Skyndsamhetskrav och tidsfrister i ärenden med unga misstänkta och unga målsägande (Ds 2013:30) (Ju2013/4256/Å)

Ställd till: Justitiedepartementet
Dnr 3.9: 0622/13

Inledning
Barnombudsmannen välkomnar i stora delar de förslag som presenteras i utredningen. Barnombudsmannen har tidigare framfört att en skyndsam handläggning är viktigt i hela rättskedjan både vad gäller unga misstänkta och unga målsägande.

Barnombudsmannen välkomnar särskilt förslaget om att införa ett särskilt skyndsamhetskrav samt tidsfrister i domstol i vissa fall med unga målsägande. Det är också positivt att förslaget innebär att de tidsfrister i domstol som idag gäller mål mot unga tilltalade samordnas med reglerna under förundersökningen och därmed omfattar alla brott med fängelse i straffskalan.

Barnombudsmannen delar inte bedömningen att skyndsamhetsreglerna under förundersökningen bör samordnas fullt ut. Barnombudsmannen anser att det finns skäl till olika tidsfrister i ärenden med unga misstänkta och unga målsägande. Utifrån barnets perspektiv anser vi att det finns skäl att behålla de tidfrister under förundersökningen som gäller idag i ärenden med unga misstänkta. Vad gäller tidsfrister i ärenden med unga misstänkta avstyrker Barnombudsmannen därför förslaget. Barnombudsmannen tillstyrker dock förslaget vad gäller ärenden med unga målsägande. Barnombudsmannen anser dessutom att det bör införas en särskild reglering för ärenden där misstänkta under 18 år frihetsberövats.

Barnombudsmannen tillstyrker förslaget om att tidpunkten för beslut om att någon är skäligen misstänkt ska vara avgörande för att en tidsfrist under förundersökningen ska börja löpa.
Barnombudsmannen anser vidare att skyndsamhetsreglerna i ärenden med unga målsägande även ska aktualiseras när det gäller barnpornografibrott.

Vad gäller frågan om en lagstadgad tidsfrist för det första barnförhöret delar Barnombudsmannen inte utredningens bedömning utan anser att det i lag bör införas en särskild tidsfrist för det första barnförhöret. Det är framför allt viktigt utifrån barnets perspektiv. Samtidigt innebär det en tydlig markering om att dessa brott ska ha hög prioritet och bedrivas så skyndsamt som det är möjligt.
Barnombudsmannen tillstyrker förslaget vad gäller tidsfrister i domstol men vill betona att vad gäller mål med unga målsägande bör förslaget ses som ett första steg mot att ytterligare minska tidsfristerna.

FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) betonar barnets rätt till skydd mot våld och övergrepp. Enligt artikel 19 i barnkonventionen ska konventionsstaterna vidta alla lämpliga lagstiftnings-, administrativa och sociala åtgärder samt åtgärder i utbildningssyfte för att skydda barnet mot alla former av våld. Enligt FN:s riktlinjer för rättskipning i ärenden som rör barn som har blivit offer för och vittnen till brott ska barn ha rätt att bli behandlade med värdighet och medkänsla samt skyddas från diskriminering. Barn ska ha rätt att bli informerade om rättsprocessen, utvecklingen i ärendet och de stöd- och skyddsåtgärder som kan vidtas.

Förundersökningar ska påskyndas och det ska finnas lagar och regler som säkerställer att ärenden som involverar barn som blivit offer för och vittnen till brott hanteras skyndsamt. Vidare ska rättegångar hållas så snart som möjligt, om det är till barnets bästa.

Enligt artikel 40 (b) i barnkonventionen har varje barn som misstänks eller åtalas för eller befunnits skyldigt att ha begått brott rätt att snarast och direkt underrättas om anklagelserna mot sig och att få saken avgjord utan dröjsmål av en behörig, oberoende och opartisk myndighet eller rättskipande organ i en opartisk förhandling enligt lag och i närvaro av juridiskt biträde. Tiden från det att brottet begåtts till den slutgiltiga reaktionen mot gärningen ska vara så kort som möjligt. Ju längre tidsperioden är desto troligare är det att reaktionen förlorar sin positiva pedagogiska inverkan och att barnet blir stigmatiserat. Barnrättskommittén har framhållit vikten av att tidsgränserna för unga lagöverträdare är kortare än de som gäller för vuxna. Samtidigt bör beslut utan dröjsmål vara resultatet av ett förfarande där barnets mänskliga rättigheter och rättsliga skydd respekteras till fullo. Barnrättskommittén rekommenderar konventionsstaterna att ange en tydlig tidsram för perioden från det att brottet begås tills det att rättsligt organs slutgiltiga dom och övriga åtgärder är fastställda.

Nedan följer de förslag Barnombudsmannen valt att kommentera särskilt. 

11 Skyndsamhetsregler under förundersökningen
11.1 Skyndsamhetsreglerna under förundersökningen bör samordnas
Barnombudsmannen delar inte bedömningen att skyndsamhetsreglerna under förundersökningen bör samordnas fullt ut. Förslaget om tidsfristernas längd är en tydlig kompromiss där de tyngsta skälen tycks vara att öka överskådligheten av regelverket samt underlätta åklagarens och polisens tillämpning av det. Handläggningstiderna skiljer sig åt i ärenden med unga misstänkta och unga målsägande, ofta på grund av brottets komplexitet. Utifrån barnets perspektiv anser vi att det finns skäl till olika längd vad gäller tidfristerna i dessa ärenden.

