Fortsatt förälder- om ansvar, ekonomi och samarbete för barnets skull (SOU2011:51) (S2011/5725/FST)

Ställd till: Socialdepartementet
Dnr 9.1:0623/11

Sammanfattning
Barnombudsmannen är positiv till utredningens förslag i stort men vill kommentera och lämna en del synpunkter på vissa av förslagen.

Enligt FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) ska konventionsstaterna göra sitt bästa för att säkerställa erkännandet av principen att båda föräldrarna har gemensamt ansvar för barnets uppfostran och utveckling.

Barnombudsmannen vill understryka vikten av att barnets bästa alltid ska vara avgörande vid alla beslut om ett barns boende. Systemet bör utformas på ett sätt som främjar flexibilitet. Ett barns behov är inte statiskt utan kan ändra sig över tid. När beslut tas om boende ska barnet enligt barnkonventionen själv ges möjlighet att komma till tals varvid barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad.

Barnombudsmannen håller med om att utgångspunkten bör vara att underhållet för ett barn ska regleras mellan föräldrarna. Underhållet bör beräknas proportionerligt utifrån föräldrarnas ekonomiska överskott och utgå från barnets individuella behov.

Barnombudsmannen anser att konsekvenserna av förslaget om delat barnbidrag behöver analyseras ytterligare. Detta gäller särskilt för de barn vars föräldrar har gemensam vårdnad och som bor hela eller största delen av tiden hos den ena föräldern och har föräldrar som inte samarbetar.

Barnombudsmannen är positiv till de förslag i utredningen som syftar till att föräldrar ska ges stöd till samarbete kring barnets ekonomi.

Barnombudsmannen håller med utredningen om att ett bidrag bör tas fram som i större utsträckning återspeglar båda föräldrarnas kostnad vid växelvis boende. Barnombudsmannen anser dock att förslaget om det nya växelvisbidraget och avskaffandet av det existerande växelvisstödet kan få alltför negativa konsekvenser för barn i familjer som redan befinner sig i ekonomisk utsatthet.

13.1. Utökade möjligheter för båda föräldrar att vara mottagare av barnbidraget
13.1.1 Båda föräldrarna ska kunna vara mottagare av barnbidraget
Utredningen föreslår att grundregeln vid gemensam vårdnad ska vara att barnbidraget betalas ut med hälften till vardera föräldern. För att den ena föräldern ska få hela barnbidraget krävs att båda är överens om detta.

Enligt barnkonventionen ska konventionsstaterna göra sitt bästa för att säkerställa erkännandet av principen att båda föräldrarna har gemensamt ansvar för barnets uppfostran och utveckling. En delning av barnbidraget kan driva på utvecklingen så att fler föräldrar tar ansvar gemensamt, i linje med vad barnkonventionen säger.

Men en regeländring som syftar till att styra utvecklingen i en önskvärd riktning kan innebära att barn med föräldrar som inte kan eller vill agera på det sätt som eftersträvas, får en försämrad livssituation. Barn har rätt till den levnadsstandard som krävs för deras fysiska, psykiska och sociala utveckling. Som utredningen skriver är barnbidraget till för att täcka kostnaderna för barnets materiella behov. Pengarna är till för barnet och inte för föräldrarna.

Barnombudsmannen är orolig för de barn som bor hela eller största delen av tiden hos den ena föräldern och har föräldrar som har gemensam vårdnad men inte samarbetar om barnet. För dem kan de föreslagna reglerna leda till ett halverat barnbidrag.

Utredningen visar att cirka 70 procent av alla barn med särlevande föräldrar bor hela eller merparten av tiden hos den ena föräldern. Bland föräldrarna till dessa barn är det enligt utredningen minst vanligt att vara positiv till en delning av barnbidraget.

Barnombudsmannen anser att konsekvenserna av förslaget för barn som bor största delen av tiden eller hela tiden hos den ena föräldern behöver analyseras ytterligare.

