Opinionsbildande verksamheter och små myndigheter (SOU 2007:107)

Finansdepartementet
Dnr 9.1:0113/08


Inledning
Barnombudsmannen ska enligt lag bilda opinion för efterlevnad och genomförande av FN: s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) i Sverige. Myndigheten är en relativt liten myndighet. Av dessa två anledningar berörs myndigheten i dubbel bemärkelse av de förslag och slutsatser som presenteras i delbetänkandet, Opinionsbildande verksamhet och små myndigheter (SOU 2007:107) från 2006 års förvaltningskommitté.

Utredaren pekar på att begreppet opinionsbildning kan, och de facto, ges olika innebörd. För staten är det angeläget att så tydligt som möjligt definiera begreppet i de fall man använder sig av det i styrande dokument såsom till exempel iden lagstiftning som styr Barnombudsmannen.

Barnombudsmannens mandat och specifika uppdrag
Barnombudsmannen arbetar utifrån den lagstiftning som styr myndigheten med tre huvudsakliga uppgifter. Det handlar om uppgiften att företräda barns och ungas rättigheter och intressen utifrån barnkonventionen, att driva på ett genomförande av barnkonventionen och att bevaka efterlevnaden av barnkonventionen. Dessa tre uppdrag samverkar enligt Barnombudsmannen på ett föredömligt sätt eftersom myndigheten genom att bevaka efterlevnaden av barnkonventionen kan identifiera utvecklingsbehov och därmed insiktsfullt ges möjlighet att påtala behov av att bättre genomföra barnkonventionen och då naturligt ta till orda, såväl i massmedia som i dialog med offentliga företrädare, i egenskap av barnombudsman. Ombudsmannens trovärdighet bland allmänheten och då specifikt bland barn och unga, men även bland vuxna aktörer, hänger intimt samman med myndighetens förmåga att uppfatta och driva frågor som är angelägna för barn och unga.

Barnombudsmannens ska även enligt såväl prop. 2001/02:96,sid 28, som enligt särskilda regeringsuppdrag, sprida information om barnkonventionen till barn och unga och till olika vuxna. I viss mening kan Barnombudsmannens informationsspridning betraktas som opinionsbildning eftersom den påtalar barnets rättigheter enligt barnkonventionen och det därmed synliggörs vari eventuella brister i det svenska samhället består. Det kan även betraktas som sakligt spridande av fakta i enlighet med det åtagande som Sverige förbundit sig att genomföra i och med ratificerandet av barnkonventionen.

Ratificering av en konvention om mänskliga rättigheter är naturligt ett brett och tvärsektoriellt åtagande som i sig utgör en utmaning för varje ratificerande stat. Att i det sammanhanget synliggöra de krav som världssamfundet ställer på varje ratificerande stat och dessutom påtala de behov som barn har, och även peka på de brister i villkor som barn och unga lever med, är i sig naturligt en argumentation för ett bättre genomförande av åtagandet att leva upp till barnkonventionens anda och intentioner. I den bemärkelsen är spridandet av informationen att betrakta som attitydpåverkande arbete och därmed tydligt opinionsbildande.

5.1.2 Förvaltningskommitténs definition av myndigheters opinionsbildande verksamhet
6.4 Olika typer av opinionsbildning?

Enligt Förvaltningskommitténs egen fastställda och i delbetänkandet presenterade definition av vad som bör betraktas som opinionsbildande verksamhet; …”att en myndighet bedriver en extern informationsaktivitet riktad mot allmänheten i syfte att aktivt påverka dess kunskaper, attityder eller beteenden i en avsedd riktning.”, framgår att Barnombudsmannens verksamhet i viss del är att betrakta som opinionsbildande eftersom viss del av myndighetens informationsverksamhet är riktad mot allmänheten. Å andra sidan är stor del av Barnombudsmannens informationsverksamhet också riktad mot professionellt verksam personal, förtroendevalda och tjänstemän, som inte omfattas av den ovan beskrivna definitionen. Barnombudsmannen konstaterar att Förvaltningskommittén anger att myndigheter även i framtiden bör kunna använda information av opinionsbildande karaktär i sin verksamhetsutövning under vissa förutsättningar. Kommittén påpekar särskilt att utgångspunkten bland annat bör vara att det finns beslut från statsmakten på att informationsverksamheten ska bedrivas, såsom fallet hela tiden har varit för Barnombudsmannens del.

7.1 Tydligare reglering
Barnombudsmannen delar Förvaltningskommitténs bedömning att det är viktigt att fortsatt använda de statliga styrmedel som står till regeringens förfogande för styrning av myndigheters informations- och opinionsbildande verksamhet.

