Promemorian Vissa skyddsåtgärder inom Statens institutionsstyrelses verksamhet

Ställd till Socialdepartementet
Dnr 9.1: 0282/12

Inledning
Barnombudsmannen har under de senaste åren lyssnat på barn och unga som har erfarenhet av den sociala barnavården. Den bild som de unga beskriver, visar att det finns ett repressivt tankesätt i det sätt de behandlas på. Tvångsåtgärder, regler och bestraffningar är vardag. Vård och behandling lyser med sin frånvaro. Förutsebarhet och rättssäkerhet saknas ofta på institutionerna. Vi har lagt förslag till regeringen som innebär en förskjutning från ett repressivt synsätt till ett synsätt där barnets utveckling är i fokus. Det nuvarande lagförslaget går i helt motsatt riktning och Barnombudsmannen avstyrker därför förslaget i sin helhet.

2.1 Skydds- och rumsvisitationer vid SiS-institutioner
I promemorian förslås två förändringar vad gäller användandet av tvångsåtgärder inom de särskilda ungdomshemmen. Det rör sig om rutinmässiga kroppsvisitationer respektive rumsvisitationer. Dessa åtgärder ska kunna vidtas utan krav på att en misstanke finns. Barnombudsmannen avstyrker förslaget i sin helhet, med hänvisning till att det innebär stora inskränkningar i grundläggande mänskliga rättigheter. Förslaget kan inte anses uppfylla de krav på förutsebarhet och proportionalitet som grundlagen kräver och innebär också ett vidsträckt godtycke vid bedömningen.

Enligt regeringens strategi för att stärka barnets rättigheter i Sverige är lagstiftningen statens främsta instrument för att garantera att barnets rättigheter tillgodoses i verksamheter, beslut och åtgärder som rör det enskilda barnet och barn som kollektiv. All lagstiftning som rör barn ska därför utformas i överensstämmelse med normerna i barnkonventionen och andra internationella traktat som reglerar barnets rättigheter. Det finns inget hinder för att den svenska lagstiftningen går längre än de internationella åtagandena när det gäller barnets rättigheter (artikel 41). Barnrättskommittén har påpekat vikten av att relevanta lagar stämmer överens med barnkonventionen.(1)

Alla medborgare är enligt grundlagen gentemot det allmänna skyddade mot påtvingat kroppsligt ingrepp, samt kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång. Begränsningar får enligt grundlagen göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. Användandet av tvångsåtgärder innebär en inskränkning av barnets rättigheter.

Enligt artikel 16 i FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) får inget barn utsättas för godtyckliga eller olagliga ingripanden i sitt privat- och familjeliv. Barnrättskommittén betonar bland annat rätten att inte få sin person eller sina ägodelar genomsökta. Artikel 16 gäller alla barn utan diskriminering. Barnets privatliv ska skyddas i alla situationer, även vid alternativ omvårdnad och på institutioner.

Enligt FN:s kommitté för mänskliga rättigheter (MR-kommitténs) allmänna kommentar som rör rätten till privatliv betonas att ingripanden i rätten till privatliv får ske endast på de sätt som definierats i lag. De får inte vara godtyckliga, de måste stämma överens med bestämmelserna och målen i konventionen och vara rimliga under rådande omständigheter. Dessutom måste enskilda kunna klaga och få upprättelse när de anser att deras rättigheter kränkts. (2)  Barn i alternativ omvårdnad måste behandlas med värdighet och respekt samt åtnjuta effektivt skydd mot övergrepp, försummelse och alla former av utnyttjande. Åtgärder för att skydda barnen måste vara i enlighet med lagen och får inte innebära orimliga begränsningar vad gäller deras frihet och beteende i jämförelse med barn i samma ålder i samhället. (3)

I Artikel 39 i barnkonventionen krävs åtgärder för att hjälpa barn som har utsatts för någon form av våld, vanvård, utnyttjande eller övergrepp, tortyr eller bestraffning.  Rehabilitering och återanpassning ska äga rum i en miljö som befrämjar barnet hälsa, självrespekt och värdighet. Det är svårt att se hur förslaget ska kunna bidra till att befrämja barnets känsla av självrespekt och värdighet.

