Betänkandet Aktiv väntan – asylsökande i Sverige (SOU 2009:19)

Ställd till: Justitiedepartementet
Diarienummer: 9.1:0220/09

Inledning
Barnombudsmannen väljer att kommentera de förslag Asylmottagningsutredningen lägger huvudsakligen utifrån hur de påverkar barn och unga samt i vissa fall lägga egna förslag som knyter an till utredarens förslag.

4 Sysselsättning
4.3.1 Generellt undantag från kravet på arbetstillstånd
Barnombudsmannen stödjer förslaget att asylsökande i princip ska undantas från kravet på arbetstillstånd. Ur ett barnperspektiv måste det anses positivt att föräldrar får möjlighet att arbeta, dels för att skapa en bättre ekonomisk situation för familjen, dels för att arbete bidrar till en normalisering av livet som asylsökande. Barnombudsmannen anser liksom utredningen att passivitet är negativt och välkomnar därför att asylsökande ges möjlighet att arbeta. Samtidigt vill vi poängtera att asylsökande ofta bär på trauman efter krig och våld som innebär att de inte alltid kan arbeta, därtill kommer andra aspekter såsom språkbrister som kan göra det svårt för asylsökande att hävda sig på den reguljära arbetsmarknaden.

4.3.4 Undervisning i svenska, praktik och annan sysselsättning
Barnombudsmannen stödjer förslaget att vistelsekommunen ges ett operativt ansvar för att efter ankomsttiden anordna undervisning i svenska, praktik eller annan sysselsättning för asylsökande samt att staten ska ersätta kommunerna ekonomiskt för insatserna. Utredningen påvisar två goda exempel då kommuner fått i uppdrag av Migrationsverket att anordna utbildning och annan organiserad verksamhet. Detta har bland annat bidragit till ett bättre samarbete mellan myndigheter samt en smidigare övergång från Migrationsverkets ansvar för asylsökande till kommunens ansvar för introduktionen av nyanlända. Barnombudsmannen ser detta som ett steg för att normalisera asylprocessen och i bästa fall kan det leda till att asylsökande får mer kontakt med det lokala samhället vilket i förlängningen även skulle gynna barn till asylsökande.

Barnombudsmannen ställer sig positiv till förslaget att länsstyrelserna ges ett regionalt samordnande uppdrag för att biträda kommunerna i arbetet med att anskaffa praktikplatser och andra sysselsättningsrelaterade åtgärder. Ett argument för att ge länsstyrelserna detta samordnande ansvar är de olika förutsättningar kommuner har att organisera undervisning i svenska, praktik eller annan sysselsättning. Barnombudsmannen känner sedan tidigare till problematiken med att kommunernas olika förutsättningar och ser det därför positivt att länsstyrelserna ges ett regionalt samordnande ansvar.

Barnombudsmannen ställer sig positiv till förslaget att vistelsekommunen efter ankomsttiden snarast och senast åtta veckor från det att asylansökan lämnats ska erbjuda asylsökande svenskundervisning om inte särskilda skäl föreligger för att inte göra det. Barnombudsmannen anser det positivt att asylsökande ges tillfälle att lära sig svenska. I nuläget blir asylsökande barns svenska på kort tid ofta bättre än föräldrarnas och det händer att barnen får tolka för föräldrarna, en situation som inte är önskvärd.

Barnombudsmannen tillstyrker förslaget att vistelsekommunen efter ankomsttiden i den utsträckning det är möjligt ska erbjuda asylsökande praktik eller annan sysselsättning. Barnombudsmannen anser att praktik kan vara ett bra sätt att göra asylsökande delaktiga i det svenska samhället samt att stärka deras psykiska hälsa och självkänsla.

