Barnen som samhället svek – åtgärder med anledning av övergrepp och allvarliga försummelser i samhällsvården (SOU 2011:9) (S2011/1550/FST)

Ställd till: Socialdepartementet
Diarienummer: 9.1:0182/11

Inledning
Utifrån kartläggningen som utredningen genomförde konstateras att övergrepp och försummelser förekommer än i dag inom den sociala barn- och ungdomsvården. Barnombudsmannen instämmer i denna bild.

År 2010 fick Barnombudsmannen i uppdrag av regeringen att under 2010 genomföra ett arbete för att inhämta barn och ungdomars synpunkter på och erfarenheter av vistelse i familjehem och hem för vård eller boende (HVB). Syftet var att på ett metodiskt sätt undersöka och sammanställa hur ett urval av barn och ungdomar uppfattar den sociala barn- och ungdomsvården, vilka brister och förtjänster de ser och vad som kan utvecklas vidare. I uppdraget ingick att låta barn och ungdomar som är placerade framföra erfarenheterna och synpunkterna på aggregerad nivå till berörda aktörer. Ytterligare en del i uppdraget var att identifiera och pröva en metod för att inhämta barn och ungdomars erfarenheter och synpunkter och därefter göra denna tillgänglig för myndigheter, kommuner och landsting.

Arbetet blev huvudtemat för Barnombudsmannens årsrapportering 2011 och resultaten presenterades bland annat i rapporten Bakom fasaden – barn och ungdomar i den sociala barnavården berättar.  Rapporten överlämnades till regeringen den 4 mars 2011.

Under februari 2011 genomförde Barnombudsmannen direkta möten mellan placerade ungdomar och aktörer på nationell nivå. Ungdomarna fick träffa barn- och äldreminister Maria Larsson, integrationsminister Erik Ullenhag, Socialstyrelsens ledning och tillsynsansvariga, socialutskottet i riksdagen och Migrationsverkets ledning.  Under mötena presenterade ungdomarna i tematiska föredragningar vad de anser fungerar bra och mindre bra i den sociala barn- och ungdomsvården samt vad man bör göra för att komma tillrätta med en del av problemen. Varje möte erbjöds möjligheter till frågestund och fördjupande diskussioner mellan ungdomarna och de vuxna.

Under 2011 kommer Barnombudsmannen presentera en metodskrift, Unga Direkt – en metod för att lyssna till barn, och en film som förklarar den metod som utvecklats under arbetet.

Barnombudsmannen gjorde även en enkätstudie i början av året för att ta reda på om socialnämnderna i kommunerna antagit direktiv (fattat beslut) kring omhändertagande och placering av barn samt vad som i så fall behandlas i dessa direktiv.

Resultaten av Barnombudsmannens arbete och flera av de förslag som Barnombudsmannen presenterat för att ökatryggheten och säkerheten i den sociala barnavården ligger i linje med det som utredningen beskriver.

Sammanfattning
Barnombudsmannen tillstyrker stora delar av utredningens förslag, men lämnar också förslag om ändringar och kompletteringar.

Barnombudsmannen anser att lagen om ersättning på grund av övergrepp eller försummelse av barn och unga i samhällsvård bör kompletteras så att även drabbade från 1980 och fram till lagen träder i kraft ska ha rätt till ersättning, om de uppfyller de krav som lagen föreskriver.
 
Barnombudsmannen väljer att lägga några kompletterande förslag, bland annat att placerade barn som drabbats av missförhållanden och där det offentliga brustit i ansvar ska kunna kräva kompensation och upprättelse med stöd av ett oberoende ombud för barn placerade i samhällsvård.  Inrättandet av en sådan funktion skulle innebära att Sverige efterlever rekommendationen från FN:s barnrättskommitté om att ge placerade barn och ungdomar adekvat rättslig ställning.

