Ungdomar utanför gymnasieskolan- ett förtydligat ansvar för stat och kommun (SOU 2013:13) (dnr U2013/1189/UC)

Ställd till: Utbildningsdepartementet
Dnr 3.9:0278/13

Inledning
Barnombudsmannen ser allvarligt på situationen för den grupp barn och unga som står utanför både studier och arbete. Det är avgörande att de får tillräckligt stöd för att kunna nå sina mål och avsluta grundskolan med behörighet till gymnasiet. Som framgår av utredningen påbörjar ungefär 2 000 ungdomar årligen inte gymnasieutbildning direkt efter avslutad grundskola och cirka 30 000 unga avbryter varje år en påbörjad gymnasieutbildning. Utbildning är en av de viktigaste faktorerna för ungdomars framtida möjligheter. Barnombudsmannen menar att det är synnerligen angeläget med kraftfulla åtgärder för att öka ungas möjligheter till utbildning och arbete.

Barnombudsmannen välkomnar utredningens förslag om ett förtydligat ansvar för stat och kommun gällande ungdomar utanför gymnasieskolan. Barnombudsmannen är dock tveksam till om de insatser som föreslås är tillräckliga.

Enligt FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) ska konventionsstaten vidta åtgärder för att uppmuntra regelbunden närvaro i skolan och minska antalet studieavbrott. Barnrättskommittén har uppmuntrat konventionsstater att prioritera en lång rad olika åtgärder för att bekämpa studieavbrott som exempelvis noggrann analys av orsakerna till studieavbrotten. Kommittén är ofta bekymrad över undervisningens kvalitét. Utbildningen ska syfta till att utveckla barnets fulla möjligheter och en viktig faktor är lärarnas förmåga att inspirera barn till lärande. 

Vidare rekommenderar barnrättskommittén konventionsstaterna att utöka och förstärka åtgärderna för att stödja ungdomar i att skaffa sig den yrkeskompetens och de kvalifikationer som krävs för att hitta ett arbete. Skolor och institutioner som utbildar och fortbildar ungdomar med svårigheter att komma in på arbetsmarknaden bör få adekvata finansiella och personella resurser för att effektivt kunna hjälpa dessa ungdomar i övergången mellan skola och arbetsliv.
 
Psykisk och fysisk ohälsa är ett vanligt skäl till skolavbrott. Barnombudsmannen vill understryka vikten av en utbyggd och väl fungerande elevhälsa för att tidigt fånga upp barn som far illa och på så sätt motverka och helst förebygga skolmisslyckanden, skolk och avhopp. Barnombudsmannen har länge sett behovet av en utökad och förstärkt elevhälsa. Barnrättskommittén rekommenderar även att Sverige ägnar stor uppmärksamhet åt barn- och ungdomshälsa. 

7. Ett förtydligat ansvar för icke skolpliktiga ungdomar under 20 år
7.2 Benämning och placering i lagen
Barnombudsmannen tillstyrker utredningens förslag att begreppet informationsansvar ändras till aktivitetsansvar.

7.3 Målgrupp
Enligt utredningen ingår asylsökande barn inte i kommunernas informationsansvar. Utredningen anser att det finns anledning att se över om asylsökande barn bör ingå i ansvaret. Frågan rymmer enligt utredningen så många aspekter att den bör utredas i särskild ordning. Barnombudsmannen vill betona att asylsökande barn ska ges samma rätt till utbildning och arbete som andra barn och bör kunna omfattas av kommunens aktivitetsansvar.

Barnrättskommittén rekommenderar att Sverige kontrollerar och säkerställer att artikel 2 i barnkonventionen till fullo efterföljs och att man följer befintliga lagar som främjar principen om icke diskriminering beträffande alla barn inom konventionsstatens behörighet. 

7.4 Arbetet ska bedrivas på ett strukturerat sätt
Barnombudsmannen tillstyrker utredningens förslag att hemkommunen på ett strukturerat sätt ska söka upp och hålla sig informerad om hur ungdomarna i kommunen som fullgjort sin skolplikt men som inte fyllt 20 år är sysselsatta.

Barnombudsmannen vill understryka att det strukturerade arbetet ska inbegripa att den unge själv informeras om de insatser som finns tillgängliga samt ges inflytande över sin situation. Barn har enligt artikel 12 i barnkonventionen rätt att själva komma till tals i alla beslut som rör dem. Barnets synpunkter bör framgå av det dokumenterade materialet.

