnomsorg som inte drivs i form av förskola, fritidshem, öppen förskola eller öppen fritidsverksamhet ändras till ”annan pedagogisk verksamhet” tillstyrks. Dock är det viktigt att påpeka att om en verksamhet ska kunna anses vara en pedagogisk verksamhet ska det bero på hur väl den uppfyller läroplanens krav, och om personalen har adekvat utbildning eller på annat sätt förvärvad lämplighet att bedriva pedagogisk verksamhet för barn.  En certifiering av personer som erövrat yrkesskicklighet på annat sätt än genom högskoleutbildning bör prövas. Det finns goda exempel inom Europa.

3.2 Kvalitetskrav m.m.
Barnombudsmannen tillstyrker förslaget att kommunerna ska godkänna enskild förskoleverksamhet och enskild skolbarnsomsorg i form av förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet, om verksamheten uppfyller kraven på god kvalitet och säkerhet samt de krav som anges i 2 a kap. 3 § skollagen.

Däremot bör ansökningskraven skärpas. En uppstartad barnomsorgsverksamhet bör följas upp mot kvalitetsreglerna årligen. Kvalitetskraven är så vagt utformade att det blir svårt att avgöra och sätta en gräns för när en verksamhet inte uppfyller kriterierna. Det är viktigt ur ett barns perspektiv att kriterierna för vad som är godtagbart preciseras. Varje ny ansökan om att få starta en barnomsorgsverksamhet bör därför inkludera en beskrivning där det anges hur kvalitetskraven enligt skollagen, läroplanen och skolverkets allmänna råd för kvalitet ska uppfyllas. Vi anser att dessa verksamheter bör följas upp kontinuerligt för att säkerställa att kvaliteten upprätthålls. Detta kan uppnås genom att ett antal specificerade kriterier uppfylls. Det bör finnas konsekvenser för de verksamheter som inte håller den kvalitet de åtagit sig att hålla. Detta är viktigt för att säkerställa barnens rättssäkerhet och att förskolorna håller en jämn kvalitet på lika villkor.

Vi tillstyrker att kommunens beslut angående bidrag ska kunna överklagas genom förvaltningsbesvär.
Vi tillstyrker att kravet på registerkontroll även kommer att omfatta enskilt drivna verksamheter, men anser att detta ska gälla all verksamhet med barn, även den som inte sökt eller fått kommunens godkännande.

3.3 Öppenhet, egna barn och avgifter
Barnombudsmannen tillstyrker förslaget att enskild förskoleverksamhet och egen skolbarnsomsorg i form av annan pedagogisk verksamhet ska, för att vara bidragsberättigad, vara öppen för alla barn som ska erbjudas plats i motsvarande kommunala verksamheter.

Vi välkomnar att föräldrar och barn som så önskar kan välja barnomsorg i hemmet på kvällstid eller nattetid, och ser med oro på att det idag inte råder likvärdiga villkor mellan olika kommuner när det gäller denna fråga.
Öppenhetskravet måste gälla för alla barn även de som det skulle medföra betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för den enskilda verksamheten att ta emot eller om den kommun där verksamheten bedrivs medger undantag med hänsyn till verksamhetens särskilda karaktär. Detta öppnar för diskriminering av barn med funktionsnedsättning. Enligt artikel 2 i FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) ska konventionsstaterna tillförsäkra varje barn inom deras jurisdiktion de rättigheter som anges i konventionen, utan någon åtskillnad av något slag.

Alla barn har rätt till ersättning för sin utbildning på bästa sätt, även barn med behov av stöd. Samtliga konventionsstater ska tillförsäkra barn med funktionsnedsättning undervisning och utbildning som på bästa sätt möjliggör integrering i samhället. Vi anser att möjligheten att neka barn på grund av ekonomiska eller organisatoriska svårigheter helt ska avlägsnas från skollagen. Vidare går förslaget emot promemorians påstående om att barnomsorgspengen är till för att föräldrar ska kunna välja verksamhet utifrån sina egna och barnens behov.

Vi tillstyrker att enskild förskoleverksamhet och skolbarnomsorg i form av annan pedagogisk verksamhet ska få bidrag även för barn vars vårdnadshavare arbetar i verksamheten om minst lika många barn från andra familjer tas emot i verksamheten under förutsättning att kraven på kvalitet i form av utbildning är uppfyllda.

Myndigheten tillstyrker att avgifter som en enskild huvudman tar ut inte får vara oskäligt höga och anser att den ska tillämpa samma taxa som de kommunala.

3.5 Straffbestämmelse hävs
Vi avstyrker att lagen slopas eftersom den fyller en funktion som vägledande bestämmelse.

4 Plats i annan kommun

4.1 Skyldighet för en kommun att ta emot barn från en annan kommun
Barnombudsmannen tillstyrker förslaget att en kommun är skyldig att ta emot ett barn från en annan kommun om det finns särskilda skäl med hänsyn till barnets förhållanden och ha rätt till ersättning för sina kostnader, med motiveringen att vi vet att det förekommer att kommuner inte kan komma överens om lösningar till barnets bästa. Förslaget leder enligt vår mening till likvärdiga villkor i landet vilket enligt FN:s barnrättskommitté är i överensstämmelse med barnkonventionen.

