Ingen får vara Svarte Petter - tydligare ansvarsfördelning inom socialtjänsten. (SOU 2009:38)

Ställd till: Socialdepartement
Diarienummer: 9.1: 0544/09


Inledning
Utredningen konstaterar att det är relativt vanligt med tvister om vilken kommun som har ansvaret för att bistå den enskilde med olika hjälp- och stödinsatser. Tvisterna leder ofta till att kommunerna fokuserar på ansvarsfrågan i stället för på den enskildes behov av stöd och hjälp. Mot bakgrund av detta anser Barnombudsmannen att det är av yttersta vikt att ansvarsfördelningen inom socialtjänsten och mellan kommunerna tydliggörs och välkomnar därför utredningens förslag som i hög utsträckning bidrar till detta. Vi anser att utredningens förslag i stor utsträckning har utgått från ett barnrättsperspektiv och bidrar till ett starkare skydd för barn och unga.

Barnombudsmannen anser att utredningens förslag om en tydligare ansvarsfördelning inom socialtjänsten och mellan kommunerna ligger i linje med bestämmelsen om icke-diskriminering och lika villkor i artikel 2 i FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen). Med en tydligare ansvarsfördelning inom socialtjänsten och mellan kommunerna torde barn och unga behandlas mer lika, oavsett var de befinner sig någonstans.

Barnombudsmannen väljer att endast kommentera vissa förslag i betänkandet. I de delar vi inte har lämnat synpunkter har vi ingenting att erinra mot förslagen.

3 Överväganden och förslag

3.1 Ansvarig kommun
3.1.1 Principen om vistelsekommunens ansvar ska vara kvar
Barnombudsmannen tillstyrker utredningens förslag att huvudregeln även i fortsättningen ska vara att den kommun där den enskilde vistas ansvarar för att han eller hon får stöd och hjälp.

Barnombudsmannen anser, i likhet med utredningen, att det är viktigt att den enskilde garanteras omedelbara hjälp- och stödinsatser oavsett vilken kommun han eller hon befinner sig i. Det är viktigt att kommunen som ett samhällsorgan förmedlar insatser från andra samhällsorgan och tillgodoser övriga behov. För att ett sådant yttersta behov ska fylla en reell funktion krävs att ansvaret åvilar den kommun där den enskilde vistas. Detta gäller i allra högsta grad personer i samhället som befinner sig en utsatt och svår situation, till exempel barn som tvingats lämna sitt hem, och som ofta är i behov av omedelbara insatser från socialtjänsten.

3.1.3 Om den enskilde är bosatt i en annan kommun ska vistelsekommunens ansvar vara begränsat
Barnombudsmannen tillstyrker utredningens förslag att vistelsekommunens ansvar ska vara begränsat till akuta stöd- och hjälpinsatser om den enskilde är bosatt i en annan kommun samt att bosättningskommunen ska ansvara för andra än akuta insatser.

Barnombudsmannen anser att det är lämpligt och rimligt att bosättnings¬kommunen har ansvaret för andra insatser än sådana som är akuta när en hjälpbehövande befinner sig i en annan kommun. Detta eftersom en sådan person med största sannolikhet kommer att återvända till bosättningskommunen.

3.1.4 Vistelsekommunens ansvar i vissa fall
Barnombudsmannen tillstyrker utredningens förslag att vistelsekommunen ska ansvara för stöd- och hjälpinsatser till en person som avser att vistas i kommunen för en begränsad tid och till följd av hög ålder, funktionsnedsättning eller allvarlig sjukdom har behov av sådana insatser för att kunna genomföra vistelsen. Vi anser att barn och unga med funktionsnedsättning eller en allvarlig sjukdom ska ha  möjligheter att exempelvis vistas på sommarstället med samma hjälp- och stödinsatser som de har rätt till i bosättningskommunen. Stödet ska således inte bero på vilken kommun en person vistas i utan vilka behov personen i fråga har.

Barnombudsmannen föreslår även att kommunerna ska ha en skyldighet att informera den enskilde som redan beviljats hjälp- och stödinsatser i bosättningskommunen om vilka regler som gäller vid tillfällig vistelse i annan kommun.

3.1.5 Behörighet att fatta beslut trots att den enskilde inte längre vistas i kommunen
Barnombudsmannen tillstyrker utredningens förslag att en kommun som har beviljat stöd- och hjälpinsatser som avser ett barn eller en missbrukare ska ha behörighet att besluta om ytterligare insatser även om barnet eller missbrukaren inte längre vistas i kommunen.

