En ny brottsskadelag (SOU 2012:26) (Ju2012/3508/L2)

Ställd till Justitiedepartementet
Dnr 9.1:0571/12

Inledning
Utredningen har haft i uppdrag att göra en bred översyn av brottsskadelagen samt att utvärdera den reform som 2006 gav barn som bevittnar våld mot en närstående rätt att få brottsskadeersättning. Utredningens bedömning är att reformen inte fått önskat genomslag och pekar på brister i berörda myndigheters rutiner. Barnombudsmannen lämnar synpunkter på delar av utredningens förslag men har ett huvudsakligt fokus på det kapitel som berör barn som bevittnat brott.  

Barnombudsmannen är positiv till att utredningen föreslår åtgärder för att barn som bevittnar brott ska få sina rättigheter tillgodosedda. Barnombudsmannen ställer sig dock frågande till om de förslag som utredningen lägger kommer att vara tillräckliga. Barnombudsmannen anser det synnerligen allvarligt att barn som bevittnar våld fortfarande i så stor utsträckning står utan stöd och ersättning. Barn som bevittnar våld i nära relationer förblir ofta osynliga och är helt beroende av att vuxna för deras talan. Barnombudsmannen anser att ett barn som upplever våld i nära relationer bör ges straffrättslig status och själv vara målsägande. Barnet behöver själv utkrävbara rättigheter. Om barnet är målsägande i straffrättslig mening kan barnet polisanmäla brottet och tilldelas en särskild företrädare.  

Om barnet inte uppmärksammas och själv får komma till tals i en utredning finns även en risk att samhället misslyckas med att uppmärksamma att barnet själv blivit utsatt för våld. Risken för ett barn att bli slagen är allra störst i hem där det förekommer våld mellan vuxna.  Konsekvenserna av att inte uppmärksamma ett barn som utsätts för våld, eller har bevittnat våld, kan vara förödande. Att samhället ofta brister i att upptäcka barn som far illa är ett tydligt inslag i många av de samtal som Barnombudsmannen haft med barn som har egen erfarenhet av våld och övergrepp.

Enligt FN:s artikel 19 i konventionen om barnets rättigheter (barnkonventionen) ska staten vidta alla lämpliga åtgärder för att skydda barnet mot alla former av fysiskt eller psykiskt våld medan barnet är i föräldrars eller vårdnadshavares vård. Enligt artikel 12 har barnet också rätt att komma till tals i alla frågor som rör barnet. Det är därför viktigt att barnets åsikter respekteras i varje enskilt fall vid genomförandet av dessa åtgärder. Staterna ska också enligt artikel 39 vidta lämpliga åtgärder för att främja barnets rehabilitering och återanpassning av ett barn som utsatts för någon form av vanvård eller övergrepp. I FN:s riktlinjer för rättskipning i ärenden som rör barn som har blivit offer för och vittnen till brott ges principer och ramar kring vad medlemsstaterna bör göra för att förbättra skyddet för barn som blivit offer för eller vittnen till brott.  Enligt riktlinjerna ska barn behandlas med värdighet och medkänsla och de ska erbjudas upprättelse. Vidare ska barn som är offer för eller vittnen till brott ha rätt att uttrycka sina åsikter samt rätt att bli informerade om rättsprocessen, utvecklingen i ärendet och de stöd- och skyddsåtgärder som kan vidtas. Samhällets åtaganden för att skydda barnet mot våld tydliggörs även i ”Strategin för att stärka barnets rättigheter i Sverige”. Där står att våld mot barn ska förebyggas och bekämpas med alla till buds stående medel.

6. Ska rätten för brottskadeersättning för kränkning utvidgas?
6.6 Överväganden
Brottsskadeersättning kan idag inte utgå för kränkning av någons ära. Barnombudsmannen anser att en rätt till brottsskadeersättning för kränkning genom vissa kvalificerade ärekränkningsbrott bör utredas vidare och delar således inte utredningens bedömning.