13.1.2 Delning av barnbidrag vid växelvis boende på anmälan av endast en förälder
Barnombudsmannen tillstyrker förslaget.
13.1.3 Övriga frågor om barnbidrag
Av 16 kap. 18 § socialförsäkringsbalken (SFB) framgår att om det finns synnerliga skäl får barnbidraget på begäran av socialnämnden betalas ut till den andra av föräldrarna för barnets bästa. Med synnerliga skäl avses exempelvis att det är klarlagt att bidragsmottagaren använder bidraget för att finansiera missbruk av alkohol eller narkotika, äventyrligt spel eller liknande.
Utredningen anser att bestämmelserna i 16 kap. 18 § socialförsäkringsbalken (SFB) utgör ett tillräckligt skydd för de barn vilkas föräldrar skulle använda sin del av barnbidraget på ett sätt som inte kommer barnet till godo.

Barnombudsmannen instämmer inte i detta. Även bland föräldrar som inte ägnar sig åt missbruk eller är spelberoende kan det finnas de som inte bidrar till barnets försörjning trots att de är mottagare av barnbidrag.

13.2 Utökade möjligheter till vårdbidrag
Barnombudsmannen tillstyrker utredningens förslag om utökade möjligheter till vårdbidrag. Utredningen föreslår att föräldrar ska kunna ansöka om vårdbidrag oberoende av varandra och att bidraget ska grunda sig i en bedömning av respektive förälders förutsättningar. Enligt barnkonventionen ska konventionsstaterna göra sitt bästa för att säkerställa erkännandet av principen att båda föräldrarna har gemensamt ansvar för barnets uppfostran och utveckling. Förslaget borde främja barnets möjlighet till en nära kontakt med båda sina föräldrar vilket stämmer väl överens med barnkonventionens intentioner.

13.3 Bostadsbidrag vid växelvis boende
Utredningen menar att de nuvarande bestämmelserna om bostadsbidrag inte på ett rättvist sätt tar hänsyn till de faktiska kostnader som kan antas följa av att ett barn bor växelvis mellan två föräldrar. Det är i dagens system endast boföräldern som kan få det särskilda bidraget för hemmavarande barn medan umgängesföräldern istället kan få det lägre umgängesbidraget.
Barnombudsmannen instämmer i utredningens bedömning att ett bidrag bör tas fram som i större utsträckning återspeglar båda föräldrarnas kostnad vid växelvis boende.

Barnombudsmannen anser dock att konsekvenserna av utredningens förslag av ett växelvisbidrag som är lägre än det tidigare bostadsbidraget och ett avskaffat växelvisstöd kan bli alltför negativa för barn som redan befinner sig i familjer som lever i ekonomisk utsatthet.

Utredningen föreslår en övergångslösning för att mildra de ekonomiska konsekvenserna. Barnombudsmannen anser inte att övergångslösningen är tillfredsställande och menar istället att frågan bör analyseras vidare och att konsekvenserna för det enskilda barnet då noggrant bör undersökas.

Om en sänkning av bostadsbidraget för hushåll med barn boende växelvis ska kunna vara motiverad anser Barnombudsmannen att det först måste utredas om boendekostnaden i dessa hushåll faktiskt är lägre än för ett hushåll där barnet bor på heltid. Dessutom anser Barnombudsmannen att om bidraget för hemmavarande barn ska sänkas bör det bättre framgå vilka kostnader detta bidrag är avsett att täcka.

13.3.6 Barnets skolgång eller vård utanför hemmet
Barnombudsmannen tillstyrker utredningens förslag att bostadsbidrag ska kunna lämnas även för barn som inte varaktigt bor hemma men vistas växelvis i hemmet.

13.3.7 Beräkning av bidragsgrundande inkomst
Enligt nuvarande bestämmelser är utgångspunkten att hemmavarande barns förmögenhet, med vissa undantag, ska räknas in i den bidragsgrundande inkomsten (BGI) vilken tillsammans med kapitalinkomsten ligger till grund för bostadsbidraget. Utredningen föreslår att halva barnets förmögenhet ska ingå i den sammanlagda förmögenheten vid bedömning om rätt till växelvisbidrag.