Vi anser att det är en fördel att den handläggare som har väsentlig kunskap och således ett bra underlag för att fatta beslut angående ett barn eller en missbrukare fortsättningsvis ska kunna fatta beslut och vidta åtgärder trots att pers0nen i fråga inte längre vistas i kommunen. Detta gäller till exempel i de situationer då en ung person rymmer hemifrån eller då en ung missbrukare avviker från ett behandlingshem. Detta ska även gälla om ett barn vistas utomlands.

Barnombudsmannen vill uppmärksamma regeringen på de barn med svenskt medborgarskap som av sina vårdnadshavare skickas till sina ursprungsländer för att uppfostras av avlägsna släktingar eller till exempel skivas in i koranskola, de så kallade dumpade barnen. Genom kontakt med allmänheten har vi fått kännedom om de här barnens problem, exempelvis att ta sig hem till Sverige och deras möjligheter att få hjälp av socialtjänsten i Sverige.

3.2 Beslut om ärendeansvar
3.2.1 Frågan om ansvarig kommun får avgöras av Socialstyrelsen

Barnombudsmannen tillstyrker utredningens förslag att om två eller flera kommuner inte är överens om vem som är ansvarig för att bistå en enskild person, får de begära att Socialstyrelsen avgör frågan.

Som ett komplement till utredningens förslag föreslår Barnombudsmannen att den enskilde och närstående till denne ska kunna vända sig till Socialstyrelsen för att få ett beslut om ärendeansvar. Utredningens förslag innebär att berörda kommuner har en möjlighet, inte en skyldighet, att ansöka om beslut om ärendeansvar. Barnombudsmannen finner att detta kan innebära att enskilda även fortsättningsvis kan stå utan hjälp- och stödinsatser under en orimligt lång tid, om inte någon av de berörda kommunerna tar initiativ till att kontakta Socialstyrelsen för beslut om ärendeansvar. Det är inte heller rimligt att den enskilde hänvisas till att överklaga ett avslag om insats till domstol då ett avgörande i en sådan process kan dröja flera månader.

Mot bakgrund av detta anser Barnombudsmannen att det är rimligt att även den enskilde och närstående till denne ska kunna vända sig direkt till Socialstyrelsen för ett skyndsamt beslut om ärendeansvar. På detta sätt kan den enskilde snabbt få ett beslut om ärendeansvar och kommunernas möjligheter att skjuta ifrån sig ansvaret minskar. Vi anser det viktigt att även närstående till den enskilde, exempelvis en familjemedlem, ska ha möjlighet att vända sig till Socialstyrelsen för beslut om ärendeansvar. Detta då den enskilde kan sakna förmåga att ta kontakt med vare sig kommunen eller Socialstyrelsen. Barnombudsmannen föreslår att kommunerna och Socialstyrelsen ska vara skyldiga att upplysa allmänheten om möjligheten för den enskilde att vända sig till Socialstyrelsen för beslut om ärendeansvar.

Barnombudsmannen föreslår vidare att Socialstyrelsen ska behandla ärenden angående beslut om kommuners ärendeansvar som rör barn och unga med förtur. Barn och unga som är i behov av hjälp och stöd från socialtjänsten befinner sig ofta i en mycket utsatt situation och är i behov av omedelbara insatser. Detta gäller inte minst barn som av olika anledningar hastigt tvingats lämna och bryta upp från sitt hem och sin kommun. Vid oenighet i ansvarsfrågan mellan kommuner krävs därför ett skyndsamt beslut av Socialstyrelsen.

3.3 Överflyttning av ärenden
3.3.1 Tillvägagångssätt vid överflyttning av ärende
Barnombudsmannen tillstyrker utredningens förslag att en kommun som önskar flytta över ett ärende till en annan kommun skriftligen får begära detta hos den andra kommunen. Vi delar även utredningens bedömning att den andra kommunen utan dröjsmål, och inom en månad, skriftligen ska meddela sin inställning.

När Socialstyrelsen har att avgöra ett ärende om överflyttning avseende barn och unga anser och föreslår Barnombudsmannen att dessa ska behandlas med förtur. Barn och unga befinner sig ofta i en mycket utsatt och sårbar situation och det är därför av stor vikt att deras ärenden hanteras skyndsamt. Samtidigt vill vi uppmärksamma regeringen på vikten av att det sker en bra överlämning när ett ärende överflyttas från en kommun till en annan, inte minst för att säkerställa kontinuiteten och kvalitén med de aktuella hjälp- och stödinsatserna.