Trots att det är möjligt att utdöma skadestånd för ärekränkningsbrott, såsom förtal och grovt förtal, finns det idag ingen möjlighet att utge brottsskadeersättning för kränkning vid sådana brott som riktar sig mot någons ära. Barn och ungdomar utsätts i allt större utsträckning för ärekränkningsbrott genom den brottslighet som sker genom publicering på Internet vilket innebär att bilder och filmer med kränkande innehåll kan publiceras och snabbt spridas till många personer. Detta kan innebära allvarliga integritetskränkningar och mycket negativa konsekvenser för den enskilde. 

Mot bakgrund av bland annat den brottslighet som sker genom publicering på Internet anser Barnombudsmannen att det kan finnas skäl att utvidga rätten till brottsskadeersättning. Ökade kostnader och att antalet ansökningar om brottskadeersättning därigenom kan antas bli stort kan inte anses vara ett giltigt skäl för att inte utvidga rätten till ersättning.

7. Brottsoffrets skyldighet att på egen hand kräva betalning
7.4 Överväganden
Barnombudsmannen anser att barn i första hand själva bör vara målsägande, och med hjälp av ett biträde, själva kunna ansöka om brottsskadeersättning. Det är olyckligt att barn som utsätts för våld i nära relationer är så totalt beroende av att vårdnadshavaren ansöker om ersättning. En vårdnadshavare som befinner sig i en utsatt situation förmår inte alltid att se till barnets bästa. Det kan även finnas tillfällen när det inte ligger i en förälders intresse att kräva den andra föräldern på betalning. Dessutom kan båda föräldrarna vara de skadevållande.

Om systemet kvarstår och barnet trots allt inte ges målsägandestatus när barnet bevittnat brott anser Barnombudsmannen att barnet bör tilldelas ett eget särskilt biträde. Det kan inte vara förenligt med barnets bästa att frågan om brottsskadeersättning är totalt avhängigt en vårdnadshavarens vilja och förmåga. Biträdet bör kunna överta vårdnadshavarens roll just i den specifika frågan som gäller ansökan om brottsskadeersättning.

7.4.6 Förbättra och förenkla förfarandet
Precis som utredningen bedömer anser även Barnombudsmannen att berörda myndigheter bör fortsätta sitt arbete med att förklara regelverket. Enligt artikel 12 i barnkonventionen ska det barn som är i stånd att bilda egna åsikter fritt ha rätt att uttrycka dessa i alla frågor som rör barnet. Barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till dess ålder och mognad. En förutsättning för att kunna bilda egna åsikter och ha inflytande över sitt liv är att barnet först får kunskap och information på ett sådant sätt som barnet kan förstå och ta till sig.   

Proceduren att kräva ut brottsskadeersättning sker i flera steg och är komplicerad, inte minst för ett barn. Barnombudsmannen anser att förfarandet, så långt det är möjligt, bör förenklas när det gäller ett barn. Dessutom bör barnet tilldelas ett biträde som kan överta vårdnadshavarens roll och opartiskt se till barnets intresse.

I Barnombudsmannens samtal med barn som upplevt våld i nära relationer framgår att barn kan uppleva rättegången som svårbegriplig och ofta har ett stort behov av upprepad och tydlig information.  Denna bild bekräftas i Brottsförebyggande rådets (Brås) studie där sju ungdomar berättar om sina rättegångar.  Ett biträde skulle kunna fullgöra uppgiften att på ett tydligt och lättbegripligt sätt, som följer barnets ålder och mognad, informera barnet om förfarandet. 

8. Regressverksamheten
8.6 Överväganden
8.6.2 En tydligare författningsreglering
Barnombudsmannen anser att det är viktigt att utbetald brottsskadeersättning återkrävs av gärningsmannen. Det kan ha inverkan på gärningsmannens benägenhet att begå nya brott. Barnombudsmannen vill dock i detta sammanhang uppmärksamma frågan om lämpligheten av barn och ungas betalningsskyldighet generellt sett. Ett barn eller en ung person som i ingången av vuxenlivet blir betalningsskyldig för stora belopp kan påverkas mycket negativt av detta. Det kan ifrågasättas om en sådan börda för såväl den enskilda unga som ur ett samhällsekonomiskt perspektiv är försvarbar. Barnombudsmannen anser att det kan finnas behov av en översyn av barn och ungas skadeståndsskyldighet och möjlighet att inom överskådlig framtid bli skuldfria.
Barnombudsmannen instämmer i utredningens förslag om att regress ska utövas om det inte är olämpligt med hänsyn till gärningsmannens personliga förhållanden eller möjligheterna att få fordringen betald. Vid bedömning huruvida regress ska utövas gentemot barn och unga är det viktigt att utrymme finns för att ta hänsyn till de särskilda behov som kan finnas. Unga som studerar eller är i början av sitt yrkesliv måste till exempel få realistiska återbetalningsplaner. Mot bakgrund av ovan anförda är det Barnombudsmannens uppfattning att Brottsoffermyndighetens regressarbete måste innefatta riktlinjer för hur utövandet av regress när det gäller barn och unga ska hanteras.