Barnombudsmannen instämmer i utredningens förslag om en översyn av lagstiftningen för att säkra placerade barns rättigheter.  Lagstiftningen måste ges ett tydligare barnrättsperspektiv – det handlar om att säkerställa de placerade barnens rätt till utbildning, hälsovård, adekvat vård och behandling och inte minst rätt till kunskap om vad man som placerat barn har för rättigheter enligt FN:s konvention om barnets rättigheter samt svensk lagstiftning.

Barnombudsmannen anser  vidare att det måste finnas ett kvalitetsbegrepp i tillståndsgivningen som styr HVB samt att möjligheterna att införa ett register för familjehem ses över.

Barnombudsmannen vill även att det ska vara en lagstadgad skyldighet att erbjuda barn och unga enskilda samtal samt att de ska ha rätt att byta socialsekreterare om kontakten inte fungerar på ett tillfredsställande vis.
Barnombudsmannen anser vidare att möjligheterna för att barnet och familjehemmet ska kunna begära omprövning av ett beslut från socialtjänsten bör utredas.

I de delar vi inte lämnar synpunkter har vi ingenting att erinra mot utredningens förslag och bedömningar.

7 Förslag till ekonomisk ersättning åt tidigare vanvårdade
7.5 Vem har möjlighet att få ersättning?
Barnombudsmannen tillstyrker utredningens förslag om att de som under sin placering i samhällsvård utsatts för övergrepp eller försummelse mellan 1920–1980 ska vara berättigade till ersättning och att den är personlig, med tillägg att även de barn och unga som placerades i samhällsvård från 1980 fram till idag ska vara berättigade till ersättning om de utsatts för vanvård eller försummelse.

Barnombudsmannen anser att om det kan konstateras att olagliga gärningar begåtts när individen varit placerad i samhällsvård och gärningarna faller inom ramen för åtal samt inte är preskriberade bör åtal väckas. Målsägande som varit placerad i samhällsvård bör dessutom kräva skadestånd från staten och inte enbart av den enskilda gärningspersonen som orsakat skadan. Staten tar på sig ansvaret när barn och unga placeras i samhällsvård och bör stå till svars för att inte ha klarat att skydda dem från vanvård och försummelse.

7.6 Ersättningens storlek
Barnombudsmannen tillstyrker att en ersättning ska ges till de drabbade och att ersättningen ska undantas i beräkningen av inkomstprövade socialförsäkringsförmåner eller inkomstprövade kommunala bidrag och avgifter. Barnombudsmannen har inga synpunkter på huruvida det föreslagna beloppet kan anses som skäligt.

7.7 Beviskrav
Barnombudsmannen tillstyrker utredningens förslag om att rätten till ersättning förutsätter att den som ansöker om ersättning kan visa att han eller hon har varit omhändertagen för samhällsvård vid tidpunkten för de aktuella händelserna. Rätten till ersättning förutsätter dessutom att det kan antas att övergrepp eller försummelse av allvarlig art har inträffat.

Enligt utredningen är kraven på bevisningen betydligt lägre än vad som gäller normalt i civilrätten. Det bör räcka att den sökande har bevisning om att det kan antas att han eller hon har utsatts för övergrepp eller försummelse. Barnombudsmannen instämmer och poängterar att det är av yttersta vikt att beviskraven är låga och att generösa bedömningar görs. Det är viktigt att berättelserna tas på allvar och att det finns förståelse för att det kan vara svårt för den enskilde att styrka händelser som inträffat för många år sedan i en miljö som många gånger var sluten till sin karaktär.

8 Överväganden och förslag kring andra åtgärder i upprättelseprocessen
8.3 Vikten av att hålla kunskapen levande
Barnombudsmannen tillstyrker utredningens förslag att regeringen bör ta initiativ till en utställning i syfte att sprida kunskap om den vanvård som förekommit, sett i ett större sammanhang.

Barnombudsmannen anser att det är betydelsefullt att förutom Stiftelsen Allmänna Barnhuset även be frivilligorganisationer komma med förslag på hur kunskapen kan hållas levande och spridas på bästa sätt.