3.5 Personer som utsätts för våld, hot eller andra trakasserier
3.5.1 Personer som tillfälligt måste byta bostadsort
Barnombudsmannen tillstyrker utredningens förslag att den kommun som beslutat om ett tillfälligt boende i en annan kommun ska behålla ansvaret för de stöd- och hjälpinsatser som den enskilde kan behöva.

Barnombudsmannen noterar, i likhet med utredningen, att en kommun kan ha svårigheter med att finna ett lämpligt tillfälligt boende i den egna kommunen.
Barnombudsmannen anser att det är rimligt att kommunen som fattat ett beslut om tillfälligt boende i annan kommun behåller ansvaret för de stöd- och hjälpinsatser som den enskilde kan behöva tills dess att den enskilde permanent bosätter sig i en annan kommun.

Det är positivt att utredningen uppmärksammat att barn till våldsutsatta kvinnor, och som placerats i tillfälliga boenden, har egna behov och kan behöva insatser av socialtjänsten. För dessa barn är ofta den första tiden präglad av rädsla och ovisshet, men också av lättnad att slippa våldet. Därför är det viktigt att socialtjänsten ger relevant information om varför han eller hon befinner sig i ett tillfälligt boende. I enlighet med artikel 12 i barnkonventionen har barnet rätt till information och också rätt att få uttrycka sin åsikt. Det torde alltid vara till barnets bästa att få information för att anpassningen i det tillfälliga boendet ska bli så bra som möjligt.

Det är också viktigt att socialtjänsten planerar så att förhållandena i det tillfälliga boendet anpassas efter att barnet kommer att leva och bo där under en viss tid. Enligt artikel 31 i barnkonventionen har barn rätt till vila och fritid och till lek och rekreation. Miljön i ett tillfälligt boende bör anpassas till barnet på så sätt att det finns möjlighet till lek för de yngsta barnen men också till aktiviteter som de lite äldre barnen ägnar sig åt. Vi anser att socialtjänsten ska bistå med ekonomiskt bistånd så att barnet får tillgång till dagliga aktiviteter. Det behöver också skapas förutsättningar för att barnet ska kunna bibehålla viktiga kontakter med omvärlden.

3.5.2 Personer som måste byta bostadsort permanent
Barnombudsmannen tillstyrker utredningens förslag att en person som på grund av våld, hot eller andra trakasserier måste flytta permanent till en annan bostadsort, men som inte kan göra det utan att inflyttningskommunen erbjuder behövliga stöd- och hjälpinsatser ska ha rätt att ansöka om sådana insatser i inflyttnings¬kommunen.

Behöver en sådan hjälpbehövande person permanent byta bostadsort är syftet att personen i fråga ska byta vistelsekommun och bosättningskommun för att kunna skyddas. I och med att inflyttningen är permanent och inte tillfällig innebär det att inflyttningskommunen kommer att ansvara för den hjälpbehövande fortsättningsvis. Därmed är det rimligt att den hjälpbehövande kan ansöka om insatser före inflyttning.

3.6 Ensamkommande barn
3.6.1 Ansvarsfördelningen mellan kommunerna är tydlig
Barnombudsmannen delar utredningens bedömning att den nuvarande ansvarsfördelningen mellan kommunerna när det gäller ensamkommande barn som fått uppehållstillstånd huvudsakligen fungerar bra. Barnombudsmannen föreslår dock, i likhet med företrädare från kommunerna och Migrationsverket som utredningen har varit i kontakt med, att det bör tas fram nationella riktlinjer för att handläggningen av ärenden rörande ensamkommande barn som fått uppehålls¬tillstånd ska bli mer enhetlig.

Barnombudsmannen vill vidare uppmärksamma regeringen på de problem som finns kring ansvarsfördelningen av ärenden rörande ensamkommande asylsökande barn, en fråga som tyvärr inte omfattades av direktivet till utredningen.

Barnombudsmannen anser att det är mycket positivt att kommunerna sedan år 2006 har ansvaret för boendet och omvårdnaden av de ensamkommande asylsökande barnen. Kommunerna har genom socialtjänsten den kompetens, erfarenhet och det stöd som krävs för att möta barn i utsatta situationer och är därför mest lämpade att ta ansvaret för mottagandet av dessa barn. Migrationsverkets huvudsakliga ansvar bör vara att behandla ansökan om asyl. Efter drygt tre år med den nya ansvarsfördelningen kan dock Barnombudsmannen konstatera att den inte fungerar i praktiken.

Under år 2009 väntas enligt Migrationsverket cirka 1 800 ensamkommande asylsökande barn komma till Sverige. År 2005 var antalet 398 och år 2008 var antalet 1 510. 