5 Boende
5.5.1. Särskilt ankomstboende under asylprocessens första tid
Barnombudsmannen tillstyrker förslaget om att ett särskilt ankomstboende för asylsökande införs. Avsikten med förslaget är att Migrationsverket på ett enklare och effektivare sätt ska kunna koncentrera olika typer av insatser till en tidig fas i asylprocessen. Utredningen bedömer att tiden i ankomstboende ska omfatta högst fyra veckor.
Barnombudsmannen delar utredningens bedömning att ankomstboenden bör utgöras av normala lägenheter. Detta bidrar till en normalisering av tiden i ankomstboende, vilket är positivt såväl ur ett vuxenperspektiv som ur ett barnperspektiv. Kvaliteten i boendet ska enligt Barnombudsmannens mening motsvara boendestandarden för en genomsnittlig svensk barnfamilj.

Barnombudsmannen delar utredningens bedömning att barnfamiljer ska prioriteras när det gäller erbjudande om ordnat boende. Utredningen tar samtidigt upp risken att barnens skolstart kan försenas i och med förslaget med ankomstboende. Som kompensation anger utredningen att tiden i ankomstboende kan användas för att utreda det enskilda barnets allmänna behov och till barn i skolåldern lämna information och vägledning inför skolstarten. Barnombudsmannen ser positivt på att tiden i ankomstboende kan användas till att förbereda barnet inför skolan och till att göra en utredning kring barnets behov. En kartläggning av barnets behov redan under den första tiden kan göra att rätt stöd sätts in snabbare än vad som sker nu. Det är dock viktigt att tillse att tiden i ankomstboende blir meningsfull och inte blir en tid av väntan som kan vara mycket påfrestande. Barnombudsmannen anser att någon form av organiserad verksamhet för barn och unga ska erbjudas även under den första tiden för att skapa struktur i vardagen.

5.5.2 Erbjudande om ordnat boende efter tiden i ankomstboende
Barnombudsmannen stödjer förslaget om ordnat boende efter tiden i ankomstboende.
I Unicefs rapport ”Lyssna på oss!” (2007) intervjuas 20 ungdomar om sina erfarenheter av asylprocessen. Gällande bostadssituationen uppger de unga generellt känslan av rotlöshet i och med det ständiga flyttandet. Ungdomarna berättar om den frustration de känner då de var tvungna att flytta när de börjat skolan, fått vänner, lärt sig språket, känt trygghet och börjat rota sig i bostadsområdet. Mot denna bakgrund anser Barnombudsmannen att det är viktigt att asylsökande och framförallt barnfamiljer får möjlighet till ett tryggt och ordentligt boende där de kan räkna med att få bo kvar en längre tid.

Utredningen föreslår att en utlänning endast ska ha rätt till halv grundersättning om han eller hon väljer att bo i eget boende istället för ordnat boende. Barnombudsmannen vill här påminna om att barn i allmänhet inte själva väljer bostadsalternativ utan valet görs av barnens föräldrar. I de fall föräldrarna väljer eget boende påverkas barnen eftersom familjens ekonomiska situation försämras. Detta är ett val som barnen oftast inte kan påverka. Barnombudsmannen vill lyfta problematiken och skulle gärna se åtgärder för att föräldrars val inte ska påverka barnen negativt.

5.5.5 Eventuella åtgärder med koppling till trångboddheten i anläggningsboendena
Barnombudsmannen delar utredningens bedömning att Migrationsverket närmare bör undersöka hur vanligt förekommande det är att barnfamiljer som bor i anläggningsboende får dela lägenhet med andra familjer/personer. Boverket har lyft fram att det finns en trångboddhetsproblematik förknippad med anläggningsboenden. För att asylsökande barnfamiljer ska motiveras att enligt utredarens förslag välja ordnat boende framför eget boende och därmed skapa ett tryggare boende för barnen krävs att barnfamiljer i regel kan erbjudas en egen lägenhet. Barnombudsmannen anser att det ordnade boendet ska vara av samma boendestandard som svenska barnfamiljer, ett kriterium för att uppnå svensk boendestandard är rimligtvis att som barnfamilj slippa dela lägenhet med andra familjer eller personer. Det är förståligt att asylsökande barnfamiljer väljer bort anläggningsboende om de måste räkna med att dela lägenhet.