Vissa ersättningar, som ersättning på grund av kroppsskada eller kränkning räknas inte in i ett barns förmögenhet i detta sammanhang. Inte heller räknas barns tillgångar med när det särskilt anges att någon annan än förmyndaren ska förvalta tillgångarna som ett barn fått genom exempelvis gåva, testamente eller pensionssparande om barnet har fått tillgången från någon annan än barnets förmyndare.

Trots de undantag som finns från regeln att barns förmögenhet och inkomst från kapital ska räknas in i BGI anser Barnombudsmannen att barns inkomster och förmögenhet inte bör påverka förälderns rätt till bostadsbidrag. Barnombudsmannen avstyrker därför utredningens förslag och menar istället att utgångspunkten bör vara att barnets förmögenhet eller egen kapitalinkomst i sin helhet lämnas utanför förälderns BGI.

13.4 Åtgärder som rör underhållsstödssystemet
13.4.1 Incitament för särlevande föräldrar att reglera underhåll utanför underhållsstödet
Utredningen visar att föräldrar i liten utsträckning avtalar om underhållsbidrag för barn. Istället vänder sig många föräldrar till Försäkringskassan för underhållsstöd. Detta leder till att det finns många barn som inte får det underhåll som de egentligen är berättigade till.

Barnombudsmannen håller med utredningen om att tydliga incitament bör ges för att underhållet ska regleras mellan föräldrarna och att underhållet bör beräknas proportionerligt utifrån föräldrarnas ekonomiska överskott såsom det gemensamma ansvaret för barnet beskrivs i föräldrabalken. Genom att föräldrar i större utsträckning ges stöd att komma överens om barnets ekonomiska behov ges ökade möjligheter att barnets individuella behov tillgodoses. Dessutom ges ökade möjligheter att hänsyn tas till föräldrarnas samlade ekonomiska förmåga.

Utredningen pekar även på att föräldrar i stor utsträckning saknar kunskap om hur deras försörjningsansvar för barnet egentligen ser ut och hur man beräknar barnets kostnader. Enligt barnkonventionen ska konventionsstaterna göra sitt bästa för att säkerställa erkännandet av principen att båda föräldrarna har gemensamt ansvar för barnets uppfostran och utveckling.

Barnombudsmannen håller med om utredningens bedömning att det bör inrättas en instans dit föräldrar kan vända sig för råd och stöd angående avtal om underhållsbidrag vid en separation. Barnombudsmannen delar även utredningens inställning att frågan bör utredas vidare och håller med om bedömningen att Försäkringskassan bör vara den mest lämpade instansen.

13.4.3 Ersätt underhållsstödssystemet med ett förskottsbidrag som utgår från civilrättsliga avtal om underhåll
Utredningen bedömer att ett förskottsbidrag baserat på föräldrarnas civilrättsliga överenskommelse om underhållsbidrag bör ersätta underhållsstödssystemet. Det är olyckligt att underhållsstödets belopp på 1273 kronor blivit starkt normerande för det underhåll som lämnas för barnet.

Barnombudsmannen delar utredningens bedömning att ett system som grundas på underhållsbidraget är att föredra då det är tydligare kopplat till barnets individuella behov och föräldrarnas ekonomiska förutsättningar. Underhållsbidraget ska beräknas proportionerligt utifrån föräldrarnas ekonomiska överskott till skillnad från nuvarande underhållsstöd som bygger på att föräldrarna bidrar med hälften var av normalkostnaderna för barnet. Barnombudsmannen håller även med om utredningens bedömning att utformningen av ett nytt system bör utredas vidare.

13.4.4 Tidsbegränsade underhållsstöd
Barnombudsmannen tillstyrker förslaget att underhållsstöd tidsbegränsas.

13.4.5 Avskaffat växelvisstöd inom underhållsstödet
Barnombudsmannen håller med om att det inte är rättvist att vissa hushåll som både fått växelvisstöd och bostadsbidrag har kunnat få mer i bidrag än ett hushåll som haft barnet boende hos sig hela tiden. Barnombudsmannen håller också med om att växelvisstödet riskerar att ekonomiskt premiera en boendeform framför en annan.