Enligt uppgifter från Migrationsverket är det endast 98 av Sveriges totalt 290 kommuner som tecknat avtal med Migrationsverket om mottagande av ensam¬kommande asylsökande barn (september 2009). Vid samma tidpunkt fanns det, enligt Migrationsverket, drygt 350 barn boende i ankomstkommunernas regi, i väntan på att bli anvisade till en kommun där de ska vistas under asylprocessen. Många av dessa barn har väntat i flera månader på att bli anvisade till en kommun trots att det var tänkt att de endast skulle stanna i ankomstkommunen ett par dagar på sin höjd.

Det är först när barnen blivit placerade i en anvisningskommun som de bland annat garanteras ett tryggt och långsiktigt boende och säkras sina utbildningsmöjligheter. Den svåra situationen för barnen påverkar även handläggningstiderna för deras asylärenden. Migrationsverket avvaktar idag att pröva barns asylansökningar tills de flyttat från ankomstkommunen till den kommun som vill ta emot dem. Detta av hänsyn till de redan hårt belastade ankomstkommunerna som vid ett permanent uppehålls¬tillstånd för barnen kan bli ansvariga för dem tills de blir vuxna. Ytterliggare en konsekvens med de långa väntetiderna i transitboendena är att handläggningen av barnens asylansökningar inte kan anses behandlas skyndsamt i enlighet lagstiftarens intentioner.

En förutsättning för att den nya ansvarsfördelningen ska fungera är alltså att Sveriges kommuner tar ansvar och erbjuder sig att ta emot ensamkommande asylsökande barn under asylprocessen. Uppenbarligen fungerar inte den nuvarande ansvarsfördelningen i praktiken. Barnombudsmannen föreslår därför att regeringen på nytt ser över regelverket kring mottagandet av dessa barn och överväger om landets samtliga kommuner, solidariskt och rättvist, ska dela på ansvaret för mottagandet av de ensamkommande asylsökande barnen.

I sammanhanget vill även Barnombudsmannen göra regeringen uppmärksam på att FN:s barnrättskommitté i juni i år uppmanade Sverige att vidta nödvändiga lagstadgade åtgärder för att säkerställa att en god man utses för varje ensam¬kommande asylsökande barn inom 24 timmar efter det att barnet anlänt till Sverige. Mot bakgrund av detta föreslår Barnombudsmannen att ensamkommande asylsökande barn genom lag tillförsäkras att en god man utses inom 24 timmar efter att barnet anlänt till landet.

3.6.2 Överflyttning av ärenden
Barnombudsmannen delar utredningens bedömning att ett ärende som rör ett ensamkommande barn som har beviljats uppehållstillstånd bör flyttas över till en annan kommun om barnet har starkast anknytning till den andra kommunen och det med hänsyn till barnets önskemål, hjälpbehovets varaktighet och omständigheterna i övrigt framstår som lämpligt.

Då det ensamkommande barnets situation snabbt kan förändras, exempelvis då en förälder eller ett syskon lokaliseras till en annan kommun i landet, anser Barnombudsmannen det viktigt att man kan ta hänsyn till detta i en samlad bedömning och flytta över ärendet rörande barnet till en kommun till vilken det finns en starkare anknytning.

3.6.3 Särskilt förordnad vårdnadshavare
Barnombudsmannen tillstyrker utredningens förslag att ansökan eller anmälan om behov av särskilt förordnad vårdnadshavare ska göras av socialnämnden i den kommun där barnet är bosatt. Barnombudsmannen anser, i likhet med utredningen, att det är mycket viktigt att bringa klarhet i vilken kommun som är ansvarig för att väcka talan eller anmäla behov av särskild förordnad vårdnads¬havare för ett ensamkommande barn som fått uppehållstillstånd i Sverige. Vi delar utredningens bedömning att det är lämpligast och mest rimligt att ansökan eller anmälan om behov av särskilt förordnad vårdnadshavare görs av den kommun där barnet faktiskt är bosatt när han eller hon får uppehållstillstånd.

3.7 Personer som är hemlösa
3.7.1 Bosättningskommun
Barnombudsmannen tillstyrker utredningens förslag att en person som är hemlös ska anses bosatt i den kommun där han eller hon har sin starkaste anknytning.