7.5 Kontinuerlig under året
Utredningen föreslår att begreppet ”löpande” byts ut mot ”kontinuerligt” för att säkerställa ett mer likvärdigt arbetssätt där ungdomar utanför gymnasieskolan söks upp så snart som möjligt. Barnombudsmannen anser dock att det finns risk att begreppet ”kontinuerligt” på ett liknande sätt som ”löpande” kan komma att bedömas olika mellan kommunerna och skyldigheten för kommunen att agera behöver därför förtydligas ytterligare.

7.6 Kommunens skyldighet förtydligas
Barnombudsmannen tillstyrker utredningens förslag att den unge ska erbjudas lämpliga individuella åtgärder. Det bör dock tydligt framgå att barnets egen syn på sin situation ska klargöras och barnet ska ges inflytande över sin situation. Enligt barnkonventionen ska konventionsstaterna tillförsäkra det barn som är i stånd att bilda egna åsikter rätten att fritt uttrycka dessa i alla frågor som rör barnet, varvid barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. 

Barnombudsmannen vill även, i linje med utredningens resonemang, understryka kommunens ansvar att erbjuda den unge ett individuellt, varierat stöd som utgår från den unges behov. Precis som det beskrivs i utredningens direktiv kan det finnas samband mellan vissa omständigheter i ett barns liv och att hamna utanför utbildning och arbete. Sådana omständigheter kan vara våld i hemmet, psykisk sjukdom hos föräldrarna, egna psykiska problem, att bli förälder i tonåren eller att ha blivit utsatt för kränkningar i skolan.  Att skolan kan påverkas negativt av barnets livssituation lyfts ofta av barn och unga som Barnombudsmannen har lyssnat till och som har egen erfarenhet av att leva i en utsatt situation.  Barnens och de ungas behov kan vara mycket varierade och det stöd de behöver kan innebära behov av kontakt och samverkan med andra myndigheter såsom BUP eller socialtjänst.

Barnombudsmannen menar att det tydligt bör framgå av lagstiftningen att kommunen vid misstanke om att ett barn far illa genast ska anmäla detta till socialnämnden. Det är avgörande att handläggare på kommunen som arbetar med aktivitetsansvaret har kunskap om anmälningsskyldigheten och om hur man upptäcker barn som far illa. Det är även avgörande att kommunen informerar unga som riskerar att fara illa om det stöd som finns och vart man kan vända sig för att få stöd och skydd.

8. Bättre verktyg för hemkommuner
8.1 Bättre information om omfattande otillåten frånvaro
Barnombudsmannen tillstyrker utredningens förslag att huvudmannen snarast ska informera hemkommunen om när en elev utan giltigt skäl är frånvarande. 

9. Fler statliga arbetsmarknadspolitiska verktyg från 16 år
Barnombudsmannen är positiv till utredningens förslag att förtydliga den rådande ansvarsfördelningen mellan kommuner och statliga myndigheter med syfte att minska risken för att unga hamnar i ett långvarigt utanförskap. Barnombudsmannen anser dock att ungas rätt till inflytande i förhållande till insatser som berör honom eller henne bör lyftas fram tydligare i förslagen.

9.2 Strukturerade heldagsaktiviteter behövs
Barnombudsmannen tillstyrker utredningens bedömning att det krävs en fördjupad analys av Arbetsförmedlingens verksamhet i syfte att vidta nödvändiga åtgärder för att höja aktivitetsnivån för ungdomar under 20 år. Barnombudsmannen ställer sig även positiv till utredningens bedömning att det bör övervägas om studiemotiverande kurser vid folkhögskola ska kunna pågå längre än tre månader för ungdomar utanför gymnasieskolan. Här vill Barnombudsmannen understryka vikten av att ungdomarna själva bör ha möjlighet att avgöra om de har behov av en längre kurs.

9.3 Ungdomar i ålder 16-17 år ska få tillgång till fler tidiga insatser från Arbetsförmedlingen
Barnombudsmannen är positiv till utredningens förslag att ungdomar som är 16-17 år och som omfattas av hemkommunens aktivitetsansvar enligt skollagen ska kunna få ett bredare utbud av tidiga insatser från Arbetsförmedlingen.