VI ser med oro på att den mottagande kommunen kan neka, vilket kan försvaga valfriheten för barnet och dess föräldrar. Dock anser vi att om placering i annan kommun inte kan anses vara till barnets bästa ska kommunen kunna neka föräldrarna. Ett exempel är om skilda föräldrar vill att barnet ska gå i två olika förskolor, vilket gör det omöjligt för barnet att få höra till en och samma barngrupp under förskoletiden. Det kan leda till bristande kontinuitet och trygghet. Vad gäller skolan finns inte laglig möjlighet att gå i två olika skolor samtidigt. Förskolan är en del i det livslånga lärandet.

4.2 Från vistelsekommun till hemkommun
Vi tillstyrker förslaget om att hemkommunen ska svara för att barn erbjuds förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg eftersom som leder till ökad likvärdighet mellan olika verksamhetsformerna som förskoleverksamhet och skola.

4.3 Hemkommunens skyldighet att ge bidrag till annan kommun
Förslaget att hemkommunen ska vara skyldig att ge bidrag till den mottagande kommunen tillstyrks. Det underlättar för barnet och dess föräldrar att finna en lämplig lösning och att det leder till att barn får likvärdiga villkor över hela landet.

5  Kommunens informationsskyldighet

Barnombudsmannen välkomnar att kommunen får utökad informationsskyldighet om reformen allmän förskola även för treåringar. Ett motiv är att vi vet att kommuner har brustit i information så att det exempelvis förekommit att de inte har informerat om sina familjedaghem, utan enbart om sina förskolor.
Vi saknar dock förslag som kan öka barnets delaktighet i föräldrarnas beslut och att informationen om verksamhetens innehåll därför bör vara begriplig för barnen själva och utformad på ett sätt de kan ta till sig. Detta med hänvisning till artiklarna 12, 13 och 31 i barnkonventionen om rätten att komma till tals och att få anpassad information om det som berör dem.

Barnombudsmannen vill särskilt framhålla vikten av att informationen till föräldrarna ges på samtliga minoritetsspråk och de vanligast förekommande invandrarspråken då föräldrarna bör göras medvetna om vikten av tidig tillgång till förskola för att stimulera barnets språkutveckling, stärka dess identitet och för att utveckla barnets mångkulturella kompetens.  Vi föreslår att kommunen får skyldighet att söka upp berörda grupper i de fall de det finns anledning att befara att skriftlig information inte når fram för att föräldrarna ska förstå vikten av tidig stimulans för sina små barn. Se även vår motivering i avsnittet 6 nedan.

Vi motsätter oss olika antagningssystem för barn i kommunal regi och enskild regi. Det bör upprätthållas av kommunen för samtliga verksamhetsformer för att underlätta för de sökande och för att uppnå likvärdiga villkor för varje barn.

6 Allmän förskola även för treåringar

Barnombudsmannen tillstyrker förslaget om allmän förskola även för treåringar och vill betona vikten av att förskolan blir en tillgång för alla barn.

Vi anser dock att förslaget är otillräckligt eftersom vi förordar att allmän förskola bör kunna erbjudas från ett års ålder.

Små barn har en sällsynt förmåga att snappa upp ord och betydelser och är receptiva för språk. Att få språkligt gensvar och stimulans är särskilt viktigt i denna tidiga fas av utvecklingen och barnet behöver såväl en nära kontakt och tid med sina föräldrar som att få delta med andra barn och leka.  I samspel med andra utvecklas språket och detta ger begreppen och orden en god förankring som är nödvändig för det kommande abstrakta tänkandet. Detta är en viktig aspekt särskilt när det gäller barn med utländsk härkomst och med annat modersmål än svenska då en tidig förskolevistelse ger dessa barn en oslagbar möjlighet att integreras i det svenska samhället, samtidigt som det viktiga modersmålsstödet ger dem möjlighet att utveckla sitt eget modersmål.

Det är viktigt att respektera barns och föräldrars åsikter och skapa öppna och mellanöppna former av barnomsorg för familjer som inte vill ha förskola för sina små barn. Goda exempel finns att hämta från de öppna förskolornas arbetssätt i mångkulturella områden. Det går att kombinera en verksamhet till exempel utbildning för de vuxna med en verksamhet för barnet i angränsande rum. Detta förutsätter samarbete mellan olika huvudmän. Att delta i förskoleverksamhet är en viktig del i integrationen och kontaktskapandet mellan olika delar av befolkningen med olika kulturell och geografisk bakgrund. En satsning i dessa tidiga år ger en god start.
Förskolan är även en viktig del i det förebyggande arbetet och i stödet av familjer i utsatta situationer. Detta är väl beprövat genom mångårigt samarbete mellan socialtjänst och barnomsorg. Fördelen med rätt till förskola från tre år är att inget barn behöver pekas ut som särskilt behövande.

