Rapportera, anmäla och avhjälpa missförhållanden- för barns och elevers bästa (SOU 2011:33)

Ställd till: Utbildningsdepartement
Dnr 9.1:0528/11

Sammanfattning
• Barnombudsmannen ställer sig positiv till en lagstadgad rapport- och anmälningsskyldighet av missförhållanden inom utbildningsväsendet, särskilda utbildningsformer samt annan pedagogisk verksamhet.
• Barnombudsmannen menar att utredningens definition om vad som avses med ett missförhållande eller ett allvarligt missförhållande är alltför svårtolkad och riskerar att bli problematisk att använda i praktiken.

• Barnombudsmannen tillstyrker utredningens förslag att rapport- och anmälningsskyldigheten ska omfatta alla utbildningar och verksamheter som regleras i skollagen förutom annat sätt att fullgöra skolplikten.
• Barnombudsmannen tillstyrker utredningens förslag att missförhållanden inom skolväsendet ska kunna uppmärksammas i två steg och delas in i rapporterings- och anmälningsskyldighet. Barnombudsmannen menar dock att personalen själva måste kunna anmäla ett missförhållande direkt till tillsynsmyndigheten och inte endast till huvudmannen.
• Barnombudsmannen håller med om utredningens bedömning att huvudprincipen böra vara att all personal som fullgör uppgifter inom skolväsendet ska omfattas av rapporteringsskyldigheten och inte bara pedagogisk personal.
• Barnombudsmannen vill understryka värdet av att barn och elever som berörs av ett missförhållande ges möjlighet att medverka i utredningen och att deras åsikter tillskrivs betydelse.
• Barnombudsmannen vill framhålla vikten av att barn och elever själva ska kunna rapportera ett missförhållande.

Utöver utredningens förslag anser Barnombudsmannen
• att även barnen i förskolan bör få ett utökat skydd och omfattas av arbetsmiljölagen,
• att det behövs en nationell aktör som kan ta ett övergripande ansvar för säkerheten på skola och förskola,
• att tillbud och olyckor bör inrapporteras analyseras och utvärderas på ett systematiskt sätt. För att olyckor ska kunna undvikas behöver vi få bättre kunskap om hur olycks- och tillbudsstatistiken ser ut både nationellt och inom varje kommun.
• Barnombudsmannen menar att tillsynsansvaret borde vara detsamma för privata och kommunala förskolor och ligga hos Skolinspektionen.


2 Behovet av en anmälningsskyldighet- analys och exempel
2.1 Behövs en anmälningsskyldighet?
Barnombudsmannen delar utredningens bedömning att en anmälningsskyldighet bör införas inom skolväsendet, särskilda utbildningsformer samt annan pedagogisk verksamhet. Det är samhällets ansvar att barn och elever erbjuds en utbildning av god kvalitet och ansvariga för verksamheten måste arbeta aktivt för att säkerställa att missförhållanden inte förekommer. Av artikel 29 i FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) framgår att barnets utbildning ska syfta till att utveckla barnets fulla möjligheter i fråga om personlighet, anlag och fysisk och psykisk förmåga. För att detta ska vara möjligt måste eventuella missförhållanden snabbt uppmärksammas och åtgärdas.

3. Definition av missförhållande
3.2 Utredningens definition av missförhållande
Barnombudsmannen menar att utredningens definition om vad som avses med ett missförhållande är alltför svårtolkad och riskerar att bli problematisk att använda i praktiken. Definitionen av vad som avses med ett missförhållande bör vara bred och i möjligaste mån innefattar alla de missförhållanden som kan uppstå inom en verksamhet. Samtidigt måste definitionen vara lätt att använda och förstås av de som ska använda den. Barnombudsmannen vill därför betona vikten av att ta fram en definition som är lätt att använda och menar att en vägledning för den som ska avgöra om ett missförhållande föreligger bör tas fram av en ansvarig myndighet som exempelvis Skolverket.  