7.2 Överväg den organisatoriska formen
Barnombudsmannen förvånas över den del av Förvaltningskommitténs slutsats som innebär att det är mindre lämpligt att en myndighet ska ha opinionsbildande verksamhet som en reguljär uppgift när sådana informationsinsatser i något visst avseende är kontroversiella eller där flera myndigheter är viktiga aktörer eller då det går att se en klar början respektive slut på verksamheten. Alla dessa delar skulle väl kunna passa in på barnkonventionens genomförande. Barnkonventionen är inte något åtagande som staten bör backa ur på grund av att ett genomförande av barnkonventionen i någon del kan vara av kontroversiell natur, komma att beröra flera myndigheter eller där ett förändringsarbete kan avgränsas i tid med en början och ett slut. Våra erfarenheter av andras ifrågasättande av barnkonventionen som statligt styrdokument säger att vi då inte skulle uppnå särskilt stor utveckling i barnkonventionsvänlig anda. I det sammanhanget vore det synnerligen olyckligt om de opinionsbildande insatserna skulle upphöra just på grund av att de i vissa delar är kontroversiella. Statens styrning för ett konsekvent genomförande av barnkonventionen borde i dessa fall tvärtom ges ökade möjligheter att verka genom än kraftfullare opinionsbildning. Det faktum att en helt enig riksdag valt att ratificera barnkonventionen borde till exempel utgöra en god grund för ett sådant ställningstagande tvärtemot Förvaltningskommitténs bedömning.

Barnombudsmannen vill även i detta sammanhang understryka att det är av avgörande betydelse att regeringens och riksdagens ambition på till exempel barnpolitikens område når ut såväl till medborgarna som till alla berörda offentliga aktörer. Det i sin tur förutsätter att det finns aktörer bland de statliga myndigheterna som har i uppdrag att driva på statens ambition till dessa. Det är dessutom angeläget att någon statlig aktör ges ett tydligt mandat att driva på en utveckling inom det aktuella politikområdet. I annat fall riskerar den samfällda statliga ambitionen att bli utan en utpekad ”förändringsagent”. Barnkonventionens genomförande är ett förändringsarbete som ständigt behöver pågå. En konvention som innebär att den ratificerande staten ska leva upp till vissa ambitioner på en rad olika politikområden kräver en oförtruten bevakning och metodutveckling.
.
11.1 Motiv och åtgärder för att minska antalet små myndigheter
Förvaltningskommitténs tre förslag på motiv för att minska antalet små myndigheter (med under hundra årsarbetskrafter); att minska statens kostnader, att verksamheten inte behövs eller att myndigheterna är för många vill Barnombudsmannen kommentera på följande sätt.

Statens kostnader för pådrivandet av genomförande av barnkonventionen på alla förvaltningsnivåer (kommunal, regional/landstingskommunal och statlig nivå) är idag försumbar i form av 17 mkr för finansiering av Barnombudsmannens verksamhet och kan rimligen inte anses utgöra någon egentlig statlig besparing i det fall verksamheten skulle ifrågasättas på grund av för stora kostnader. Eftersom barnkonventionen ännu inte kan betraktas som nöjaktigt genomförd i Sverige så vore det förvånande om staten skulle anse att Barnombudsmannens verksamhet inte behövs. I det fall staten anser att dess myndigheter är för många vore det synnerligen olyckligt om den enda statliga myndighet med uppdrag att verka för barnkonventionens genomförande skulle bedömas överflödig. Kostnaderna för en verksamhet måste primärt ställas mot den nytta och den effektivitet en verksamhet har. Hur den är organiserad måste ha sekundär betydelse. Vissa typer av verksamhet kan sannolikt vinna på småskalighet om bara villkoren för verksamheten är anpassade efter storlek.

På detta område vill Barnombudsmannen även betona att det kan vara bekymmersamt för relativt små myndigheter att leva upp till samma förvaltningskrav som stora myndigheter, men det är angeläget att betona att små myndigheter kan ha betydligt större möjligheter att verka effektivt just på grund av sin relativa litenhet.

12.2 Minska den administrativa bördan
Barnombudsmannen välkomnar Förvaltningskommitténs förslag om att bara sådana krav ska ställas på små myndigheter som motiveras av rättssäkerhetsskäl och effektivitet eller som bidrar till att underlätta regeringens styrning av verksamheten enligt de förslag till förenkling och verksamhetsanpassning som tagits fram av Ekonomistyrningsverket.

12.3 Utveckla den administrativa servicen
Barnombudsmannen välkomnar även de tankar som presenteras när det gäller ett utvecklat administrativt stöd för små myndigheter. Behoven hos myndigheterna ser olika ut vilket gör att stödet måste kunna anpassas efter önskemål.

Föredragande i ärendet har varit Malin Dahlberg Markstedt.

Lena Nyberg
Barnombudsman

Charlotte Lenman
Ansvarig jurist