6 Ekonomiskt bistånd till den enskilde
6.3.1 Ett nytt ersättningssystem införs
Barnombudsmannen ställer sig positiv till det nya ersättningssystemet som föreslås. Ersättningssystemet består av grundersättning, aktivitetsbonus och särskild ersättning. FN:s konvention barnets rättigheter (barnkonventionen) artikel 27 erkänner rätten för varje barn till den levnadsstandard som krävs för barnets fysiska, psykiska, andliga, moraliska och sociala utveckling. Artikel 2 i samma konvention anger förbudet mot diskriminering. Barnombudsmannen anser med stöd i de två nämnda artiklarna att den sammanlagda ersättningen av grundersättningen, aktivitetsbonusen och den särskilda ersättningen i stort sett ska motsvara den ekonomiska nivå som socialförsäkringen och ekonomiskt bistånd ger barnfamiljer bosatta i Sverige.

6.3.2 Grundersättning
Barnombudsmannen ställer sig positiv till förslaget att asylsökande som saknar egna medel ska få grundersättning. Vi ställer oss även positiva till att ersättningsnivåerna höjs i förhållande till dagens dagersättning. I uppsatsen ”Asylmottagande och barnperspektivet – en studie av barnets rättigheter under asylmottagandet” gör författaren intressanta jämförelser mellan rätten till dagbidrag enligt lag om mottagande av asylsökande (LMA) mot rätten som en familj bosatt i Sverige har till försörjningsstöd genom socialtjänsten samt barnbidrag och flerbarnstillägg. För en familj bestående av en far, en mor och tre barn i åldrarna 12, 9 och 3 år erhåller en familj bosatt i Sverige 55 procent mer i ekonomiskt bidrag jämfört med en asylsökande familj med samma personsammansättning, detta trots att bidragen för respektive familj är tänkt att täcka samma sorters utgifter. Familjen som är bosatt i Sverige har dessutom, till skillnad från den asylsökande familjen, rätt till barnbidrag. Med barnbidraget inräknat är familjen bosatt i Sverige berättigad till ca 100 procent mer i ekonomiskt bidrag jämfört med den asylsökande familjen.  Till detta ska läggas att ersättningsnivåerna ligger på samma nivå idag som 1994. Mot denna bakgrund ställer sig Barnombudsmannen positiv till att ersättningsnivåerna höjs.

Gällande förslaget om att den som avböjer ett erbjudande om ankomstboende och bor i eget boende inte ska ha rätt till dagersättning samt att den som väljer eget boende framför ordnat boende ska ha rätt till halv dagersättning vill Barnombudsmannen lyfta samma problematik som vi nämnt under 5.5.2, att föräldrarnas val får konsekvenser för barnen i form av att familjens ekonomiska situation kan försämras. Barn ska inte bli lidande av de val föräldrarna gör.

Vi ställer oss även positiva till förändringen i förhållande till idag att varje barn ska få samma ersättning oavsett antalet barn i en familj. Även i ovanstående uppsats belystes det anmärkningsvärda i att en familj som fick dagsersättning enligt LMA endast erhöll halvt bidrag från och med det tredje barnet enligt 6 § LMA oavsett hur många barn som fanns i en och samma familj.