Utredningen föreslår att en prövning av om ett missförhållande föreligger ska göras mot skollagen och andra författningar som gäller för utbildningen eller verksamheten. Barnombudsmannen saknar ett resonemang kring problematiken att lagstiftningen ser olika ut för olika verksamheter.

Arbetsmiljölagen gäller exempelvis för skolan men inte för förskolan. Barnombudsmannen har under ett flertal år påtalat bristen att barn i förskolan inte omfattas av arbetsmiljölagen. 

Det är positivt att utredningen föreslår en definition av vad som ska avses med ett missförhållande som betonar att alla barn ska ha rätt att, utifrån sina förutsättningar, utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens eller verksamhetens mål. Samtidigt är det viktigt att termen ”utifrån sina förutsättningar” inte leder till att för låga krav ställs inom verksamheten. Barnombudsmannen har i samband med ett tidigare remissyttrande över Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet (Ds 2009:25) samtalat med barn med funktionsnedsättningar för att få deras synpunkter på hur de upplevde sin skolgång. I samtalen framkom det att det i vissa fall fanns låga förväntningar från lärare och otillfredsställande utmaningar i skolarbetet. 

Barnombudsmannen tillstyrker utredningens förslag att rapport- och anmälningsskyldigheten ska omfatta alla utbildningar och verksamheter som regleras i skollagen förutom annat sätt att fullgöra skolplikten. Precis som utredningen påpekar förekommer missförhållanden i alla skolformer och verksamheter som regleras av skollagen. 

4. Rapporterings- eller anmälningsskyldighet
4.1 Rapporterings- eller anmälningsskyldighet
Barnombudsmannen tillstyrker utredningens förslag att missförhållanden inom skolväsendet ska kunna uppmärksammas i två steg och delas in i rapporterings- och anmälningsskyldighet. Det ligger i barns och elevers intresse att skolan strävar efter att utveckla den egna verksamheten. Begreppet anmälningsskyldighet bör förbehållas den anmälan som görs till tillsynsmyndigheten och begreppet rapporteringsskyldighet bör användas när missförhållanden påtalas i den egna verksamheten. Precis som utredningen påpekar bör rapporteringsskyldigheten ses som ett kvalitetsutvecklande verktyg inom verksamheten. Det är då viktigt att terminologin speglar det som avses med rapporteringsskyldigheten.

Utredningen menar att en anmälan till tillsynsmyndigheten endast ska kunna göras av huvudmannen för verksamheten. Det är viktigt att påpeka att personalen även själv måste kunna anmäla ett missförhållande direkt till tillsynsmyndigheten. Detta blir viktigt i de fall där huvudmannen inte fullgör sin skyldighet att utreda, anmäla och åtgärda ett missförhållande eller om anmälaren är orolig för repressalier. Det är även viktigt att Skolinspektionen i sin riktade tillsyn av kommunerna noga undersöker om huvudmannen levt upp till sina åtaganden gällande rapporterings- och anmälningsskyldigheten. 

4.2 Vem ska omfattas av rapporteringsskyldigheten?
Barnombudsmannen delar utredningens bedömning att all personal som fullgör uppgifter inom skolväsendet och i särskilda utbildningsformer ska omfattas av rapporteringsskyldigheten. Det är positivt att ett flertal olika professioner omfattas av rapporteringsskyldigheten. Olika professioner kan se saker ur olika perspektiv vilket borde ge en ökad möjlighet att upptäcka och åtgärda missförhållanden. Barnombudsmannen menar dock att utredningens förslag till formulering att ”Den som fullgör uppgifter i utbildning inom skolväsendet och i särskilda utbildningsformer, förutom annat sätt att fullgöra skolplikten enligt 24 kap. 23-25§§ skollagen, samt annan pedagogisk verksamhet ska omfattas av skyldigheten att rapportera” lätt kan feltolkas som att endast gälla pedagogiskt inriktad personal såsom lärare.

5. Hantering av rapporter
5.1 Rapporter- vad händer?
Barnombudsmannen tillstyrker utredningens förslag att huvudmannen för utbildningen ska ha skriftliga rutiner för hur rapporteringen av ett missförhållande fullgörs.

