Ny struktur för skydd av mänskliga rättigheter (SOU 2010:70) (J2010/1768/DISK)

Ställd till: Arbetsmarknadsdepartementet
Dnr 9.1:1093/10

Sammanfattning
Barnombudsmannen tillstyrker delegationens förslag att ge en utredning i uppdrag att utreda lämpligheten av en inkorporering av fler konventioner om mänskliga rättigheter i svensk rätt. Barnombudsmannen vill särskilt understryka vikten av att utreda lämpligheten av en inkorporering av FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen).

Barnombudsmannen tillstyrker delegationens förslag att föra in bestämmelser som tydliggör ansvaret för att respektera Sveriges internationella åtaganden om mänskliga rättigheter i ett urval av lagar, bland annat lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga och utlänningslagen (2005:716).

Barnombudsmannen tillstyrker delvis delegationens förslag att inrätta en nationell institution för mänskliga rättigheter i Sverige med utgångspunkt i Parisprinciperna. Barnombudsmannen tillstyrker att den nationella institutionen för mänskliga rättigheter inrättas under riksdagen.

Barnombudsmannen avstyrker emellertid delegationens förslag att inrätta den nationella institutionen för mänskliga rättigheter i form av en ny myndighet. Barnombudsmannen anser att den nationella institutionens uppgifter bör tillkomma Justitieombudsmannen (JO). En sådan ordning medför nämligen beaktansvärda samordningsfördelar. Barnombudsmannen anser att det stora antal enskilda klagomål som JO tar emot från allmänheten är en god utgångspunkt för mer övergripande undersökningar av hur de mänskliga rättigheterna respekteras i Sverige.

Barnombudsmannen tillstyrker delegationens förslag att ge den nationella institutionen för mänskliga rättigheter ett brett mandat att främja säkerställandet av de mänskliga rättigheterna i Sverige.

4 Det rättsliga skyddet
4.3 Inkorporering av konventioner om mänskliga rättigheter
Barnombudsmannen tillstyrker delegationens förslag att ge en utredning i uppdrag att utreda lämpligheten av en inkorporering av fler konventioner om mänskliga rättigheter i svensk rätt.

Barnombudsmannen vill särskilt betona vikten av att utreda lämpligheten av en inkorporering av FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen). FN:s barnrättskommitté uttrycker i sina sammanfattande slutsatser över Sverige år 2009 oro över att Sverige fortfarande inte har införlivat konventionen i svensk rätt.

Det har gått över tio år sedan frågan om inkorporering av barnkonventionen senast var föremål för utredning. I betänkandet Barnets Bästa i främsta rummet (SOU 1997:116) framförde Barnkommittén att Sverige inte har något att vinna på en inkorporering av konventionen. Enligt kommittén var det viktigare att göra en ordentlig översyn av huruvida svensk rätt är förenlig med konventionen. Barnombudsmannen delade då denna uppfattning, men menar numera att det finns ett behov av att ytterligare stärka barnkonventionens ställning i Sverige.

I en skrivelse till regeringen år 2009 betonar Barnombudsmannen att det fortfarande finns väsentliga skillnader mellan den svenska lagstiftningen och barnkonventionen, bland annat när det gäller synen på barn som deltagare i beslutsprocesser som rör dem personligen. Artikel 12 i barnkonventionen ställer krav på att varje barn som är i stånd att bilda egna åsikter fritt ska få uttrycka dessa i alla frågor som rör dem. Enligt svensk lagstiftning ska barnets inställning klarläggas om det inte är olämpligt. Detta olämplighetsrekvisit saknar motsvarighet i barnkonventionen, och svensk rätt ligger därmed inte i linje med konventionen.  

Som argument mot en inkorporering av barnkonventionen har framförts att konventionen är avfattad på ett språk och med en teknik som är främmande för svensk rättsordning, att den är vag och generell samt att vissa artiklar ska uppfyllas gradvis.  Det sagda skulle minska möjligheten att använda konventionen i det praktiska rättslivet inför domstolar och myndigheter. Barnombudsmannen menar att många av dessa argument är otidsenliga. EU-rätten har bidragit till att svenska rättstillämpare numera är vana att tillämpa regler som är utformade på ett annat än det traditionellt svenska sättet. I och med att Lissabonfördraget trädde i kraft blev EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna bindande för Sverige på samma sätt som övrig EU-rätt. Stadgan innehåller en rad mänskliga rättigheter, även sociala och ekonomiska rättigheter, som kan åberopas inför svenska domstolar och myndigheter.

