Folkbokföringen (SOU 2009:75) (dnr Fi2009/5948)

Ställd till: Finansdepartementet
Diarienummer: 9.1: 1153/09

Inledning
Barnombudsmannen ställer sig positiv till flertalet av de förslag som utredaren har presenterat. Vi anser dock att utredaren har lämnat flera viktiga frågor öppna vad gäller förslaget (avsnitt 11.4.1) om att Skatteverket ska ha möjligheten att särskilt beakta en dom eller ett avtal som reglerar frågan om barnets vårdnad, boende eller umgänge vid folkbokföring av barn.

Vi är kritiska mot att utredaren för lättvindigt har bortsett från grundprincipen att alla barn ska folkbokföras där de faktiskt vistas. I denna del behöver förslagen preciseras och tydliggöras för att upprätthålla grundprincipen.

Barnombudsmannen ser en risk med att Skatteverket kan komma att slentrianmässigt sätta för stort värde på innehållet i en dom eller ett avtal och att det blir mycket svårt för vårdnadshavaren att motbevisa dessa uppgifter utan att starta en domstolsprocess eller få ett nytt avtal godkänt av socialnämnden. Barnombudsmannen anser att Skatteverket bör ha ett långtgående ansvar i de här fallen. Detta för att upprätthålla principen om att ett barn ska vara folkbokfört där han eller hon vistas.

I enlighet med artikel 3 i FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) ska barnets bästa komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ. Detta innebär att Skatteverket alltid bör göra en barnkonsekvensanalys i sina utredningar och sin bedömning av var ett barn ska vara folkbokfört. En felaktig folkbokföring kan få negativa konsekvenser för det enskilda barnet, exempelvis att bidrag eller familjestöd inte kommer han eller henne tillgodo.

Vidare har utredaren (avsnitt 12.3.10) föreslagit att båda vårdnadshavarna gemensamt måste ansöka om flyttning för ett barn, även när barnet har fått en uppgift om skyddsbehov registrerad som är avsedd att skydda mot den andre vårdnadshavaren. I denna del saknar Barnombudsmannen ett barnperspektiv då ett röjande av sekretessbelagda uppgifter kan medföra direkt fara för barnet.

Barnombudsmannen väljer endast att kommentera vissa förslag i betänkandet.
 
11 Folkbokföring av barn
11.4 Överväganden och förslag
11.4.1 En dom eller ett avtal kan ligga till grund för folkbokföringen

Utredaren har föreslagit att om ett barn under 18 år kan anses vara bosatt på fler än en fastighet ska vid bestämmandet av var det ska anses vara bosatt särskilt beaktas om en dom som har vunnit laga kraft eller ett avtal som har godkänts av socialnämnden reglerar frågan om barnets vårdnad, boende eller umgänge. Vidare föreslår utredaren att om barnets boende i betydande omfattning avviker från innehållet i domen eller avtalet ska i stället vanliga regler tillämpas.

Barnombudsmannen ställer sig delvis positiv till utredarens förslag. Barnombudsmannen instämmer i utredarens slutsats att det finns skäl till att Skatteverket vid bestämmandet av var ett barn ska anses vara bosatt särskilt ska kunna beakta en dom eller ett avtal av aktuellt slag. Barnombudsmannen anser att det främsta skälet till detta är att både en dom och ett avtal av aktuellt slag ska ha föregåtts av en sådan utredning som lagen kräver och att en sådan handling, i de flesta fall, därför bör slå fast de faktiska bosättningsförhållandena för barnet. Således är det enligt Barnombudsmannen skäligt att en dom eller ett avtal ska kunna beaktas vid bedömningen om var barnet ska anses vara bosatt.

Barnombudsmannen instämmer vidare i utredarens slutsats att det aktuella förslaget kan anses ligga mer i allmänhetens rättsuppfattning, eftersom många kan se det som givet att om en domstol exempelvis har bestämt var barnet ska bo så ska barnet också vara folkbokfört där.

Utredaren har dock själv konstaterat att det kan finnas ett problem med att innehållet i en dom eller ett avtal ska få bestämma var ett barn ska anses vara bosatt. Barnombudsmannen delar denna slutsats. Även fast en dom eller ett avtal bör spegla de faktiska bosättningsförhållandena så är ofta verkligheten en annan. Vi ser en risk med att domar och avtal inte speglar de faktiska förhållandena vad avser barnets faktiska vistelse vilket kan medföra stora olägenheter för barnet. I vår verksamhet får vi ofta information om att barnet bor hos en förälder trots att det finns en dom eller avtal om motsatsen. Det innebär bland annat att bidrag kommer den andre föräldern tillgodo och inte barnet och boendeföräldern.

För att komma runt detta problem har utredaren själv föreslagit att Skatteverket ska ha en möjlighet att frångå uppgifterna i en dom eller ett avtal om barnets boende i betydande omfattning avviker från detta innehåll. Mot bakgrund av vad vi redogjort för ovan tycker vi självklart att detta förslag är bra. Vi anser dock att utredaren har lämnat viktiga frågor öppna med sitt förslag. Argumentet att Skatteverket kan göra resursvinster med förslaget uppväger inte de negativa konsekvenser förslaget kan få för ett enskilt barn. Barnombudsmannen anser att det är av central vikt att det av lagstiftningen tydligt framgår att Skatteverket har möjlighet, och framförallt har ett ansvar, att utreda och ändra folkbokföringen av ett barn, även fast en sådan ändring inte återspeglar uppgifterna om var barnet ska bo enligt en dom eller ett avtal.