Barnombudsmannen delar utredningens förslag att Skolverket bör få i uppdrag att utforma allmänna råd för utformning och innehåll i rapporter, utredningar och dokumentation. Barnombudsmannen vill betona vikten av att Skolverket vid utformningen av de allmänna råden tydliggör att barn och elever som berörs av ett missförhållande ska ges möjlighet att medverka i utredningen och att deras åsikter tillmäts betydelse. 

Barnombudsmannen vill även understryka vikten av att ett missförhållande eller en påtaglig risk för ett missförhållande, ska utredas, dokumenteras och avhjälpas skyndsamt av den som tagit emot rapporten.
 
5.1.3 Utredning
Barnombudsmannen vill framhålla värdet av att barn och elever som berörs av ett missförhållande ges möjlighet att medverka i utredningen och att deras åsikter tillskrivs betydelse. Barn och elever är experter på sin egen tillvaro och en viktig informationskälla när ett missförhållande ska utredas. Barnet har egna rättigheter som uttrycks i barnkonventionen. Enligt artikel 12 ska konventionsstaten tillförsäkra det barn som är i stånd att bilda egna åsikter rätten att fritt uttrycka dessa i alla frågor som rör barnet, varvid barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad.

Utredningen föreslår skrivningen ”Ett missförhållande eller en påtaglig risk för ett missförhållande, ska utredas, dokumenteras och avhjälpas eller undanröjas utan dröjsmål av den som har tagit emot rapporten.” Barnombudsmannen menar att den föreslagna skrivningen bör kompletteras med en formulering som inbegriper att barn och elever som berörs av missförhållandet ska ges möjlighet att medverka i utredningen och att deras åsikter ska tillmätas betydelse. 

6. Allvarliga missförhållanden
6.1 Allvarligt missförhållande eller påtaglig risk för ett allvarligt missförhållande
Utredningen föreslår att ett allvarligt missförhållande innebär ett allvarligt hot mot eller medför allvarliga konsekvenser för barns eller elevers hälsa, säkerhet eller möjlighet att, utifrån sina förutsättningar, utvecklas så lång som möjligt enligt utbildningens eller verksamhetens mål. Barnombudsmannen menar att utredningens förslag på definition är svårtolkad och riskerar att bli problematisk att använda i praktiken. Det är dock positivt att utredningen betonar alla barns rätt att utvecklas utifrån sina egna förutsättningar. Det är även positivt att allvarliga missförhållanden ska anmälas till tillsynsmyndigheten då detta borde leda till en ökad rättsäkerhet för barn och elever.
 
6.2 Anmälningsskyldighet
Barnombudsmannen menar att tillsynsansvaret borde vara detsamma för privata och kommunala förskolor och ligga hos Skolinspektionen. Det ligger i barns intresse att granskningen av verksamheten blir utförd på ett likartat och korrekt sätt och menar att Skolinspektionen borde ha bäst kompetens på området.  Ett allvarligt missförhållande eller en påtaglig risk för ett allvarligt missförhållande bör därför anmälas till Skolinspektionen. Detta förfarande bör gälla för såväl enskilda som kommunala förskolor.

Om tillsynsförfarandet kvarstår och enskilda förskolor även fortsättningsvis kommer att falla under kommunens tillsynsansvar menar Barnombudsmannen, i motsats till utredningen, att ett särskilt informationsförfarande från kommunen till Skolinspektionen behöver införas. Det är viktigt att Skolinspektionen som är den myndighet som sannolikt tar emot flest anmälningar och därmed får bäst kompetens på området får kännedom om att en anmälan inkommit till en kommun.

Det är viktigt att huvudmannen tydligt klargör personalens anmälningsskyldighet till olika myndigheter. Som exempel har arbetsgivaren en skyldighet att anmäla vissa allvarliga tillbud till Arbetsmiljöverket och personalen har alltid en skyldighet att anmäla till socialtjänsten om socialnämnden kan behöva ingripa till ett barns skydd.