11 Åtgärder för att öka säkerheten i samhällsvården
11.2.5 Överväganden och förslag om hur säkerheten i samhällsvården kan förbättras
Barnombudsmannen tillstyrker utredningens förslag att regeringen bör initiera ett långsiktigt program för ökad säkerhet inom samhällsvården av barn och unga. Vi tillstyrker även förslaget att det av lagen ska framgå att socialnämnden har ansvar för att det finns rutiner för att förebygga, upptäcka och åtgärda risker och missförhållanden inom den sociala barn- och ungdomsvården.

Av Barnombudsmannens enkät från 2011, angående socialnämndernas egna direktiv kring omhändertagande av barn och ungdomar för samhällsvård, framgår att endast 23 procent av kommunerna har antagit direktiv om hur de ska agera när det framkommer uppgifter om missförhållanden i det familjehem eller HVB där barnet är placerat. Vi anser att det är oacceptabelt att inte mer än ungefär en femtedel av socialnämnderna i Sverige har antagit direktiv om hur de ska agera vid missförhållanden. I enkäten framkommer även att enbart 36 av procent kommunerna har antagit direktiv angående hur statistik ska föras över anmälningar om barn som far illa. 

Barnombudsmannen anser att en förutsättning för att analysera omfattningen av övergrepp och försummelse i samhällsvården är det att det finns ett underlag som visar hur många barn och unga som far illa i placeringen. 
Barnombudsmannen anser att barn i samhällsvård ska kunna växa upp under trygga förhållanden oavsett var i landet barnet är bosatt. Det är socialnämnden i kommunen som har det yttersta ansvaret för de barn och unga som är placerade.  De är således socialnämnderna som måste ta sitt ansvar och verkställa direktiv samt skapa rutiner som ökar rättssäkerheten för barn och unga i kommunerna. Barn som är i behov av stöd och skydd ska erbjudas detta enligt FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen). Konventionen beskriver även att alla barn ska behandlas likvärdigt. Det betyder att alla barn ska få hjälp och stöd, oavsett i vilken kommun barnet är bosatt i. Sverige har fått kritik av FN:s barnrättskommitté för att skillnaderna är allt för stora mellan kommuner, landsting och regioner.
  
Ungefär två tredjedelar av landets socialnämnder saknar särskilda direktiv angående uppföljning av det placerade barnets hälso- och sjukvård samt utbildning.
 
Flera av de placerade barn och unga som Barnombudsmannen samtalat med under 2009 och 2010 berättar om bristfällig utbildning, utebliven hälsovård och att de saknar kunskap om sina rättigheter och hur de ska kunna framföra klagomål när vården är bristfällig. 

Utbildning är en viktig skyddsfaktor för barnets framtid. Därför måste det noggrant utredas och följas upp om alla barn och unga som är placerade i samhällsvård får den utbildning som de har rätt till.  Det bör lagfästas att en individuell skolplan måste tas fram för varje enskilt barn och ungdom i samband med placering.  Kraven på behörig kompetens hos pedagoger som undervisar barn i samhällsvård ska naturligtvis inte heller ställas lägre än i samhället i övrigt, snarare tvärtom. Barnombudsmannen har tidigare framfört det oacceptabla i att rätten till utbildning kan begränsas, även i de fall då en sådan inskränkning inte är till barnets bästa, på de statliga ungdomshemmen.

I barnkonventionen framgår det tydligt att barn har rätt till sjukvård och att åtnjuta bästa uppnåeliga hälsa samt att få information om sina rättigheter. Barnombudsmannen anser att tillgång till regelbundna hälsokontroller, besök hos BUP, tandläkare eller optiker är grundläggande och måste tillgodoses när barn och unga är placerade i samhällsvård. Socialstyrelsen måste i sin tillsyn säkerställa att dessa områden tillgodoses för barn och som är placerade.