Vid bedömningen av vilken kommun en hemlös ska anses vara bosatt i anser vi att bedömningsgrunden var den enskildes familj eller anhöriga är bosatta inte per automatik ska få avgörande betydelse. En konsekvens av att denna bedömningsgrund får för stor betydelse skulle exempelvis kunna vara en ung person som kastats ut hemifrån inte får tillgång till mer långtgående insatser i vistelse¬kommunen utan istället hänvisas till vårdnadshavarnas bosättnings¬kommun.

I sammanhanget vill Barnombudsmannen uppmärksamma regeringen på barnrätts¬kommitténs rekommendation från juni i år. Kommittén rekommenderar Sverige att vidta åtgärder för att säkerställa att de barn som rymmer hemifrån eller tvingats lämna sitt hem (och är att anse som hemlösa) har tillgång till hjälp och stöd och får den rådgivning de behöver.
  
Barnombudsmannen föreslår att Socialstyrelsen ska utforma riktlinjer kring hur de kriterier som ligger till grund för bedömningen till vilken kommun en hemlös person har starkast anknytning ska tillämpas. Vi anser även att tolkningen av kriterierna noggrant ska följas upp för att undvika alltför avvikande bedömningar.

3.7.2 En kommun som placerat en hemlös person i en tillfällig boendeform behåller ansvaret
Barnombudsmannen tillstyrker utredningens förslag om att en kommun som beslutat om att placera en hemlös person i en tillfällig boendeform ska behålla ansvaret för de stöd- och hjälpinsatser som han eller hon kan behöva.

Barnombudsmannen utgår från att förslaget förutsätter att en kommun har beslutat om en placering i en tillfällig boendeform utanför den egna kommunen. Med denna utgångspunkt anser Barnombudsmannen att det är rimligt att den kommun som placerat den hemlöse i en tillfällig boendeform i annan kommun också behåller ansvaret för en sådan insats. Insatsen att placera en hemlös i en boendeform i annan kommun är endast att se som tillfällig och det är först när den hemlöse kan anses ha ett stadigvarande boende i en annan kommun och en starkare anknytning till den kommunen som en överflyttning av ansvar kan bli aktuellt.

4 Konsekvenser av förslagen

4.2 Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen

Barnombudsmannen delar utredningens bedömning att förslagen har viss inskränkande påverkan på den kommunala självstyrelsen men att de är godtagbara, eftersom förslagen är nödvändiga för att uppnå en rimlig ansvarsfördelning mellan kommunerna.

Barnombudsmannen vill i sammanhanget uppmärksamma regeringen på barnrättskommitténs rekommendationer från i juni i år. Kommittén noterar att Sveriges kommuner och landsting har en hög grad av självstyre, men anser att det är bekymmersamt att det finns stora skillnader mellan de olika kommunerna, landstingen och regionerna vad beträffar genomförandet av barnkonventionen. Som exempel tar kommittén upp nivåerna på barnfattigdom och socialtjänstens tillgängliga resurser för barn som är utsatta för risk. Kommittén rekommenderar Sverige att fortsätta stärka sina insatser för att förbättra samordningen och kontinuiteten i arbetet för barnets rätt så att centrala, regionala och lokala myndigheter kan samarbeta på ett fullgott sätt och så att barn, föräldrar och enskilda organisationer kan samverka. Kommittén rekommenderar vidare Sverige att öka sina insatser för att övervaka och följa upp beslut på kommun- och landstingsnivå så att man kommer till rätta med de rådande skillnaderna och försäkrar sig om genomförandet av barnkonventionen på samtliga nivåer.

Barnombudsmannen delar barnrättskommitténs rekommendationer till Sverige. Vi anser att det är viktigt att beslutsfattare på nationell nivå möjliggör för beslutsfattare på regional och kommunal nivå att kunna tillämpa och realisera barnkonventionen i sin verksamhet. Det är även av stor betydelse att uppföljningar görs för att kunna utvärdera tillämpningen av barnkonventionen.

4.5 Konsekvenser för barn
Barnombudsmannen delar utredningens bedömning att de föreslagna författningsändringarna bidrar till ett starkare skydd för barn. I detta sammanhang vill vi uppmärksamma regeringen på vikten av att följa upp och utvärdera de föreslagna författningsändringarna, dels ur ett generellt barnrättsperspektiv, dels ut ett likabehandlingsperspektiv. Med det senare menas att det är av yttersta vikt att regeringen och centrala och regionala myndigheter tar sitt ansvar för att säkerställa att alla barn och unga behandlas lika, oavsett var någonstans de befinner sig.

Föredragande i ärendet har varit juristen Christopher Carlson.

Fredrik Malmberg
Barnombudsman

Charlotte Lenman
Ansvarig jurist