8.6.6 Betydelsen av den solidariska skadeståndsskyldigheten vid regress
Barnombudsmannen vill betona vikten av att Brottsoffermyndigheten tillämpar bestämmelsen om regress efter skälighet (se 8.6.2) i fall där det solidariska betalningsansvaret kan medföra ett oskäligt resultat för minderåriga skadevållare och i dessa fall avstå från att utöva regress. 
Barnombudsmannen har tidigare tillsammans med Kronofogdemyndigheten i en skrivelse till regeringen framfört synpunkter på den solidariska skadeståndsskyldigheten när det gäller minderåriga skadevållare.  Barnombudsmannen anser att samma synpunkter kan appliceras vad gäller Brottsoffermyndighetens utövande av regress gentemot minderåriga skadevållare. Att som huvudregel ersätta det solidariska skadeståndsansvaret med ett delat ansvar för minderåriga skadevållare har vi bedömt vara en ordning som stärker minderårigas möjligheter att göra rätt för sig och som sammantaget är förenlig med barnets bästa. Ett delat skadeståndsansvar skulle också innebära att brottsoffret kan söka brottsskadeersättning så snart det visar sig att någon av gärningsmännen saknar betalningsförmåga. Det skulle i dessa fall förkorta tidsåtgången för brottsoffret att få ekonomisk kompensation.

9. Barn som bevittnat brott
Enligt den nationella kartläggning som Stiftelsen Allmänna Barnhuset och Karlstad universitet genomfört 2011 uppger drygt 6 procent av eleverna att det har förekommit våld mellan de vuxna i hemmet vid enstaka tillfällen, och 2 procent svarar att våld har förekommit många gånger mellan vuxna i hemmet.  Bland de som uppger att våld har förekommit i deras hem svarar 70 procent att de själva har blivit vittne till våldet. Risken för att bli slagen är också allra störst i hem där det redan förekommer våld mellan vuxna, visar kartläggningen. I en sådan miljö är risken för att också barnet ska bli utsatt för våld hela tio gånger större än i ett hem som är fritt från våld mellan de vuxna.

I Barnombudsmannens senaste årsrapport Signaler framkommer det att liksom barn som blir slagna kan även barn som bevittnar våld fara mycket illa. Barn som bevittnar våld i nära relationer förblir trots det ofta osynliga. Till skillnad mot barn som själva utsatts för våld och övergrepp i familjen, vilka kan tilldelas en särskild företrädare, är barn som bevittnat våld mot en närstående helt beroende av att en vårdnadshavare agerar. 

9.4 Överväganden
9.4.1 Frågan om stödet till barnen har stärkts
Rätten till ersättning är viktig genom att det kan bidra till att barnets känslor och upplevelser bekräftas och att ge barnet en känsla av upprättelse av den kränkning som skett. Barnombudsmannen anser dock att det är viktigt att betona att rätten till ekonomisk ersättning endast är en del i stödet till barn som bevittnat våld av och mot närstående. Än viktigare är att barn som drabbas av brott får det stöd och skydd som de är i behov av och kvalificerad hjälp med att bearbeta sina erfarenheter. 
 