7. Samtycke och information
Barnombudsmannen delar utredningens bedömning att rapporteringsskyldigheten bör kunna fullgöras utan att samtycke behöver inhämtas från de barn eller elever, eller deras vårdnadshavare som berörs av utredningen. Barnombudsmannen vill dock betona vikten av att den som fullgör rapporterings- och anmälningsskyldigheten inhämtar synpunkter från de berörda barnen och hanterar utredningen med beaktande av det enskilda barnets integritet och vad som är bäst för barnet. 

7.2 Information till barn, elever och vårdnadshavare
Barnombudsmannen tillstyrker utredningens förlag att om en rapport om ett missförhållande innehåller uppgifter om en elev ska eleven och elevens vårdnadshavare informeras om detta av den som mottagit rapporten.

Utredningen föreslår att om en rapport om ett missförhållande innehåller uppgifter om ett yngre barn ska mottagaren av rapporten informera barnets vårdnadshavare men inte ha en skyldighet att informera det berörda barnet. Barnombudsmannen vill framhålla att även yngre barn kan ha behov av att få information kring ett missförhållande. Huruvida ett yngre barn ska informeras eller inte om ett missförhållande bör avgöras i varje situation och vara beroende av barnets ålder och mognad och vad som är barnets bästa i den givna situationen. 

8. Anonyma rapporter och anmälningar
8.1 Rapporterings- och anmälningsskyldigheten kan inte fullgöras anonymt
Barnombudsmannen håller med om utredningens bedömning att rapporteringsskyldigheten inte ska kunna fullgöras anonymt. Anonymiteten riskerar att försvåra utredningen och motverka syftet med rapporteringen, att snabbt utreda och åtgärda ett missförhållande. Samtidigt är det viktigt att det fortfarande finns möjlighet att genom klagomålshanteringen eller genom anmälan till Skolinspektionen anonymt kunna påtala brister inom verksamheten.

11. Sekretess, tystnadsplikt och personuppgifter
Barnombudsmannen delar utredningens bedömning att det är tveksamt att sekretess för uppgift om enskilds personliga förhållanden enligt 23 kap. 2§ offentlighets- och sekretesslagen gäller för uppgifter som finns i en rapport eller i en utredning om ett missförhållande. Det är lämpligt att närmare överväganden i denna fråga görs inom den pågående översynen av sekretess inom skolväsendet (U 2010:02, dir. 2010:25).

Övriga synpunkter
Barnombudsmannen anser att samhället i högre utsträckning bör prioritera säkerhetsaspekten på skola och förskola. Barnombudsmannen anser exempelvis att även förskolebarnen behöver ett utökat skydd och bör omfattas av arbetsmiljölagen. Enligt barnkonventionen ska konventionsstaterna säkerställa att institutioner, tjänster och inrättningar som ansvarar för vård eller skydd av barn uppfyller av berörda myndigheter fastställda normer, särskilt vad gäller säkerhet, hälsa, personalens antal, och lämplighet samt behörig tillsyn. Utredningens förslag om en skyldighet att rapportera missförhållanden kan vara ett sätt att förbättra säkerheten inom utbildningsväsendet. Barn har ett stort skyddsbehov och deras miljöfrågor bör bevakas på motsvarande sätt som de vuxnas. Förskolebarn har svårare att själva bedöma risker i sin miljö vilket ytterligare motiverar en skyddslagstiftning för dem.

Vidare anser Barnombudsmannen att det behövs en nationell aktör som kan ta ett övergripande ansvar för säkerheten på förskolan. Barnombudsmannen ser även ett stort behov av att tillbud och olyckor inrapporteras, analyseras och utvärderas på ett systematiskt sätt. För att tillsynen ska kunna vara riktad och effektiv behövs det kunskap om hur många olyckor som sker inom skola och förskola samt en analys av de olycksfall som sker. Det behövs även ett inrapporteringssystem som kan ligga till grund för uppföljning, utvärdering och riktad tillsyn.

Föredragande i detta ärende har varit utredaren Janna Törneman.

Fredrik Malmberg
Barnombudsman  
 
Charlotte Lenman
Ansvarig jurist