11.3.6 Överväganden och förslag om hur placerade barns och ungas rättigheter kan stärkas
Barnombudsmannen tillstyrker utredningens förslag om en översyn av lagstiftningen i syfte att stärka placerade barns och ungas rättigheter under genomförandet av vården.

Barnombudsmannen anser att det tydligare måste framgå av lagstiftningen vilka krav barn och unga kan ställa på att få information om sina rättigheter, vårdens innehåll och uppföljning samt hur missförhållanden kan anmälas. I lagstiftningen ska särskild vikt läggas vid den placerades rätt till delaktighet, god utbildning och hälsovård.

Barnombudsmannen anser att lagstiftningen måste ge skydd mot exempelvis användandet av kontrakt genom vilka barn och unga avsäger sig sina rättigheter och mot permissionsförbud i bestraffningssyfte. Kontrakten innebär i praktiken att flera HVB skaffar sig möjlighet att använda särskilda befogenheter som endast ska få tillämpas på de särskilda ungdomshem som drivs av Statens institutionsstyrelse. Socialstyrelsen måste uppmärksamma problemet och i sin tillsynsroll beivra användandet av  metoder i samhällsvården som strider mot barnets rättigheter. Barnombudsmannen anser att det måste finnas ett kvalitetsbegrepp i tillståndsgivningen som styr HVB och som anger hur behandlingsmetoder, ordningsregler och poängsystem får utformas för att inte strida mot mänskliga rättigheter. Det måste förtydligas vad som betraktas som god vård. Kraven ska vara tydliga om att den vård och det stöd som barn och unga erbjuds i placeringen ska utgå från deras individuella behov.
 
Alla barn, oavsett omständigheter och livssituation, har rätt att få information om sina rättigheter, något som samhället ska tillgodose. Barnombudsmannen anser att det är särskilt viktigt att barn och unga som är eller ska placeras i samhällsvård får information om sina rättigheter. Att känna till sina rättigheter är en förutsättning för att kunna påverka sin situation och ha möjlighet att påtala och slå larm när man inte behandlas på ett korrekt sätt under sin placering.

Barnombudsmannen anser vidare att möjligheterna för att barnet och familjehemmet ska kunna begära omprövning av ett beslut från socialtjänsten bör utredas. Det kan exempelvis handla om situationer då socialtjänsten har fattat beslut om att barnet ska flytta ifrån familjehemmet, utan att ens ha träffat barnet eller tagit hänsyn till barnets eller familjehemmets önskemål och synpunkter.

11.4.2 Överväganden och förslag om hur uppföljningen av barn och unga i samhällsvård kan förbättras
Barnombudsmannen tillstyrker utredningens förslag om att det ska finnas en av nämnden särskilt utsedd socialsekreterare som ansvarar för kontakten med barnet. Förslaget är angeläget och bör genomföras. Lika angeläget är förslaget om att den särskilt utsedda socialsekreteraren ska besöka barnet i den omfattning som är lämpligt utifrån barnets behov och önskemål, dock minst fyra gånger per år.

FN:s barnrättskommitté är bekymrad över att det finns brister i Sverige beträffande barns aktiva deltagande i den sociala barn- och ungdomsvården.  I våra samtal med barn och unga i samhällsvård framkommer det att flera inte får tala enskilt med sin socialsekreterare. Barnombudsmannen föreslår att det ska finnas en lagstadgad skyldighet att erbjuda barn och unga enskilda samtal. Samtalen ska naturligtvis ske utifrån att barnet eller den unge själv vill och inte tar skada av dem.

Barnombudsmannen vill tillägga att det att inte enbart räcker med att besöka barn och unga och låta dem komma till tals. Det som barn och unga berättar måste tas på stort allvar.