Utredaren har redogjort för att det aktuella förslaget medför att vårdnadshavare, som efter ett meddelande av en dom har kommit överens om en annan ordning, måste vända sig till socialnämnden och begära ett nytt avtal i enlighet med de överenskomna förhållandena för att få till en ändring av folkbokföringen av barnet. Barnombudsmannen ser inte skälen till denna ordning. Om två föräldrar är överens och båda styrker att barnet huvudsakligen vistas på en viss adress finns det, enligt Barnombudsmannen, ingen anledning att socialnämnden ska behöva godkänna ett nytt avtal för att få till stånd en ändring av folkbokföringen av barnet. Att en folkbokföring en gång baserats på en uppgift i en dom ska inte vara ett hinder för vårdnadshavarna att enkelt ändra folkbokföringen av barnet om de är överens. Ett sådant tillvägagångssätt skulle endast vara resurskrävande och överflödigt.

Barnombudsmannen ställer sig frågande till vad som faktiskt sker då en folkbokföring av ett barn bygger på innehållet i en dom men där den ene vårdnadshavaren hävdar att innehållet i domen inte speglar verkligheten. Utredaren konstaterar själv att det inte är önskvärt att vårdnadshavaren måste starta en vårdnadsprocess för att få till stånd en ändring av folkbokföringen. Barnombudsmannen håller med om detta. Det är inte en rimlig ordning. Avgörande i dessa fall blir då enligt Barnombudsmannen vilket ansvar Skatteverket har att utreda de uppgifter som en vårdnadshavare lämnar. Barnombudsmannen ser en risk med att Skatteverket kan komma att slentrianmässigt sätta för stort värde på innehållet i en dom eller ett avtal och att det blir mycket svårt för vårdnadshavaren att motbevisa dessa uppgifter utan att starta en domstolsprocess eller få ett nytt avtal godkänt av socialnämnden. Barnombudsmannen anser att Skatteverket bör ha ett långtgående ansvar i de här fallen. Detta för att upprätthålla principen om att ett barn ska vara folkbokfört där han eller hon vistas. Skatteverket bör i dessa fall åläggas en skyldighet att utreda och eventuellt ändra ett beslut om folkbokföring av ett barn. En sådan utredning bör företas enligt vanliga regler. I ett andra led ska det också vara möjligt för en vårdnadshavare att överklaga ett beslut om folkbokföring av ett barn utan den andre vårdnadshavarens samtycke (vilket också föreslås av utredaren i avsnitt 11.4.5).

Barnombudsmannen ställer sig även frågande till utredarens val av begreppet betydande omfattning. Detta begrepp och dess innehåll och tolkning är av avgörande betydelse för Skatteverkets utredningsansvar. Vi saknar en redogörelse för vad detta begrepp kan komma att innefatta och hur det ska tolkas. Enligt Barnombudsmannen ska det vara tillräckligt med att en av vårdnadshavarna uppger till Skatteverket att de faktiska boendeförhållandena inte överensstämmer med innehållet i en dom eller ett avtal för att Skatteverket ska vara tvungna att genomföra en utredning och eventuellt ändra folkbokföringen av barnet.

11.4.2 Bam som bor lika mycket hos båda sina föräldrar
Barnombudsmannen har ingenting att erinra mot förslaget att ett barn, som bor lika mycket hos båda sina föräldrar ska, när byte av bostad har skett, anses vara bosatt hos den av föräldrarna som dessa kommer överens om.

11.5.4 En vårdnadshavare ska ha rätt att ensam överklaga ett beslut om badets folkbokföring
Barnombudsmannen tillstyrker utredarens förslag om att en vårdnadshavare ska ha ensam rätt att överklaga ett beslut om barnets folkbokföring. För att förslaget om att Skattverket särskilt ska kunna beakta innehållet i en dom eller ett avtal (avsnitt 11.4.1) är det av central vikt att ett beslut om barnets folkbokföring ska kunna prövas av en högre instans. I de fallen av aktuellt slag är det inte rimligt att kräva den andre vårdnadshavarens samtycke för att kunna överklaga Skatteverkets beslut.
 
12 Uppgift om skyddsbehov i folkbokföringsdatabasen
12.3 Överväganden och förslag
12.3.3 Uppgift om skyddsbehov
Barnombudsmannen välkomnar förslaget att det införs en skyldighet för Skatteverket att i folkbokföringsdatabasen efter ansökan registrera en uppgift om att en enskild eller någon närstående till denne kan komma att utsättas för hot eller våld eller lida annat allvarligt men och därför har ett skyddsbehov.