6.3.3 Aktivitetsbonus
Barnombudsmannen ställer sig positiv till förslaget att asylsökande som utöver svenskundervisningen är aktiva inom kommunalt ordnad sysselsättning ska få aktivitetsbonus. Barnombudsmannen anser att olika former av aktivitet är en möjlighet som bidrar till att tiden som asylsökande normaliseras, vilket är positivt även ur ett barnperspektiv. Ungdomarna i Unicef:s enkät beskriver att tiden i väntan, före skolstarten, var fylld av passivitet och håglöshet som påverkade dem negativt. Det ligger nära till hands att även föräldrars passivitet kan påverka barnen negativt. Om den föreslagna aktivitetsbonusen bidrar till att öka incitamenten att aktivera sig måste det ses som positivt. Till detta förslag vill Barnombudsmannen återigen anföra att asylsökande ofta bär på traumatiska erfarenheter till följd av krig och våld som innebär att de inte kan vara aktiva på det sätt så att aktivitetsbonus kan erhållas. Barnombudsmannen föreslår att aktivitetsbonus även skulle kunna omfatta ungdomar i åldern 16-18 år som deltar i någon form av skolundervisning. En jämförelse kan göras med att svenska ungdomar i samma ålderskategori som studerar på gymnasiet får studiehjälp. Studiehjälpen kan i viss mån anses som en aktivitetsbonus – deltar en gymnasiestuderande inte i undervisningen mister han eller hon rätten till studiehjälp.

6.3.4 Särskild ersättning
Barnombudsmannen tillstyrker förslaget att möjligheten till särskild ersättning ska finnas kvar i det nya ersättningssystemet.

6.3.5 Nedsättning
Gällande förslaget att nedsättningsregler ska finnas när det gäller grundersättningen har Barnombudsmannen vissa invändningar. Förslaget innebär att nedsättning ska få ske om en utlänning utan giltigt skäl vägrar att delta i svenskundervisning eller försvårar utredningen genom att inte medverka till att klarlägga sin identitet eller genom att hålla sig undan. Utredaren menar att giltigt skäl för att inte delta i svenskundervisning kan vara till exempel hög ålder, sjukdom eller svårighet att få barnomsorg. Barnombudsmannen vill påpeka att gällande sjukdom kan det vara ett problem för asylsökande att verkligen bevisa att han eller hon är sjuk. För att kunna bevisa sjukdom krävs i regel läkarintyg vilket kan vara svårt att få med begränsade kunskaper om det svenska samhället samt begränsade ekonomiska resurser. En nedsättning av föräldrars grundersättning kan påverka barnen negativt eftersom det kan försämra familjens ekonomiska situation. Som vi tidigare berört i detta remissyttrande anser vi att barn inte ska bli lidande på grund av de val föräldrarna gör.

6.3.6 Förbättrad kontroll
Barnombudsmannen ställer sig positiv till förslaget att det inför en uttrycklig skyldighet för den enskilde att anmäla ändrade förhållanden. Vi vill dock att det förtydligas att detta ansvar när det gäller barn ska ligga på föräldrar eller i förekommande fall god man.

7 Sociala insatser

7.2 Överväganden och förslag
Barnombudsmannen stödjer förslaget att kommunernas ansvar för sociala insatser för asylsökande förtydligas. Att barn påverkas av att föräldrar eller andra viktiga vuxna som finns runt omkring dem mår dåligt är uppenbart. Därför är det viktigt att asylsökande barn generellt kan få stöd från samhället om omsorgsförmågan hos föräldrarna sviktar. Förslaget innebär ett tydliggörande av ansvaret och kommer förhoppningsvis att förebygga att asylsökande i behov av sociala stödinsatser faller mellan stolarna. Barnombudsmannen vill framhålla att socialtjänsten har samma ansvar för asylsökande barn som för barn bosatta i Sverige (med undantag av försörjningsstöd). Vi vill även lyfta vikten av att socialtjänsten i respektive kommun får signaler om barn i asylsökande familjer som far illa. Migrationsverkets anställda kan spela en viktig roll när det gäller att uppmärksamma och även anmäla misstänkta fall till socialtjänsten. Barnombudsmannen anser att Migrationsverkets personal bör omfattas av en mer långtgående anmälningsplikt likt den anmälningsplikt som personal inom hälso- och sjukvården och skolan har.