Artikel 39 ska tolkas tillsammans med andra artiklar i konventionen och barnrättskommittén har ofta kopplat samman den med artikel 37 och 40 som rör rättigheter för unga lagöverträdare. Bland annat framhåller kommittén att alla bestämmelser för unga lagöverträdare måste inriktas på rehabilitering och social återanpassning. Straffpåföljder som vedergällning är inte berättigade.

Barn och unga på institution är en ytterst utsatt samhällsgrupp som ofta vårdas mot sin vilja genom det offentligas maktutövning. Det ställer höga krav på den personal som ska verkställa ett beslut om sådan vård. Här finns särskilt krav om delaktighet, demokrati, rättssäkerhet, integritetsskydd och barnets bästa. Forskning och rapporter visar att det är problematiskt att säkerställa dessa principer på slutna institutioner, varför traditionella rättssäkerhetsverktyg, såsom dokumentation och rätt för den enskilda att överklaga, måste säkerställas.

Bakgrunden till förslaget i promemorian uppges vara en skrivelse från Statens institutionsstyrelse (SiS) om behovet av komplettering och förtydligande av lagstiftning. Detta för att skydda den fysiska säkerheten både för dem som vårdas och för personalen.

Barnombudsmannen saknar i detta sammanhang en redogörelse för på vilket sätt den fysiska säkerheten är hotad idag. Det finns redan idag möjlighet att vid misstanke kroppsvisitera de barn och ungdomar som vårdas på ett särskilt ungdomshem. Barn och unga har givetvis ett befogat krav på att de särskilda ungdomshemmen är trygga. Barnen har sin vardag här och måste kunna lita på att inte våldsincidenter blir en del av den vardagen. Trygghet skapas dock inte enbart genom kontroll utan också av förutsebarhet och ett gott bemötande från personalen. En dynamisk säkerhet bygger på en helhetssyn där personalen och deras utbildning, attityd och förhållningssätt är de viktigaste komponenterna. Det finns i promemorian ingen barnkonsekvensanalys av förslaget. Inte heller redovisas någon forskning som stöd för förslagets evidens.

Att inskränka dessa barns rättigheter genom olika former av tvångsåtgärder gör det möjligt att ytterligare begränsa utrymmet för barn och unga. Vi har tidigare påtalat att nuvarande lagstiftning är repressiv och ger ett svagt rättsskydd för barn och unga på institution. Titti Mattsson, lektor och docent i socialrätt, påpekar i vår rapport I’m Sorry om barn på särskilda ungdomshem att svensk lagstiftning i huvudsak är repressiv och motverkar ungdomarnas rättssäkerhet till skillnad från exempelvis norsk lagstiftning som är inriktad på att ungdomar på institution ska utvecklas. Hon menar att lagstiftningen är inriktad på att ge personalen möjligheter att begränsa utrymmet för ungdomarna genom tvångsåtgärder som isolering och kroppsvisitation. Förslagen i promemorian är ytterligare ett led i att cementera den utvecklingen och är ett steg i fel riktning.  Barnombudsmannen anser att lagstiftningen tydligare måste utgå från barnets rättigheter. Det är oacceptabelt att kopiera lagstiftning från Kriminalvården och införa den för barn och unga som vårdas på Statens Institutionsstyrelses institutioner. 

Barnombudsmannen har i en skrivelse till regeringen år 2009 uppmärksammat SiS användande av en annan typ av tvångsåtgärder; avskiljningar. Det finns farhågor att det nuvarande förslaget kan leda till den typ av problem som vi uppmärksammade med användandet av avskiljningar. Vi kunde konstatera att avskiljningar användes på SiS institutioner på ett sätt som strider mot barnrättskommitténs allmänna kommentar som rör rättigheter för unga lagöverträdare. (4)  Denna stadgar att ”alla disciplinära åtgärder måste stå i överensstämmelse med upprätthållandet av den unges inneboende värdighet och de grundläggande målen med vård på institution; disciplinära åtgärder som bryter mot barnkonventionens artikel 37, så som kroppslig bestraffning, placering i en mörk cell, isolering eller andra straff som kan skada barnets fysiska eller mentala hälsa eller välmående måste vara strängt förbjudna”.