Vi vill understryka vikten av att de barn som omfattas av reformen ska vara garanterade en hög pedagogisk kvalitet. Vi vill framhålla vikten av att vetenskap och beprövad erfarenhet ska ligga till grund för de reformer som berör barn och barns utveckling. En viktig utgångspunkt är en helhetssyn på barnets utveckling och inlärning. Det är beklagligt att några delar av verksamheten lyfts fram som viktigare än andra såsom att matematik och språk ses som en viktig färdighet för treåringen. Matematik och språk finns naturligt med i förskolans innehåll och arbetssätt i vardagen vid dukning av bordet, radande av klossar, i fingerlekar, i avståndsbedömningar, i bild och form, drama, i regellekar osv. Förskolan har en lång tradition av arbete med barnets begreppsbildning, jagutveckling och kommunikation anpassat efter barnets ålder och utveckling. Barnet lär med hela kroppen. Den motoriska utvecklingen är mycket dynamisk i denna fas och hänger nära samman med barnets ökade förståelse för begrepp som framför, bakom, över, under, mera än, mindre än osv. Läroplanen för förskolan betonar en helhetssyn på barnets utveckling, att språk och social kompetens hänger intimt samman och är grunden för barnets kommande sociala liv.

Förskolans verksamhet måste utgå från aktuell forskning och den kunskap vi har idag om barnet och dess utveckling. Viktigt är i den ålder som reformen avser att barnet lär sig grunden till abstrakt tänkande, fantasi, kreativitet, social utveckling liksom empatisk förmåga. Barn som inte leker är en kraftig varningssignal om framtida utanförskap visar aktuell forskning.   Att alla barn lär sig lekkoden, dvs. kan förstå skillnaden på vad som är på låtsas och på riktigt har visat sig vara grundläggande för den fortsatta utvecklingen.  Att kunna delta i leken och förstå de andra barnens leksignaler är ett verksamt medel att kommunicera med andra barn och motverkar framtida utanförskap.

Barnombudsmannen vill särskilt rikta uppmärksamheten på att tre viktiga steg i förskolebarnets liv är dels anknytningen till föräldrarna, dels förmågan att kommunicera och förstå lekkoden och dels att ”knäcka” läskoden, dvs. förmågan att översätta tecken till begripliga ord och sammanhang. För att detta ska fungera ska barnet få möjlighet att utveckla olika kompetenser och färdigheter under olika utvecklingsstadier. Anknytningen sker huvudsakligen under det första levnadsåret. Förskolebarnets utveckling är beroende av den stimulans barnet får för sin utveckling. Barnet måste få använda sig av sina kompetenser för att de ska utvecklas. För att barnet ska få tillgång till personer med kunskap och förståelse är det viktigt att de vuxna har god lämplighet och adekvat utbildning och har tillgång till kontinuerlig fortbildning och handledning. Verksamheten måste utvärderas kontinuerligt.

Verksamhetens uppdrag och omfattning
Barnombudsmannen välkomnar att utredaren tydligt uttrycker att den lagreglerade tiden i allmän förskola bör betraktas som en minsta garanterad vistelsetid och att den kan utökas om barnet och föräldrarna så önskar. Det är angeläget att de femton timmarna fördelas i samråd med barnet och dess familj och den förskola barnet hör till så att barnet känner att det får ”leka färdigt” och inte måste lämna verksamheten då den är som mest spännande. Det är även viktigt för personalen att barnets vistelsetid planeras in så att det blir en rimlig situation för dem. Hänsyn måste tas till de barn som har deltid, men även till de barn som går heltid på samma förskola.  Så små barn som treåringar behöver få vara i en rimligt stor grupp som de kan lära känna och knyta an till och därför måste det finnas en gräns för hur många barn en förskolegrupp ska kunna ta emot.

Barnombudsmannen ser goda möjligheter om reformen genomförs med högt ställda krav på kvalitet. Om samtliga treåringar har möjlighet att under god pedagogisk ledning vara i förskola minst femton timmar i veckan kommer det att innebära stora vinster för individ och samhälle eftersom de då har möjlighet att utveckla social kompetens, kreativitet och empatisk förmåga vilket utgör grundstenar i allt samhällsbyggande. Barnombudsmannen anser att en viktig förutsättning för förslagets genomförande är att kommunerna ska ha en rimlig möjlighet att kunna möta den efterfrågan och behov som förslaget leder till och samtidigt kunna upprätthålla en god kvalitet i verksamheterna.

Föredragande i ärendet har varit projektledaren Eva Norén-Björn.

Lena Nyberg
Barnombudsman

Charlotte Lenman
Ansvarig jurist