9 Mottagandevillkoren vid tidsbegränsat uppehållstillstånd

9.2 Övervägande och förslag
Barnombudsmannen stödjer förslaget att asylsökande som haft ett tidsbegränsat uppehållstillstånd i minst ett år och som ansöker om ett nytt tillstånd inte ska omfattas av mottagandelagen utan vara ett kommunalt ansvar. Förslaget innebär att asylsökande med ett tillfälligt uppehållstillstånd inte mister förmånerna han eller hon har haft rätt till via de sociala trygghetssystemen under den tid som uppehållstillståndet har gällt, vilket i sin tur leder till att en ny asylansökan inte raserar den sökandes ekonomiska situation. Ett sådant förslag är även positivt för barnen eftersom en stabil ekonomisk situation för familjen gör att barnen får möjlighet att bo kvar i den invanda miljön och att de slipper ytterligare uppbrott.

10 Statlig ersättning till kommuner och landsting

10.3.1 Behovet av ett nytt ersättningssystem
Barnombudsmannen ställer sig positiv till förslaget att ett nytt system för statlig ersättning till kommuner och landsting rörande asylsökande införs. Då det nuvarande regelverket enligt utredningen har fungerat mindre bra samt att utredningens förslag ger kommunerna fler uppgifter är ett nytt ersättningssystem nödvändigt. Barnombudsmannen anser det även nödvändigt att personal i kommunernas verksamheter, exempelvis skolan, får kunskap om hur de statliga ersättningssystemen fungerar i syfte att förebygga att asylsökande barn nekas olika insatser med hänvisning till begränsade ekonomiska resurser. Om personalen i verksamheterna tillförs dessa kunskaper är risken att asylsökande barn nekas insatser avsevärt mindre.

11 Uppgiftsskyldighet m.m.

11.2 Uppgiftsskyldighet för Migrationsverket
Barnombudsmannen stödjer Migrationsverkets förslag att en uppgiftsskyldighet införs för Migrationsverket gentemot kommunerna. Kommunerna kan därmed förväntas utföra sina uppgifter på ett bättre sätt. Självfallet måste det, såsom utredningen tar upp, göras sekretessbedömningar av de personuppgifter som Migrationsverket lämnar över i de fall det anses nödvändigt. Uppgiftsskyldigheten kan även underlätta för socialtjänsten samt skola och förskola att aktivt söka upp asylsökande familjer och informera om de insatser och verksamheter som de har rätt till.

11.3 Samordningsnummer
Utredningen bedömer att Folkbokföringsutredningens förslag rörande samordningsnummer bör införas. Förslaget innebär att samordningsnumren ska finnas kvar och att alla statliga myndigheter ska få möjlighet att begära ett samordningsnummer för en person. Ett sådant nummer skulle härefter kunna användas av såväl kommunala myndigheter som privata företag och andra organisationer.

I Unicef:s rapport ”Lyssna på oss!” framkommer att ett flertal ungdomar känt sig kränkta, diskriminerade och orättvist behandlade på grund av att de saknat personnummer. Ungdomarna har exempelvis nekats medlemskap på gym, utestängts från fotbollsmatcher och ungdomsdiscon – allt detta för att de saknade personnummer. Barnombudsmannen vill därför, om Folkbokföringutredningens förslag införs, föreslå att samordningsnumren ges samma status som personnumren i det vardagliga livet för att undvika att asylsökande ungdomar utestängs från aktiviteter som är självklara för andra ungdomar.

12 Värdegrund och förhållningssätt inom mottagandet av asylsökande

12.2.1 Behovet av ändamålsenlig kompetens inom mottagandet av asylsökande
Utredningens bedömning är att det bör säkerställas att Migrationsverkets personal har ändamålsenliga kunskaper om de asylsökandes rättigheter och att medvetenheten i frågor som rör förhållningssätt och bemötande bör höjas. Barnombudsmannen delar utredningens bedömning med tillägget att de handläggare som har hand om ensamkommande barn samt handlägger ärenden rörande barnfamiljer ska ha en gedigen barnkompetens. Enligt Barnombudsmannen innebär en kvalificerad barnkompetens personal med beteendevetenskaplig högskoleutbildning med inriktning på utvecklingspsykologi eller barns sociala och kognitiva utveckling. Ett antal handläggare med sådan kompetens bör tillföras Migrationsverket för att ytterligare fördjupa barnkompetensen i de utredningar som rör barn, ensamkommande eller i familj.