De slutsatser Barnombudsmannen kunnat dra utifrån granskningen av avskiljningsbesluten som dokumenteras av SiS är att avskiljning i flera fall använts rutinmässigt eller som bestraffning för icke önskvärt beteende eller att personalen har provocerat den unge, så att han eller hon blivit aggressiv vilket sedan lett till avskiljning. Det finns även exempel på att barn och unga som har ångest och befinner sig i kris avskiljs istället för att få adekvat behandling.

Barnombudsmannen är oroad för att nuvarande lagförslag kan komma att användas i syfte att bestraffa och/eller trakassera de barn och unga som vistas på SiS institutioner och därmed stå i strid med de rättigheter som barn har enligt barnkonventionen. Kroppsvisitation och rumsvisitation kommer också att rutinmässigt genomföras av  barn som inte vårdas enligt lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård (LSU) och därmed inte dömts för något brott, vilket i sig är uppseendeväckande. 

I barnrättskommitténs senaste rekommendationer till Sverige uttrycker kommittén sin oro över att det i den nuvarande lagstiftningen är möjligt att under särskilda förutsättningar isolera barn på de särskilda ungdomshemmen.  Kommittén uttrycker dessutom sin oro över rapporter om att denna behandling även används som bestraffning. Det är kommitténs åsikt att inlåsning i avskildhet inte ska användas såvida det inte bedöms som absolut nödvändigt. Kommittén rekommenderar bland annat att konventionsstaten begränsar tillämpningen av denna åtgärd till mycket sällsynta undantagsfall, minskar tidsperioden som är tillåten för den och strävar efter att så småningom ta bort den.

Eftersom SiS såsom visats ovan redan med nuvarande tvångsåtgärder har kränkt barns rättigheter ser vi med oro på att promemorian innebär att SiS befogenheter ökar och tvångsåtgärder ska kunna användas utan att det tydligt regleras hur det ska ske. Det finns heller inget krav på dokumentation av kroppsvisitationer och heller ingen möjlighet att överklaga.

Barn som vårdas på särskilda ungdomshem
Enligt artikel 3 i barnkonventionen ska barnets bästa komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn. Staten ska säkerställa att alla institutioner, tjänster och inrättningar som ansvarar för vård eller skydd av barn uppfyller av behöriga myndigheter fastställda normer, särskilt vad gäller säkerhet, hälsa, personalens antal och lämplighet samt behörig tillsyn. Barnombudsmannen anser att det måste finnas ordningsregler på alla institutioner i syfte att upprätthålla säkerheten och tryggheten för alla barn och ungdomar placerade där. Enligt barnkonventionen ska barn också skyddas mot alla typer av övergrepp (artikel 19).  Om barn placeras på institution måste staten vidta åtgärder för att säkerställa att det finns väl utbildad personal, att barnens behov tillfredsställs, att deras livskvalitet är bra och att de skyddas mot övergrepp. (6)  Andra bestämmelser i barnkonventionen, t ex artikel 2 (skydd mot diskriminering), artikel 13 (yttrandefrihet), artikel 16 (rätt till privatliv) ska garantera att institutioner inte använder metoder som är till men för barnets normala utveckling och socialisering.

Staten måste vidta åtgärder för att säkerställa personalens kunskap och kompetens. Deras roll och funktion måste vara väldefinierad och tydliggjord i förhållande till barnets föräldrar/vårdnadshavare. All personal måste utbildas i hur de ska hantera ”utmanande beteenden”, konfliktlösning och hur de kan förebygga skada eller självskadebeteenden. Det måste finnas tillräckligt med personal för att se till varje barns individuella behov och dess möjlighet till en nära relation till en särskild personal. (7)

År 2010 redovisades 1072 inskrivningar av personer under 18 år. Av dessa var lite drygt 34 procent flickor. 469 av inskrivningarna gäller personer under 15 år, ungefär 44 procent.  År 2010 redovisades 54 inskrivningar enligt LSU gällande personer under 18 år. (8)

Statistiken visar att det är en liten del av barnen som vårdas på SiS institutioner som är dömda enligt LSU för något brott. De flesta är omhändertagna för vård enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Nästan 500 av inskrivningarna rör barn under 15 år. Det är oacceptabelt att barn som vårdas enligt LVU och socialtjänstlagen (SoL) som inte har dömts för något brott utsätts för tvångsåtgärder hämtade från fängelselagstiftningen. Särskilt anmärkningsvärt är att detta kommer röra ett stort antal barn som är under 15 år. Syftet med omhändertagandet är att ge dessa barn och unga vård inte att inskränka deras mänskliga rättigheter.