Utredningens förslag om att avskaffa växelvisstöd inom underhållsstödet innebär dock relativt stora ekonomiska förluster för de familjer som idag får detta stöd. Ett eventuellt avskaffande av växelvisstödet måste därför ske med försiktighet och med utgångspunkt i barnets bästa. Den övergångslösning som utredningen föreslår är enligt Barnombudsmannen inte tillfredsställande.

Vissa hushåll som fått bostadsbidrag som boförälder kommer med utredningens förslag istället att få bostadsbidrag som växelvisförälder. De fasta kostnaderna för boendet, som exempelvis hyra, är emellertid inte växelvis utan utgifter som är återkommande oavsett om barnet bara bor i hushållet halva månaden eller ej.

Utredningen utgår från att föräldrar delar lika på barnets kostnader och ansvarar för kostnader som uppkommer när barnet bor hos föräldern.  Det bör dock tillägas att det måste finnas en lyhördhet i systemet för barn med föräldrar som inte samarbetar.

13.4.6 Åldersdifferentierade underhållsstödsbelopp
Barnombudsmannen tillstyrker förslaget och välkomnar ett tydliggörande av vad som är rimliga kostnader för barns behov. Det är viktigt att utredningen uppmärksammar att barns behov inte är statiskt utan varierar med ålder liksom mellan olika barn.

13.4.7 Umgängesavdrag inom underhållsstödet avskaffas
Barnombudsmannen tillstyrker utredningens förslag om att umgängesavdraget inom underhållsstödet avskaffas. Att barn ses som bärare av ekonomiska förmåner bör undvikas. Som utredningen själv påpekar är det dock avgörande att föräldrarna ges ökade möjligheter att själva komma överens om ekonomiska frågor som rör barnet.

13.4.8 Behov av kartläggning av bidragsskyldigas skuldsituation och dess konsekvenser
Barnombudsmannen delar utredningens bedömning.

13.4.9 Förbehållsbelopp för umgängesförälder vid utmätning
Barnombudsmannen tillstyrker förslaget med tillägget att umgängesföräldern vid utmätning av lön även få förbehålla sig kostnader för resor till och från barnet.

13.4.10 Underhållsstöd och bostadsbidrag vid retroaktiv folkbokföring av barn
Barnombudsmannen delar utredningens bedömning att barns folkbokföring vid flytt ska gälla retroaktivt från flyttdagen, eller datum för flyttanmälan då barnets försörjning bedöms säkerställas mer långtgående än i dagsläget.

13.5 Fördelning och avstående av föräldrapenning
Barnombudsmannen tillstyrker förslaget.

13.6 Maxtaxa inom förskola och fritidshem m.m.
Barnombudsmannen delar utredningens bedömning att den så kallade platsinnehavsprincipen bör vara en enhetlig utgångspunkt för avgiftsuttaget av kommunerna för en förskoleplats. Det är positivt att avgiften beräknas på båda hushållen när föräldrarna inte lever tillsammans eftersom det blir ett tydligt incitament för föräldrarnas gemensamma försörjningsansvar och en mer rättvis fördelning av kostnaden.

Barnombudsmannen menar dock att det är viktiga att enhetliga riktlinjer tas fram för när någon kan anses inneha en plats för ett barn. Det kan exempelvis vara svårt att avgöra om en umgängesförälder innehar en plats eller inte.

13.7 Samarbetssamtal om ekonomiska frågor som rör barnet
Barnombudsmannen ställer sig positiv till utredningens förslag att samarbetssamtal även ska behandla ekonomiska frågor som rör barnet. Barnombudsmannen anser, precis som utredningen, att samhället måste arbeta aktivt för att föräldrar ska få bättre kunskap gällande ekonomiska frågor rörande barnet. Det är viktigt att dessa frågor kan diskuteras tillsammans med en tredje part som har kunskap om alla de frågor som kan uppstå rörande ekonomin. Det gynnar barnet om konfliktområden så långt som möjligt undanröjes och att kostnaderna för barnet görs upp mellan föräldrarna.

