Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning (SOU 2007:75)

Diarienummer: 9.1:1329/07
Ställd till: Finansdepartementet

Inledning
Barnombudsmannen vill inledningsvis betona behovet av en utveckling av statens styrning av sin förvaltning eftersom den hittillsvarande styrningen varit väl fast i sina strukturer. Det är positivt med en ökad flexibilitet. Av den anledningen ser vi positivt på en minskad detaljstyrning genom verksamhetskrav i de årliga regleringsbreven som kan innebära en minimering av återrapporteringskrav där avsikten förefaller oklar. Vi välkomnar även att långsiktiga krav på myndigheter såsom målformuleringar i övergripande och tvärsektoriella politikområden såsom barnpolitiken mer aktivt förs in i respektive myndighets instruktion. Regeringens möjlighet att styra sina myndigheter är viktig och det är angeläget att formerna för styrningen kan bli mer flexibel i sin form och mer långsiktig i sin strategi. Barnombudsmannen välkomnar i huvudsak utredarens förslag.

Barnkonsekvensanalys
Barnombudsmannen har med utgångspunkt från de förslag som presenteras i rapporten övervägt vilka konsekvenser som de föreslagna förändringarna, avseende statens styrning av sin förvaltning, kan få för barnpolitikens genomförande och för genomförandet av FNs konvention om barnets rättigheter i Sverige. Våra resonemang bygger på vissa utgångspunkter och uppfattningar som presenteras nedan, och som i sin tur bygger på många års erfarenhet av dialog med myndigheter och andra offentliga aktörer i frågor rörande barnkonventionens och barnpolitikens genomförande i Sverige.

Myndigheten Barnombudsmannen har under en rad år haft i uppdrag att verka för ett främjande av barnkonventionens genomförande på kommun-, landstings-/region- och statlig nivå. Under årens lopp har vi genom samtal, erfarenhetsutbyte, metodstöd och andra kunskapsöverförande insatser till ovan nämnda aktörer sökt främja en aktiv efterlevnad och tillämpning av barnkonventionen. Genom alla dessa kontakter har vi återkommande haft skäl att överväga hur en ökad prioritering av barnkonventionen kan stimuleras och hur barnkonventionens status i offentlig förvaltning kan höjas. Det är angeläget för varje ratificerande stat att noga överväga hur ett konsekvent och uthålligt genomförande av barnkonventionen kan åstadkommas. Barnkonventionen kräver av varje nation som ratificerat den, att staten ser över sin styrning så att barnkonventionens anda och intentioner kontinuerligt eftersträvas.

6.3.1 Instruktionen det centrala dokumentet

6.3.2 Verksamhetsdelen i nuvarande regleringsbrev utgår
Barnombudsmannen tillstyrker förslaget att instruktionen ska vara det centrala dokumentet för regeringens styrning av myndigheterna. Vi vill dock framhålla att de årliga regleringsbreven hittills utgjort en viktig främjande faktor för ett genomförande av barnkonventionen. Regleringsbrev kan i vissa fall vara ett kortsiktigt politiskt verktyg att styra en myndighet med, men det är vår uppfattning att det är angeläget att minska den detaljstyrning som idag råder genom verksamhetsstyrning i regleringsbrev. Ytterligare ett alternativ till statlig styrning vid behov av kortsiktiga beslut är även fattande av särskilda regeringsbeslut.

Vi är positiva till ett aktivare utnyttjande av myndighetsinstruktionerna som ett strategiskt och långsiktigt styrinstrument. Det kan förhoppningsvis minska ryckigheten i myndigheternas agerande eftersom regleringsbrev ändras år från år. Perspektiv som ska beaktas långsiktigt tjänar på att konsekvent inarbetas i berörda myndigheters instruktioner. Vi vill betona att det är angeläget att varje myndighet vars verksamhet på något sätt berör eller angår barn, genom tydligare formuleringar i instruktionerna, ges det långsiktiga uppdraget att kontinuerligt se över sin verksamhet i syfte att konkret bidra till ett genomförande av barnkonventionen. Som exempel på utvecklingsområden kan nämnas ett konsekvent fokus och en bättre uthållighet rörande myndighetens bemötande av, kommunikation med och inriktning på verksamheten för berörda barn.

Vi kan också konstatera att det för ett bättre genomslag för breda perspektivområden, såsom barnpolitiken och övergripande måldokument såsom barnkonventionen, krävs en aktiv och uthållig prioritering från statens/regeringens sida för att övriga offentliga aktörer ska sträva efter att leva upp till samma höga prioritering. Det är mindre framgångsrikt med tillfälliga verksamhetskrav i regleringsbrev som bara förekommer ett visst år eller under ett par år, för att sedan inte förekomma alls. Den sammanhängande styrkedjan som emmanerar ur faktorer såsom politiska målsättningar och övergripande inriktningsbeslut, skapandet av reella möjligheter för myndigheterna i form av finansiering och andra verksamhetsförutsättningar, samt utvärdering och analys av resultat och effekter för fortsatt beredning för vidare beslut, behöver särskilt synliggöras vid statlig styrning inom breda tvärsektoriella politikområden såsom barnpolitiken.