I våra samtal med barn och unga i samhällsvård framkommer att de har berättat för sin socialsekreterare om att de har blivit utsatta för kränkningar i sina familjehem eller på HVB, utan att det har vidtagits några åtgärder för att förbättra situationen. Blir inte barnet lyssnat på när barnet har något viktigt att berätta leder det till en förtroendekris mellan barnet och barnets socialsekreterare. Inte sällan uppstår då en önskan om att få byta socialsekreterare. Men flera av de barn och unga vi samtalat med berättar om svårigheter att få byta socialsekreterare. Barnombudsmannen anser att barn och unga ska kunna byta socialsekreterare om kontakten inte fungerar.

Barnombudsmannen delar inte utredningens uppfattning att den bästa insynen i barnets förhållande bygger på att det finns en öppenhet mellan socialsekreterare och familjehemsföräldrarna, även om detta förstås är värdefullt.  Vi anser att den bästa insynen uppstår om socialsekreteraren har en förtroendefull relation till det enskilda barnet och en kontinuerlig kontakt med honom eller henne. Relationen måste vara sådan att barnet eller den unge kan och vågar prata i de fall där det förekommer missförhållanden i hemmet. I grunden handlar det om att slå vakt om att socialtjänsten utgår från ett barnperspektiv i ärenden som rör placerade barn.

11.5.2 Överväganden och förslag om stöd till utveckling av familjehemsvården
Barnombudsmannen tillstyrker utredningens förslag att det regionala samarbetet bör få stöd, ekonomiskt och kunskapsmässigt, för att utveckla de delar av familjehemsvården som kräver ett större underlag för att tillräcklig kompetens och kvalitet ska kunna upprätthållas. En långsiktig satsning, baserad på regionalt samarbete, kan exempelvis göras inom ramen för det avtal mellan regeringen och Sveriges kommuner och landsting som benämns ”Plattform för arbetet med att utveckla en evidensbaserad praktik inom socialtjänsten”.

Barnombudsmannen föreslår att frågan om att skapa ett register för familjehemmen utreds. Registret skulle kunna påminna om Socialstyrelsens nuvarande nationella HVB-register. Förslagsvis bör de hem som fullgjort en obligatorisk familjehemsutbildning vara registrerade. Registret skulle med stor sannolikhet underlätta för socialsekreterare som utreder en familjehemsplacering att hitta ett familjehem som kan stämma överens med barnets behov. En annan aspekt är om missförhållande uppstår i familjehemmet då sådant skulle kunna noteras i registret. En notering synliggör för andra familjehemsutredare från andra kommuner att det förekommit missförhållanden och de kan då beakta det i sin utredning.

11.5.3 Överväganden och förslag om kvalitetskrav för familjehem och jourhem
Barnombudsmannen tillstyrker utredningens förslag om att familjehems- och jourhemsföräldrars lämplighet bör vara noggrant utredd. Det bör regleras vad en utredning av familjehem och jourhem ska omfatta. Vi tillstyrker även utredningens förslag om att frågan om att det bör finnas ett tillståndskrav på de familjehem som tar emot fler barn än två bör ses över.

Barnombudsmannen tillstyrker utredningens förslag att utbildning bör vara ett krav inför en placering. Däremot anser vi att ”bör” inte är tillräckligt i regleringen gällande utbildningskrav för familjehemmen. Uppdraget som familjehemsförälder är viktigt och innebär ett stort ansvar. Många av de barn som placeras i familjehem har fått uppleva stora förluster och svårigheter i livet. Familjehemmet ska bli den nya tryggheten för barnet eller unga. Barnombudsmannen anser därför att det är av yttersta vikt att familjehemsföräldrar får utbildning och stöd i hur de ska kunna tillgodose barnets behov och hantera utmaningar som kan uppstå i uppdraget.
Barnombudsmannen anser att utbildning inför en placeringen ska vara obligatoriskt för blivande familjehemsföräldrar. Utbildningen ska särskilt ge föräldrarna kunskap om barns och ungas rättigheter och behov. Barnombudsmannen föreslår att efter fullgjord utbildning bör ett certifikat tilldelas till familjehemmet. Nuvarande familjehemsföräldrar ska erbjudas möjlighet till fortbildning. 