14  Kostnadsberäkningar, andra konsekvensanalyser m.m.

14.3 Konsekvenser ur ett barnperspektiv
Barnombudsmannen anser det mycket lovvärt att utredningen har gjort en konsekvensanalys ur ett barnperspektiv. Detta går helt i linje med den nationella strategin för att förverkliga barnkonventionen där det bland annat anges att barnkonsekvensanalyser ska göras vid alla statliga beslut som rör barn. Konsekvensanalysen tar bland annat upp att det nya systemet för ekonomiskt bistånd till asylsökande, såsom Barnombudsmannen belyst tidigare i remissyttrandet, kan innebära negativa konsekvenser för barn i och med förslaget att den som tackar nej till ankomstboende inte ska ha rätt till grundersättning samt att den som tackar nej till ordnat boende ska ha rätt till halv grundersättning. Utredningen menar att denna försämring för familjer som väljer eget boende kan vägas upp av möjligheten att få sysselsättningsstöd utöver grundersättningen. Barnombudsmannen anser att det är positivt att utredningen för detta resonemang i konsekvensanalysen. Utredningen analyserar utförligt förslaget om ankomstboende ur ett barnperspektiv redan i kapitlet där förslaget läggs. Barnombudsmannen anser att det hade varit positivt om även andra förslag hade analyserats ur ett barnperspektiv i direkt anslutning till de kapitel förslagen först lades.

Övrigt
I författningsförslaget till lag (2009:00) om asylsökandes och vissa andra utlänningars vistelse i Sverige 4 § 3p andra stycket anges att ett barn som saknar uppehållstillstånd och som inte vistas i ett ankomstboende eller ordnat boende inte omfattas av lagen om det bor hos en vårdnadshavare som har uppehållstillstånd.  Enligt regelboken ska ett utländskt barn, som avser att bosätta sig hos en vårdnadshavare som har uppehållstillstånd i Sverige, ansöka om uppehållstillstånd på grund av anknytning innan han eller hon kommer till Sverige. Verkligheten överensstämmer dock inte alltid med detta och faktum är att det finns utländska barn i Sverige som bor hos sina vårdnadshavare med uppehållstillstånd utan att själv ha eget uppehållstillstånd. Barnombudsmannen vill uppmärksamma att det kan uppstå problem i händelse av att ett sådant barn skulle behöva kostnadskrävande vård. Eftersom barnet vistas i Sverige utan papper omfattas han eller hon inte av något skyddssystem. Behöver barnet avancerad sjukvård kan kostnaderna snabbt bli stora. Detta kan i värsta fall, beroende på vilket landsting barnet har sökt vård i, leda till en livslång skuldsättning antingen för barnet eller för vårdnadshavaren. För att förebygga sådana situationer föreslår Barnombudsmannen att det införs ett krav på att i de fall Migrationsverket har kännedom om att en person som får uppehållstillstånd har barn, som inte befinner sig i Sverige vid tidpunkten när uppehållstillstånd ges, ska han eller hon informeras om vikten av att söka uppehållstillstånd även för barnen om vederbörande har för avsikt att låta barnen bosätta sig i Sverige.  Även flyktingsamordnarna som har kontakt med flyktingar i kommunen som fått uppehållstillstånd bör informera om vikten av att söka uppehållstillstånd för barn som kommer till Sverige i efterhand. Om uppehållstillstånd söks för barnen direkt eller innan de kommer till Sverige undviks den situationen som vi beskriver ovan eftersom de då omfattas av mottagandelagen. En person som omfattas av mottagandelagen behöver inte betala mer än 400 kr per halvår för vårdkostnader, finns det i en familj fler än ett barn som inte fyllt 18 år ska beloppet 400 kr avse det sammanlagda belopp som betalats för barn under 18 år i familjen.

Fredrik Malmberg
Barnombudsman