I Norge inkorporerades barnkonventionen år 2003 i människorättslagen samtidigt som en del av artiklarna i barnkonventionen transformerades in i flera lagar. Inkorporeringen och transformeringen har resulterat i att domstolarna tillämpar konventionen i större utsträckning än tidigare och den har fått en mer självständig plats i Högsta domstolens argumentation. Även lägre instanser använder sig av barnkonventionen i högre grad än innan inkorporeringen. Barnkonventionen har fått stor uppmärksamhet i media och de som arbetar med konventionen har fått mer kunskap om den.

Mot bakgrund av att FN:s barnrättskommitté har uttryckt oro över att Sverige fortfarande inte har införlivat barnkonventionen i svensk rätt, att det fortfarande finns väsentliga skillnader mellan den svenska lagstiftningen och barnkonventionen, att många av de argument som framförts mot en inkorporering av barnkonventionen är otidsenliga samt den norska erfarenheten anser Barnombudsmannen att lämpligheten av en inkorporering av barnkonventionen bör utredas snarast.

4.5 Tydliggörande i lag
4.5.4 Hänvisningar till de mänskliga rättigheterna införs i ett urval lagar
Barnombudsmannen tillstyrker delegationens förslag att föra in bestämmelser som tydliggör ansvaret för att respektera Sveriges internationella åtaganden om mänskliga rättigheter i ett urval av lagar, bland annat lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga och utlänningslagen (2005:716).

Barnombudsmannen delar delegationens bedömning att en uttrycklig hänvisning till Sveriges internationella åtaganden om mänskliga rättigheter i ett antal lagar skapar större synlighet för rättigheterna och tydliggör berörda myndigheters ansvar för att säkerställa att det finns tillräcklig kunskap om rättigheterna inom organisationen. Barnombudsmannen delar delegationens förhoppning att hänvisningarna till de mänskliga rättigheterna ska leda till ökad kunskap och medvetenhet om rättigheterna, vilket i sin tur stärker respekten för dem.

Barnombudsmannen vill emellertid understryka att hänvisningar till Sveriges internationella åtaganden om mänskliga rättigheter i ett urval av lagar inte förtar behovet av att utreda lämpligheten av en inkorporering av fler konventioner om mänskliga rättigheter, däribland barnkonventionen, i svensk rätt.

5 En nationell institution för mänskliga rättigheter
5.1 En nationell institution för mänskliga rättigheter inrättas i Sverige
Barnombudsmannen tillstyrker delvis delegationens förslag att inrätta en nationell institution för mänskliga rättigheter i Sverige med utgångspunkt i Parisprinciperna. Barnombudsmannen anser inte att den nationella institutionen för mänskliga rättigheter bör inrättas i form av en ny myndighet. Enligt Barnombudsmannens mening bör den nationella institutionens uppgifter tillkomma JO. För motivering se nedan avsnitt 5.1.4.

5.1.3 Institutionen inrättas under riksdagen
Barnombudsmannen tillstyrker att den nationella institutionen för mänskliga rättigheter inrättas under riksdagen.

5.1.4 En ny myndighet inrättas
Barnombudsmannen avstyrker delegationens förslag att inrätta den nationella institutionen för mänskliga rättigheter i form av en ny myndighet. Barnombudsmannen anser att den nationella institutionens uppgifter bör tillkomma JO.

JO:s uppdrag omfattar tillsyn över att den offentliga verksamheten bedrivs i enlighet med de bestämmelser om mänskliga rättigheter som regleras i svensk lag. JO:s tillsyn baseras på klagomål från allmänheten, initiativärenden samt iakttagelser vid inspektioner. JO ska vidare verka för att brister i lagstiftningen avhjälps. Om ombudsmännen finner anledning till en författningsändring eller någon annan åtgärd från statens sida kan ombudsmannen framföra detta till riksdagen eller regeringen. JO ska lämna en årlig ämbetsberättelse till riksdagen med redogörelse för de åtgärder och viktigare beslut som vidtagits under året. Nyss nämnda uppgifter kan sägas motsvara delar av de uppgifter som delegationen föreslår ska tillkomma institutionen för mänskliga rättigheter.   