Barnombudsmannens enkätstudie från 2011 visar att endast en tredjedel av Sveriges kommuner ger blivande familjehem en obligatorisk grundutbildning. Vi anser att för barnets bästa krävs det att familjehemsföräldrar är väl förberedda för sitt uppdrag.

11.5.4 Överväganden och förslag om utökad kontroll av privat konsulentstödd familjehemsverksamhet
Barnombudsmannen tillstyrker utredningens förslag att den konsulentstödda verksamheten i sin helhet, det vill säga även den del som rör stöd och handledning till familjehemmen, bör omfattas av det särskilda tillstånd som Barnskyddsutredningen har föreslagit.

Det bör noteras att ett beviljat tillstånd inte är någon garanti för att verksamheterna bedrivs på ett korrekt sätt. Det är av yttersta vikt att verksamheter som beviljats tillstånd kontinuerligt följs upp och utvärderas. Barnombudsmannen anser att tillsynen i samhällsvården måste förbättras överlag. FN:s barnrättskommitté uttrycker sin oro över den bristande tillsynen och kontrollen av institutioner och familjehem för alternativ vård och boende utanför det egna hemmet. 

12 Ekonomisk ersättning vid framtida fall av övergrepp och allvarliga försummelser
Barnombudsmannen tillstyrker utredningens förslag om att undersöka möjligheterna till att införa en skyldighet för kommunen att betala skadestånd till barn och unga som i framtiden utsätts för övergrepp eller allvarlig försummelse när de är i samhällets vård bör utredas.

Barnombudsmannen föreslår att placerade barn som drabbas av missförhållanden och där det offentliga har brustit i ansvar ska kunna kräva kompensation och upprättelse med stöd av ett nationellt oberoende ombud för placerade barn och unga.

Ombudet för placerade barn kan ses som en motsvarighet till det Barn- och elevombud som i dag finns knutet till Skolinspektionen. Ombudet för barn placerade i samhällsvård ska vara en självständig instans men bör vara knutet till Socialstyrelsen. Den verksamhet som i nuläget finns i Socialstyrelsen med en telefonlinje dit placerade barn och ungdomar kan vända sig med eventuella klagomål på vården eller synpunkter på hemmet kan med fördel bli en del av den framtida förstärkta ombudsfunktionen.

Ett ombud för barn placerade i samhällsvård skulle stärka rättssäkerheten för de barn och unga som är placerade och omhändertagna. Ombudet ska ha möjlighet att ingå förlikningar men också driva ärenden i domstol för att utverka skadestånd till barn och unga som är placerade i samhällsvård. Det senare ska kunna komma ifråga när de myndigheter som har ansvar för barnets vård försummat sitt ansvar. Inrättandet av ett ombud för barn placerade i samhällsvård innebär att Sverige fullföljer den rekommendation som FN:s barnrättskommitté gett Sverige att säkerställa att alla barn som blivit placerade ges adekvat rättslig ställning. 
 
Inrättandet av en sådan funktion som bistår placerade barn att utkräva ansvar vid missförhållanden innebär också att Sverige skulle ha dragit lärdom från Vanvårdsutredningen – i utredningens sammanfattning på sidan 39 betonar utredaren Göran Johansson vikte nav att i framtiden kunna utkräva ansvar: 

”Tidigare har utredningen visat att lagar, föreskrifter och råd på området under många decennier varit tillfyllest, men de har inte följts av den sociala barnavården. Den bristande efterlevnaden har inte heller lett till några sanktioner. Vad talar för att kommunerna nu, helt plötsligt, skulle prioritera säkerheten för de samhälls-vårdade barnen. Det bör införas sanktioner som gör det kännbart för tjänstemän och politiker att äventyra säkerheten för samhällsvårdade barn.”

Föredragande i ärendet har varit juristen Christopher Carlson och utredaren Nils Grönroos.

Fredrik Malmberg
Barnombudsman  
   
Charlotte Lenman
Ansvarig jurist