9.4.4 Ändringar i lagstiftningen
Barnombudsmannen delar utredningens bedömning att man i förundersökningskungörelsen bör markera myndigheters ansvar att uppmärksamma barnet i förundersökningen. Barnombudsmannen anser det oacceptabelt att barn, trots lagstiftarens tydliga intentioner, fortfarande inte uppmärksammas i förundersökningarna. Barnombudsmannen anser dock att det i förundersökningskungörelsen bör framgå att barnet själv ska ges möjlighet att komma till tals och berätta om sina upplevelser i rättsprocessen. För att barnet ska garanteras detta krävs att barnet är målsägande i straffrättslig bemärkelse. Barnet har egna rättigheter där rätten att själv få komma till tals är en mycket viktig utgångspunkt.

Barnombudsmannen håller dock inte med om utredningens bedömning att ändringar i lag inte är nödvändigt för att myndigheterna ska ges anledning att uppmärksamma att barn bevittnar brott. Barnombudsmannen vill betona att konventionsstaten, enligt barnkonventionen, ska vidta alla lämpliga åtgärder för att skydda barnet mot alla former av fysiskt eller psykiskt våld, skada eller övergrep men även skyddas mot utnyttjande vanvård eller försumlig behandling.

Barnombudsmannen delar utredningens bedömning att reformen inte fått önskvärt genomslag. Trots att reformen varit i kraft i nästan sex år och trots vidtagna åtgärder såsom utbildningsinsatser och nya riktlinjer inom berörda myndigheter fungerar systemet fortfarande inte på önskvärt sätt. Detta leder till att barns och ungas rättigheter inte tillgodoses och att många barn står utan det stöd och den ersättning som de har rätt till. Barnombudsmannen anser att det är hög tid att ge barn som upplevt våld mot en närstående straffrättslig status som målsägande. Som målsägande skulle barnet ha rätt till en särskild företrädare vid både förundersökning och rättegång och barnets rätt att komma till tals skulle därmed beaktas. Det skulle bidra till att barnets situation blir bättre utredd av polisen och ge barnet fler utkrävbara rättigheter, större chans till upprättelse samtidigt som barnets behov av stöd- och skyddsinsatser bättre skulle kunna uppmärksammas.
 
9.4.5 Förändrade blanketter och rutiner
Barnombudsmannen delar utredningens bedömning att i tillägg till de föreslagna ändringarna i förundersökningskungörelsen komplettera polisens nya anmälningssystem med ett antal obligatoriska rutor som måste fyllas i angående huruvida det funnits barn på brottsplasten samt att information om barnets rätt till ersättning lämnats till vårdnadshavaren. Barnombudsmannen vill dock betona vikten av att detta kompletteras med fortsatta utbildningsinsatser både om bestämmelserna om brottsskadeersättning, om den särskilda straffskärpningsgrunden samt om anmälningsskyldigheten för att polisen ska bli bättre på att dokumentera och göra anmälningar enligt socialtjänstlagen.

9.4.6 Information och utbildning
Utredningen bedömer att berörda myndigheter bör genomföra utbildningsinsatser för att öka kunskapen om att det kan vara möjligt för barn som bevittnat brott att få brottsskadeersättning.
Barnombudsmannen håller med om bedömningen att det finns ett stort behov av utbildningsinsatser. Det är anmärkningsvärt att reformen fortfarande inte fått önskvärt genomslag och det bör omedelbart inventeras vilka insatser som behövs för att barnets rätt till stöd och ersättning ska bli verklighet. Det är även viktigt att informationen riktar sig direkt till barn och unga så att de själva vet vilka stödinsatser och ersättningar som de har rätt till.

9.4.8 En vårdnadshavares underskrift på ansökan om brottsskadeersättning till barnet
Barnombudsmannen tillstyrker utredningens förslag att en bestämmelse införs i lag om att det räcker med en vårdnadshavares underskrift för barnets räkning, om det är den andra vårdnadshavaren som har begått antingen ett brott som barnet har bevittnat eller ett brott mot barnet själv.