Den finska regeringen föreslår i en ny proposition att ett så kallat människorättscenter ska inrättas i form av en operativt självständig enhet vid den finska justitieombudsmannens kansli. Centret ska bland annat ha till uppgift att främja information, fostran, utbildning och forskning samt samarbete i fråga om de mänskliga rättigheterna. Centret ska även utarbeta rapporter om hur de mänskliga rättigheterna tillgodoses, ta initiativ och ge utlåtanden för främjande och tillgodoseende av rättigheterna samt delta i det europeiska och det internationella främjandet och tryggandet av rättigheterna. Centret ska inte behandla enskilda klagomål.

Barnombudsmannen förordar, i likhet med det finska förslaget, att den nationella institutionen för mänskliga rättigheter inrättas som en enhet vid JO:s kansli. En sådan ordning medför nämligen beaktansvärda samordningsfördelar. Barnombudsmannen anser att det stora antal enskilda klagomål som JO tar emot från allmänheten är en god utgångspunkt för mer övergripande undersökningar av hur de mänskliga rättigheterna respekteras i Sverige.

Delegationen framför i huvudsak tre argument mot att den nationella institutionens uppgifter ska läggas på JO. Delegationen framhåller för det första att JO har en särskild konstitutionell ställning. JO:s roll är att stå vid sidan av andra samhällsorgan och att bedriva sin tillsyn utifrån sin oberoende ställning. Barnombudsmannen anser att JO:s roll liknar den roll som den nationella institutionen för mänskliga rättigheter föreslås inneha. Institutionen ska bland annat undersöka och rapportera om hur kommuner och landsting bedriver sin verksamhet respekterar de mänskliga rättigheterna. Institutionen ska, liksom JO, inrättas under riksdagen i syfte att ge den största möjliga självständighet mot regeringen.

Delegationen menar för det andra att en central del av JO:s uppdrag är att pröva enskilda klagomål. Den nationella institutionen för mänskliga rättigheter föreslås inte ska pröva enskilda klagomål. Som ovan nämnts anser Barnombudsmannen att den nationella enheten för mänskliga rättigheter bör inrättas som en enhet vid JO:s kansli. Denna enhet bör inte pröva enskilda klagomål.

Delegationen påpekar för det tredje att JO:s uppdrag att utöva tillsyn utgår från nationell rätt, medan den nationella institutionens mandat är grundat i internationella konventioner om mänskliga rättigheter. Barnombudsmannen noterar att JO redan idag ska tolka svenska författningar fördragskonformt, det vill säga i överensstämmelse med Sveriges internationella åtaganden. JO bör därmed vara väl förtrogen med internationella konventioner om de mänskliga rättigheterna.

Delegationen menar sammanfattningsvis att JO inte bör tillföras den nationella institutionens uppgifter, eftersom detta skulle kräva en fundamental förändring av JO:s uppdrag. Enligt delegationen kan det knappast komma i fråga att inom ramen för delegationens uppdrag lämna förslag till så grundläggande konstitutionella förändringar. Barnombudsmannen är medveten om att en lösning i enlighet med vårt förslag skulle medföra vissa förändringar av JO:s uppdrag. JO skulle bland annat åläggas att främja utbildning, forskning, kompetensutveckling, information och ökad medvetenhet om de mänskliga rättigheterna i Sverige. Barnombudsmannen anser emellertid att delegationen överdriver omfattningen av dessa förändringar.

5.2 Institutionens mandat och arbetsuppgifter
Barnombudsmannen tillstyrker delegationens förslag att ge den nationella institutionen för mänskliga rättigheter ett brett mandat att främja säkerställandet av de mänskliga rättigheterna i Sverige. Barnombudsmannen delar delegationens bedömning att institutionen särskilt bör ha till uppgift att:

−  undersöka och rapportera om hur de mänskliga rättigheterna respekteras i Sverige samt lämna förslag om hur situationen kan förbättras,

−  föreslå författningsändringar eller andra åtgärder som behövs för att säkerställa att Sveriges internationella åtaganden om de mänskliga rättigheterna uppfylls,

−  ha kontakter med internationella organisationer och även i övrigt delta i internationellt samarbete om frågor som rör de mänskliga rättigheterna, samt

−  främja utbildning, forskning och kompetensutveckling, information och ökad medvetenhet om de mänskliga rättigheterna i Sverige.

Föredragande i ärendet har varit utredaren Lovisa Danielsson.

Fredrik Malmberg
Barnombudsman