Barn som är dömda enligt LSU måste garanteras alla rättigheter i barnkonventionen. Dessa barn har själva ofta blivit kränkta, försummade och offer för olika typer av övergrepp. Samhället har många gånger alltför sent ingripit för att ge dessa barn stöd och skydd. Barnrättskommittén betonar vikten av ett separat system för unga lagöverträdare där fokus ligger på rehabilitering, inte bestraffning. Barnrättskommittén har också uttryckt oro över att stater tillämpar åtgärder avsedda för vuxna lagöverträdare på barn och unga.  

Syftet med att införa sluten ungdomsvård som ett alternativ till fängelse för barn var att lagstiftaren ansåg att alla former av frihetsberövande av barn är förenat med stora risker för skadeverkningar. Det är sedan länge känt när det gäller fängelsestraffet och utgör ett av motiven till att införa påföljden sluten ungdomsvård. Verksamheten vid de särskilda ungdomshemmen ska enligt förarbetena till skillnad från verksamheten vid kriminalvårdsanstalterna uteslutande vara inriktad på vård. Den unges behov av vård skall tillmätas stor betydelse vid verkställigheten. Regeringen ansåg att det på goda grunder kunde antas att de flesta ungdomar som då dömdes till fängelse var i stort behov av vård och behandling. Att tillskapa en påföljd som gör det möjligt att anordna verkställigheten så att den unges kriminalitet kan angripas så effektivt som möjligt var ett av huvudsyftena med att införa påföljden sluten ungdomsvård.(9)

Kroppsvisitation
Den föreslagna lydelsen, det vill säga att den unge får kroppsvisiteras även i andra fall (det vill säga utan att det finns en misstanke) om det är nödvändigt av säkerhetsskäl medger ett vidsträckt godtycke och blir därmed oförutsebart. I promemorian anges att ett skäl till att man inte föreslår en lagreglerad dokumentationsskyldighet är att kroppsvistationer kommer att ske rutinmässigt utan misstanke om att den intagna innehar något otillåtet och därmed bli vanligt förekommande. Förslaget saknar reglering kring hur ofta kroppsvisitation får ske vilket knappast kan anses stå i överensstämmelse med proportionalitetsprincipen. Dessutom ska visitationer kunna ske slumpvis.

Det framgår inte av förslaget vem som ska ha rätt att genomföra kroppsvisitation av barn. Att hänvisa till SIS egna interna riktlinjer är givetvis inte tillräckligt och antyder att frågan inte tas på allvar. Det är också anmärkningsvärt att det inte finns något krav på att personalen som genomför olika former av visitationer ska ha någon form av adekvat utbildning.

Regeringen uppger i promemorian med hänvisning till ett JO-beslut att visitationer inte innebär att särskilda beslut fattas och därmed inte behöver dokumenteras. Istället anses visitationerna vara ett löpande inslag i behandlingen av den intagne. Barnombudsmannen ställer sig frågande till vilken grund i forskningen denna tvångsanvändning har i behandling av omhändertagna barn.

Dokumentation av åtgärder som innebär en inskränkning av barns mänskliga rättigheter är grundläggande för att i efterhand kunna kontrollera om den offentliga maktutövningen har skett på ett korrekt sätt. Det är det enda sättet att få insyn i verksamheten. Dokumentationen är också det enda sättet att ge vårdnadshavaren inblick i vad som händer barnet under vistelsen.

Eftersom åtgärderna inte kräver ett särskilt beslut, omfattas de heller inte av en rätt för den enskilde att överklaga. Givetvis är det inte acceptabelt att dessa åtgärder inte går att överklaga. Med införandet av rutinmässiga tvångsåtgärder ökar risken för att de används på ett felaktigt sätt. Utan ett lagstadgat krav på dokumentation och utan rätt att överklaga står den enskilde helt utan möjligheter att göra sin röst hörd. Det kommer inte heller att vara möjligt för tillsynen att granska användningen av åtgärden eftersom den inte dokumenteras och därmed kommer det vara omöjligt att i efterhand utreda vad som har hänt i en specifik situation.