Barnombudsmannen vill understryka vikten av att barnet själv får komma till tals inom ramen för ett samarbetssamtal. Barnet har rätt att bli lyssnat till och få lämna synpunkter kring sin situation båda vad gäller vårdnad, boende och umgänge och ekonomiska frågor. Konventionsstaterna ska i enlighet med artikel 12 i barnkonventionen tillförsäkra det barn som är i stånd att bilda egna åsikter rätten att fritt uttrycka dessa i alla frågor som rör barnet, varvid barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad.

Strategin för att stärka barnets rättigheter som den 1 december 2010 godkänts av riksdagen förtydligar hur Sverige ska arbeta med att stärka barnets rättigheter. Avsikten med strategin är att den ska vara en utgångspunkt för offentliga aktörer på såväl statlig som kommunal nivå. I strategin står det att i alla beslut som rör barn bör framgå hur barnets åsikter har inhämtats och beaktats. Barnet måste vidare ges rätt förutsättningar att kunna framföra sina synpunkter. Detta innebär att det måste finnas kunskap om och utarbetade arbetssätt för hur barnets synpunkter på bästa sätt ska inhämtas.

För att samarbetssamtalen ska få önskad effekt och föräldrar i högre utsträckning ska komma överens om ekonomiska frågor som rör barnet är det avgörande att de som genomför samtalen har rätt kompetens. Barnombudsmannen vill därför särskilt understryka vikten av att en kompetenshöjande insats görs inom familjerätten. Det är även viktigt att ett utbildningsmaterial och utbildningsinsatser görs på så sätt så kompetensen i landets kommuner håller en god och jämn nivå.

Barnombudsmannen vill även påpeka att det inte alltid är till barnets bästa att föräldrar träffas inom ramen för ett samarbetssamtal, det kan exempelvis finnas en risk för hot och våld inom familjen. Samhället måste då vara lyhört och kunna anpassa information och stöd efter familjens behov.

Barnombudsmannen vill även påpeka vikten av att ansvarsfördelningen mellan Försäkringskassan och kommunen görs tydlig för den enskilde.

13.8 Försöksverksamhet med separationsteam
Barnombudsmannen avstyrker utredningens förslag om en försöksverksamhet med ett särskilt separationsteam. Det är, enligt Barnombudsmannen, av större vikt att tillförsäkra föräldrars och barns rätt att få kompetent stöd inom ramen för redan existerande strukturer än att utforma ytterligare en stödfunktion som specifikt ska vara till för separationer.

Barnombudsmannen instämmer dock i utredningens bedömning att föräldrar i större utsträckning bör erbjudas råd och stöd för att undvika konflikter som kan ha negativa konsekvenser för barn. Barnombudsmannen menar dock att detta stöd bör kunna ges under ramen för redan existerande verksamheter såsom förslagsvis familjerådgivningen.

Barnombudsmannen instämmer även i utredningens bedömning att verksamheter som arbetar med familjer bör ha tvärprofessionell kompetens och vara särskilt väl förtrogna med barns särskilda behov och rättigheter.

13.10 Föräldraportal och barnbudget
Barnombudsmannen tillstyrker utredningens förslag att Försäkringskassan bör få i uppdrag att utveckla och etablera en webbaserad föräldraportal med information till föräldrar angående föräldraansvar, barns ekonomi och andra närliggande frågor. Utredningen tydliggör att det finns ett stort behov av information i frågor som rör det ekonomiska föräldraansvaret.

När det kommer till ett barns kostnader är det viktigt att portalen utformas på ett sätt som främjar tanken om varje barns individuella behov. Kostnaden för barn i samma ålder kan se mycket olika ut beroende på en rad olika faktorer vilket bör framgå av portalen.

Barnombudsmannen anser att det inom ramen för föräldraportalen även bör finnas barnsidor där barn själva kan få information kring frågor som rör barn, deras rättigheter och de vuxnas ansvar.

Föredragande i ärendet har varit utredare Janna Törneman. I handläggningen har även utredare Marina Gunnmo Grönros, utredare Hanne Simonsen samt praktikant Emilia Ericson deltagit.

Fredrik Malmberg
Barnombudsman