Det finns även anledning att peka på behovet av att staten/regeringen överväger hur rättssäkerhet, effektivitet och medborgarfokus kan främjas avseende efterlevnaden av barnets egna mänskliga rättigheter i svensk förvaltning och myndighetsutövning. Vad gäller måluppfyllelse av dessa och andra perspektiv inom barnpolitiken hyser vi en förhoppning om att kraftfulla formuleringar i instruktioner kan vara av avgörande betydelse på ett helt annat sätt än tillfälliga verksamhetskrav i regleringsbrev.

Eftersom det i dagsläget inte går att förutse effekten av tydligare formuleringar i berörda myndighetsinstruktionen till förmån för verksamhetsstyrning genom krav i regleringsbrev, så anser vi att det är angeläget att utfallet av en sådan förändring utvärderas och analyseras även ur ett barnperspektiv efter en tid.

Barnombudsmannen tillstyrker med hänvisning till det ovan anförda utredarens förslag om att se instruktionen som det centrala styrdokumentet för regeringens styrning av myndigheterna samt avvecklingen av verksamhetsstyrningen i regleringsbreven.

6.4.3 Skrivelser om utveckling inom olika samhällsområden
Barnombudsmannen ser positivt på utredarens förslag att regeringen ska beskriva utvecklingen på olika samhällsområden och analysera effekterna av statens verksamhet i särskilda skrivelser till riksdagen. Vi tror till exempel att det är angeläget för riksdagen att få ta del av information om utvecklingen på exempelvis barnpolitikens område, i förhållande till de av riksdagens beslutade målen. Riksdagen torde även ha glädje av att få ta del av information om vilken inverkan statens och andra offentliga aktörers insatser haft för utvecklingen på barnpolitikens område.

6.5 Informella kontakter
Barnombudsmannen ser positivt på utredarens förslag att främja en dialog kring de informella kontakterna mellan departement och myndigheter. I syfte att motverka den eventuellt befarade minskade transparansen och risken för övertramp enligt 11 kap. 6§ och 7§ RF, är det angeläget att ett visst mått av formell struktur utvecklas för den informella dialogen. Det är angeläget att berörda tjänstemän inom regeringskansliet och i myndigheterna erbjuds kompetensutveckling på detta område.

 I detta sammanhang bör även understrykas att mål- och resultatstyrningen inte alltid är det mest effektiva sättet att styra en övergripande utveckling utan kan tvärtom vara onödigt tidskrävande. Det är till exempel viktigt att rapporteringskraven utgår från angelägna behov av redovisningar som regeringen har verklig nytta av i sin fortsatta beredning. Genom en tätare informell dialog kan denna typ av kommunikationsbehov förhoppningsvis kompenseras och brist på information överbryggas.

När det gäller ett så tvärsektoriellt och övergripande politikområde, som barnpolitiken, så tror vi att det även finns utrymme för högre grad av samordning mellan olika offentliga aktörers åtagande och verksamhet. Det kan till exempel handla om krav på utvecklande av former för samverkan, om gemensam uppföljning av resultat på ett visst område och om former för ett löpande informationsutbyte. Vissa produktionsmässiga samband mellan olika myndigheters verksamhet som berör barn, (individuellt eller i grupp), torde tjäna på en sådan utveckling och staten har sannolikt nytta av att i högre grad synliggöra dem inom beredningsprocessen i regeringskansliet. Vi välkomnar utredarens tankar om ökad informell dialog mellan myndighetsledning och regeringskansliet eftersom vi tror att det kan underlätta regeringens styrning och utvecklingen av svensk statsförvaltning i barnrättsfrämjande riktning.

Avslutande synpunkter
Barnombudsmannen välkomnar, med hänvisning till ovan anförda resonemang, i huvudsak utredarens förslag om utveckling av och ökad flexibilitet inom svensk statsförvaltning. Vår förhoppning är att breda perspektivområden som ska genomsyra flera samhällssektorer och verksamheter kan komma att tjäna på dessa förändringar. Vi vill understryka att vi ser positivt på ett avskaffande av verksamhetsstyrning genom regleringsbrev, men vill påpeka att det i vissa fall fortsatt kan vara angeläget att möta kortsiktiga styrbehov av verksamhet genom krav i regleringsbrev. Ytterligare ett alternativ till statlig styrning vid behov av kortsiktiga beslut är även fattande av särskilda regeringsbeslut.

I det fall regeringen har för avsikt att införa utredarens förslag till ny styrning av den svenska statsförvaltningen så vill vi avslutningsvis betona behovet av en ordentlig översyn av alla instruktioner som på något sätt kan bidra till barnkonventionens genomförande samt att effekterna av genomförda förändringar, sett ur ett barnperspektiv, inom en relativt kort tidsperiod analyseras.

Föredragande i ärendet har varit Malin Dahlberg Markstedt.

Lena Nyberg
Barnombudsman

Charlotte Lenman
Ansvarig jurist