12.3.4 Ett avslagsbeslut avseende en uppgift om skyddsbehov ska kunna överklagas
Barnombudsmannen tillstyrker utredarens förslag att en enskild ska kunna överklaga ett beslut att inte föra in en uppgift om skyddsbehov eller att ta bort en sådan uppgift. Det är en fördel för den enskilde som upplever sig vara hotad eller förföljd att en högre instans kan pröva ansökan.

12.3.5 Vilket underlag ska finnas för bedömningen?
Barnombudsmannen tillstyrker utredarens förslag att Skatteverket i sin utredning om skyddsbehov bör hämta in yttrande från polismyndighet eller från annan som kan antas ha uppgifter att lämna.

I dag sker ingen särskild prövning av barnets situation när det är fråga om huruvida barnet har ett skyddsbehov. Utredaren anför att det har framförts synpunkter om att det vid en bedömning av ett barns skyddsbehov bör utredas och beaktas hur barnet har påverkats av beslutet och att Skatteverket regelmässigt borde begära in ett yttrande från socialtjänsten i frågan innan beslut fattas. Utredaren menar dock att om Skatteverket, utifrån den hotbild som föreligger gör bedömningen att även barnet har ett skyddsbehov, saknas anledning att begära in ett yttrande från socialtjänsten. Barnombudsmannen delar delvis denna uppfattning men vill betona att barn som lever med skyddade personuppgifter befinner sig i en mycket utsatt livssituation och därför bör socialtjänsten, enligt vår uppfattning, i de flesta fall ges möjlighet att yttra sig. Vi vill också betona vikten av att socialtjänsten underrättas om beslutet för att kunna bistå med eventuella stödinsatser för barnet vid behov. Detta föreslår också utredaren i avsnitt 12.3.9.

12.3.8 Vem får för ett barns räkning ansöka om en uppgift om skyddsbehov som är avsedd att skydda mot en vårdnadshavare?
Barnombudsmannen är positiv till förslaget att en ansökan för ett barn får göras av en vårdnadshavare ensam, om syftet med ansökningen är att skydda mot den andre vårdnadshavaren.
 
Barnombudsmannen välkomnar att utredaren valt att frångå grundprincipen att vårdnadshavare ska besluta gemensamt i frågor som rör barnet. Det skulle bli en ohållbar situation om den förälder som löper risk att utsättas för hot eller våld och som också befinner sig i en pressad situation skulle tvingas ansöka om ensam vårdnad innan en ansökan om uppgift om skyddsbehov avseende barnet kan göras. Vi kan också bekräfta utredarens bedömning att när det gäller vårdnaden om barn kan man inte heller med säkerhet utgå från att en förälder som löper risk att utsättas för hot eller våld skulle få ensam vårdnad om barnet interimistiskt.

12.3.9 Underrättelse till socialnämnden när beslut om skyddsbehov avser ett barn
Barnombudsmannen tillstyrker förslaget att Skatteverket ska underrätta socialnämnden när en uppgift om skyddsbehov avseende ett barn har förts in i folkbokföringsdatabasen.

Vi anser att det är av största vikt att socialnämnden får vetskap om de barn som anses ha ett skyddsbehov. De lever under en pressad situation och kan dessutom ha svåra upplevelser från tiden innan uppgiften om skyddsbehov infördes i folkbokföringsdatabasen. Dessa barn kan därför vara i stort behov av stöd och hjälp.

12.3.10 Vem ska göra flyttningsanmälan för barn med uppgift om skyddsbehov?
Barnombudsmannen avstyrker förslaget att båda vårdnadshavarna gemensamt måste ansöka om flyttning för ett barn, även när barnet har fått en uppgift om skyddsbehov registrerad som är avsedd att skydda mot den andre vårdnadshavaren.
 
Vi anser inte att det ska krävas att den vårdnadshavare som barnet bor tillsammans med ska ha ensam vårdnad för att undvika de problem som svårigheten med sekretessbelagda uppgifter avseende barn medför. Problemet torde kunna undanröjas på annat sätt.

Barnombudsmannen anser inte att utredaren har gjort en barnkonsekvensanalys av sitt ställningsstagande. Barnombudsmannen anser att risken, att sekretessbelagda uppgifter avseende barnet röjs för den vårdnadshavare som uppgiften om skyddsbehov är avsedd att skydda mot, är allt för överhängande. Ett röjande av sekretessbelagda uppgifter avseende barnet kan i dessa fall medföra direkt fara för barnet och även för den vårdnadshavare som uppgift om skyddsbehov är avsedd att skydda mot den andra vårdnadshavaren. Vi anser därför att det finns skäl att, i fråga om flyttningsanmälan, frångå samtyckesplikten vad avser flyttningsanmälningar för dessa barn.

För övrigt delar Barnombudsmannen utredarens uppfattning att det är av stor vikt att rutiner för hur kommunikation sker beträffande uppgifter som omfattas av sekretess byggs upp med största noggrannhet och att varje myndighet bör se över vad dess underrättelser har för innehåll, så att inga sekretessbelagda uppgifter förekommer.

I ärendets handläggning har ansvarig jurist Charlotte Lenman och juristen  Christopher Carlson deltagit.

Fredrik Malmberg
Barnombudsman