Utredningen berör dock inte hur barns möjligheter att inleda ett ärende om brottsskadeersättning ska tillgodoses i de fall då ingen av vårdnadshavarna har möjlighet eller förmåga att ta de initiativ som krävs. I förslaget är ett barn som upplevt våld fortfarande beroende av att en av vårdnadshavarna stödjer barnet i en ansökan om brottsskadeersättning. Barnombudsmannen anser därför att barn som bevittnat ett brott mot en närstående ska ges straffrättslig status som målsägande och därmed ges rätt till en särskild företrädare som kan ge barnet stöd i ansökan om brottskadeersättning. Om systemet kvarstår och barnet trots allt inte ges målsägande status när barnet bevittnat brott anser Barnombudsmannen att barnet bör tilldelas ett eget särskilt biträde. Biträdet bör kunna överta vårdnadshavarens roll just i den specifika frågan som gäller ansökan om brottsskadeersättning.

11. Ansökningstid, preskription, omprövning och överlåtelseförbud
11.6 Överväganden
11.6.1 Ansökningstid
Barnombudsmannen anser att det bör lagregleras att Brottsoffermyndigheten godtar ansökningar upp till tre år efter 18-årsdagen i fråga om brott mot barn, i enlighet med den praxis som Brottsoffermyndigheten tillämpar idag, vilket vi förutsätter även omfattar barn som bevittnat brott. Många barn och unga som utsätts för brott kan inte alltid råda över situationen eftersom ansökan om brottskadeersättning till ett barn ska göras av en vuxen. Barn och unga kan ha en lång bearbetningsprocess och kan därför behöva längre tid på sig för att söka brottsskadeersättning. Det kan handla både om barn som bevittnat våld eller själva utsatts för brott såsom misshandel eller sexuella övergrepp. Det är angeläget att förslaget utformas på ett sätt så att så många barn som möjligt får möjlighet att ansöka om och också få brottsskadeersättning.

11.6.3 Preskription
Barnombudsmannen har inga synpunkter beträffande den föreslagna preskriptionsregeln vad gäller anspråk från vuxna. Vad gäller barn som bevittnat våld eller själva utsatts för våld anser vi dock att preskription aldrig ska inträda före 21 års ålder, i enlighet med vårt förslag ovan (11.6.1). 
Barnombudsmannen anser att det inte får drabba barnet i fall där en vårdnadshavare eller särskild företrädare för ett barn inte har ansökt om brottsskadeersättning för barnet i tid. Om en vårdnadshavare är oförmögen eller försumlig och därmed inte tillvaratagit barnets intresse, måste barnet ändå själv ha en möjlighet att utkräva sin rätt. I likhet med det vi anfört ovan kan det inte heller antas vara en helt ovanlig situation.

12. Återbetalning av utgiven brottsskadeersättning
Barnombudsmannen anser att ett barn inte bör bli återbetalningsskyldig ifall Brottsoffermyndigheten ges rätt att kräva tillbaka utbetald brottsskadeersättning. Det bör istället vara vårdnadshavaren som ansvarar för en sådan återbetalning.

Utredningen föreslår en ny bestämmelse som ger Brottsoffermyndigheten rätt att återkräva utbetald brottsskadeersättning om sökande har lämnat oriktiga uppgifter eller förtigit förhållanden av betydelse för beslutet. När ett barn ansöker om brottsskadeersättning görs detta vanligtvis med hjälp av en vuxen. Det är därför rimligt att det är vårdnadshavaren som är ansvarig för återkravet. Barnombudsmannen befarar annars att det kan uppstå situationer där en vårdnadshavare lämnat oriktiga upplysningen eller har förtigit förhållanden av betydelse för beslutet att tillerkänna brottsskadeersättning, medan det sedan blir barnet som ansvarar för återbetalningskravet.

Barnombudsmannen saknar även ett resonemang som tydligt redogör för vilka konsekvenser återkrav av brottsskadeersättning kan få för barn och unga. Det bör tydligt framgå att Brottsoffermyndigheten alltid bör göra en bedömning av skäligheten när återkravet rör ett barn eller dess vårdnadshavare. Där bör framgå huruvida barnet eller dess vårdnadshavare har ekonomisk möjlighet att återbetala ersättningen och vad en återbetalning kan få för konsekvenser för barnet. Enligt barnkonventionens artikel tre ska alla beslut som rör ett barn grunda sig i barnets bästa (se resonemang under kap 8).

Föredragande i ärendet har varit juristen Sara Philipson och utredaren Janna Törneman.

Fredrik Malmberg
Barnombudsman