9.4. 16-17 åringar ska kunna få ersättning för deltagande i arbetsmarknadspolitiska program
Barnombudsmannen delar utredningens förslag att även unga i ålder 16-17 år ska ha rätt till statlig utvecklingsersättning för deltagande i arbetsmarknadspolitiskt program. Barnombudsmannen anser i likhet med utredningen att den aktuella ersättningen i första hand ska ses som en ersättning för deltagande i en aktivitet och inte sammanblandas med vårdnadshavarnas försörjningsplikt.

9.6 Samverkan mellan arbetsförmedling och kommun behöver utvecklas
I linje med utredningens slutsatser vill Barnombudsmannen särskilt understryka vikten av ett intensifierat samarbete mellan stat och kommun kring de ungdomar som har störst behov. För att finna hållbara lösningar bör individens hela situation beaktas av en rad olika aktörer som samverkar.

10. Nationell och lokal uppföljning
Barnombudsmannen tillstyrker att hemkommunen ska föra register över de som omfattas av aktivitetsansvaret. Barnombudsmannen är även positiv till att Skolverket ska ges i uppdrag att årligen samla in uppgifter om de unga som omfattas av kommunens aktivitetsansvar. Statistiken bör sedan ligga till grund för utvärdering av kommunernas åtgärder.

FN:s barnrättskommitté rekommenderar att Sverige förstärker sina insatser att samordna de aktörer som samlar in statistiska uppgifter om barn, och förbättrar den systematiska insamlingen av uppdelade data som rör alla barns situation. Enligt barnrättskommittén saknas i synnerhet uppgifter om situationen för barn med funktionsnedsättning.  
 
11. Kompletterande förslag och bedömningar
11.1 Förtydligat uppdrag för studie-och yrkesvägledningen
Barnombudsmannen ställer sig positiv till förslaget att genom ändringar i läroplanerna för grundskolan, grundsärskolan, specialskolan, gymnasieskolan och i den kommande läroplanen för gymnasiesärskolan förtydliga att studie- och yrkesvägledningens särskilt ska uppmärksamma situationen för elever som riskerar att avbryta sin utbildning. Så som framgår av utredningen är tidiga insatser för barn med behov av stöd avgörande för deras framgång i skolan och senare i livet.

Övrigt
Barnombudsmannen saknar en diskussion i utredningen kring unga som är placerade på Hem för Vård och Boende (HVB) och särskilda ungdomshem. Den rätt till skola och undervisning av hög kvalitet som finns inskriven i barnkonventionen, liksom rätten till undervisning som är anpassad efter deras specifika behov, gäller dessa barn i lika hög grad som alla andra barn.  Barnombudsmannen anser därför att kommunens ansvar för placerade ungdomar särskilt behöver uppmärksammas både vad gäller barnets rätt till stöd för godkända slutbetyg i grundskolan samt kommunens aktivitetsansvar.

Barnombudsmannen anser att det är positivt att utredningen lyfter den komplexa livssituation, ofta med olika typer av sociala problem och skolmisslyckanden bakom sig, som unga som varken arbetar eller studerar ofta befinner sig i. De har därför enligt utredningen behov av flexibla och individuellt anpassade och i vissa fall långsiktiga åtgärder. Barnombudsmannen vill understryka att barnet även kan ha behov av psykosocialt stöd.

Sammanfattningsvis vill Barnombudsmannen framhålla vikten av att kommunerna ger ungdomar utanför gymnasieskolan likvärdigt stöd. En återkommande olikhet som Barnombudsmannen har lyft i sitt underlag till regeringen inför Sveriges femte FN-rapportering är den ekonomiska tilldelningen i kommuner till skola, fritidsverksamhet och förskola samt vad gäller stödinsatser från samhället på olika sätt.  Vidare anser Barnombudsmannen att man ska arbeta med frågan ur ett helhetsperspektiv i vilket varje individs unika behov av stöd tas i beaktande och där även tidiga skolinsatser, insatser från elevhälsan, sociala myndigheter samt psykosocialt stöd ingår.

FN:s barnrättskommittés kommentarer bör tas i beaktande. Kommittén rekommenderar även Sverige att stärka sina åtgärder för att övervaka och följa upp beslut som fattas på kommun- och landstingsnivå så att man kommer till rätta med de rådande skillnaderna och försäkrar sig om att genomförande av konventionen på samtliga nivåer, även genom länsstyrelserna. 

Föredragande i ärendet har varit utredaren Janna Törneman och juristen Maj Fagerlund.

Fredrik Malmberg
Barnombudsman