Särskilt om rumsvisitation
Enligt MR-kommitténs allmänna kommentar som rör rätten till privatliv måste alla arrangemang som tillåter ingripanden i ett barns hem anges i lag och får inte vara godtyckliga.(10)  De måste stämma överens med de andra principerna och bestämmelserna i konventionen, och de måste vara rimliga under rådande omständigheter. Definitionen av ”hem” gäller även den plats där barn vistas för alternativ omvårdnad. Med införandet av rutinmässiga tvångsåtgärder, utan krav på misstanke, ökar risken för att de används på ett felaktigt sätt.  Rutinmässiga rumsvisitationer kommer att omfatta alla barn och unga på särskilda ungdomshem direkt genom lag, oavsett grund för placering, vilket i än större utsträckning kräver en grundligare genomlysning än den som görs här. Det är emellertid positivt att det åtminstone kommer att finnas ett krav på dokumentation. Vad gäller frågan om rumsvisitation i övrigt hänvisar vi till våra synpunkter angående kroppsvisitation.

Barnombudsmannens slutsats
Barnombudsmannen har i flera skrivelser till regeringen föreslagit att en översyn görs av den lagstiftning som rör placerade barn och unga.(11)  Den nuvarande lagstiftningen har ett bristfälligt rättighetsperspektiv och beskriver inte vad barn och unga som placerats i samhällets vård har för rättigheter. Lagstiftningen måste tydliggöra vilka krav barnen kan ställa på att få information om sina rättigheter, vårdens innehåll och uppföljning samt hur missförhållanden kan anmälas. Särskild vikt ska läggas vid den placerades rätt till delaktighet, god utbildning och hälsovård. Vi välkomnar därför den aviserade LVU-utredningen och anser att säkerhetsaspekten, inklusive detta förslag, bör behandlas inom ramen för den utredningen. 

Barnombudsmannen har föreslagit att det inrättas ett oberoende barnombud som ska vara en självständig instans till vilken placerade barn och unga kan vända sig med klagomål på vården. Ombudet ska ha rätt att driva ärenden i domstol för att utverka skadestånd. Det senare ska kunna komma i fråga när de myndigheter som har ansvar för barnets vård har försummat sitt ansvar. Barnrättskommittén har också rekommenderat Sverige att säkerställa att alla barn som har blivit omhändertagna ges adekvat rättslig representation.(12)  Vi vill därför betona vikten av att alla åtgärder som innebär inskränkningar i det enskilda barnets grundläggande rättigheter ska vara möjliga att överklaga och barnet ska då ha rätt till ett ombud.

Föredragande i ärendet har varit juristerna Sara Philipson och Anna Karin Hildingson Boqvist.

Fredrik Malmberg
Barnombudsman

 

Noter
1. FN:s barnrättskommitté. General Comment No. 5. General measures of implementation of the Convention on the Rights of the Child, 2003.
2. FN:s kommitté för mänskliga rättigheter. General Comment No. 16. The right to respect of privacy, family, home and correspondence, and protection of honour and reputation (Art. 17), 1988.
3. UN Guidelines for the Alternative Care of Children. 2010
4. FN:s  barnrättskommitté.  General Comment No. 10. Children’s rights in juvenile justice, 2007.
5. FN:s barnrättskommitté. Concluding  Observations: Sweden, 2009.
6. UN Guidelines for the Alternative Care of Children. 2010
7. UN Guidelines for the Alternative Care of Children. 2010
8. http://stat-inst.se/documents/statistik/rapporter-arlig-statistik/sis-i-korthet-2010.pdf
9. Vissa reformer av påföljdssystemet (prop.1997/98:96).
10. FN:s kommitté för mänskliga rättigheter. General Comment No. 16. The right to respect of privacy, family, home and correspondence, and protection of honour and reputation (Art. 17), 1988.
11. Barnombudsmannen. Förbjud isolering av barn och unga. Skrivelse 2009-02-17. Kompletterande synpunkter till Barnombudsmannens tidigare skrivelse Förbjud isolering av barn och unga. Skrivelse 2009-06-24. Barnombudsmannens förslag i årsrapport 2011. 2011-03-04.
12. FN:s  barnrättskommitté. Concluding Observations: Sweden, 2009.