Det finns många skäl till varför förundersökningar i ärenden med unga målsägande och unga misstänkta bör hanteras snabbt. Samtidigt är det viktigt att respektera barnets mänskliga rättigheter och rättsäkerhet under processen. En fokusering på att följa tidsfristen får inte äventyra rättssäkerheten för barnet så att man t ex avstår från att vidta nödvändiga utredningsåtgärder. Genom att prioritera utredningsinsatser på ett tidigt stadium och genom att avsätta tillräckliga resurser kan handläggningstiderna förkortas samtidigt som kvaliteten på utredningarna förbättras.

11.3 Tidpunkt för fristens start
Barnombudsmannen tillstyrker förslaget om att tidpunkten för beslut om att någon är skäligen misstänkt ska vara avgörande för att en tidsfrist under förundersökningen ska börja löpa. Enligt gällande rätt börjar fristen vad gäller ärenden med unga misstänkta löpa först vid delgivning av brottsmisstanke vilket kan medföra att tidsfristen aktiveras först i ett senare skede av förundersökningen. Barnombudsmannen anser att det därför är lämpligt att fristens startpunkt bör knytas till beslut om skälig misstanke både när det gäller ärenden med unga målsägande och unga misstänkta.

11.7 Endast vissa brott mot en ung målsägande bör omfattas
Barnombudsmannen tillstyrker förslaget men anser att den nya uppräkningen, förutom de brott som utredningen föreslår, även bör omfatta barnpornografibrott enligt 16 kap. 10 a § brottsbalken (BrB).

Barnombudsmannen anser att barnpornografi utgör en kränkning av det avbildade barnet och att det därför bör omfattas av en särskild skyndsamhetsreglering. Att bestämmelsen om barnpornografibrott är placerad i 16 kap. BrB som avser brott mot allmän ordning bör inte vara avgörande för huruvida det bör omfattas av regleringen. Barnombudsmannen har dessutom tidigare fört fram att barnpornografi bör betraktas som ett sexualbrott mot det avbildade barnet och att det därför bör höra hemma under 6 kap. BrB och inte som nu bland brotten mot allmän ordning i 16 kap. BrB, även om det samtidigt är en kränkning av barn i allmänhet. Denna uppfattning styrks även av barnrättskommitténs rekommendationer till Sverige. I sina kommentarer uttalar kommittén att man är bekymrad över att barnpornografi betraktas som ett brott mot ”allmän ordning” och inte som ett sexualbrott enligt 6 kap. BrB.

11.8 Fristens längd
Barnombudsmannen tillstyrker förslaget vad gäller ärenden med unga målsägande. Vad gäller ärenden med unga misstänkta avstyrker Barnombudsmannen förslaget.
 
Ärenden med unga målsägande
Barnombudsmannen välkomnar förslaget om att i lag reglera fristen i ärenden med unga målsägande. Barnombudsmannen anser att samhället måste markera tydligt genom lagstiftning och resursfördelning att brott mot barn alltid ska ha hög prioritet och bedrivas skyndsamt. Barnombudsmannens årsrapportering 2012, Signaler, om våld mot barn i nära relationer bygger på de möten som Barnombudsmannen haft med barn och unga som har utsatts för våld och sexuella övergrepp i nära relationer.  Skyndsamhetskravet är centralt ur målsägandens perspektiv vilket vi lyfter särskilt i vår årsrapport. När vi samtalat med barn och unga som utsatts för vålds- och sexualbrott beskriver de ofta den utdragna rättsprocessen som problematisk. Här är ett utdrag ur rapporten: ”Det var ju som att bli offer igen, man kan inte släppa det. Och jag tänkte ju när jag anmälde att det här kommer vara klart om en månad.” berättar Maja och fortsätter: ”Och så plötsligt gick det tre år. Hade jag vetat det då hade jag inte levt i dag kan jag säga.”

Ärenden med unga misstänkta
Det nya förslaget innebär en ambitionssänkning vad gäller ärenden med unga misstänkta genom en förlängning av tidsfristen. Trots det särskilda skyndsamhetskravet finns det dessutom en risk att den föreslagna fristen komma att tillämpas som en normalfrist och inte som en längsta frist.   Detta kan innebära att denna frist utnyttjas fullt ut även i okomplicerade ärenden som skulle kunna avslutas tidigare. Barnombudsmannen befarar att detta kan innebära att tiden mellan brottet och samhällets reaktion fördröjs. Barnrättskommittén har betonat att det är av stor vikt att unga lagöverträdare, i enlighet med artikel 40 (b), får sin sak avgjord utan dröjsmål. Tiden från det att brottet begåtts till den slutgiltiga reaktionen mot gärningen ska vara så kort som möjligt. Ju längre tidsperioden är desto troligare är det att reaktionen förlorar sin positiva pedagogiska inverkan och att barnet blir stigmatiserat.

För unga misstänkta som frihetsberövas under utredningstiden kan en förlängning av fristen innebära ett längre frihetsberövande. Barnombudsmannen anser därför att det bör införas en särskild reglering för ärenden där misstänkta under 18 år frihetsberövats. Ett barn som frihetsberövas före rättegång ska enligt barnrättskommittén formellt åtalas och ställas inför rätta senast 30 dagar efter det att frihetsberövandet började. Barnombudsmannen anser att Sverige ska leva upp till detta krav och har tidigare fört fram ett krav på att införa en tidsgräns på 30 dagar för frihetsberövande före rättegång. Det innebär att staten måste prioritera ärenden där barn som misstänks för brott har frihetsberövats. Då frihetsberövande före rättegång ska ske för kortast möjliga tid krävs dessutom att staten prioriterar utredningsåtgärder som innebär att exempelvis kollusionsfaran minskar.

11.10 Överskridande av fristen
Barnombudsmannen tillstyrker förslagen och välkomnar en reglering som innebär en precisering avseende i vilka situationer det kan finnas skäl att överskrida fristen. Samtidigt anser Barnombudsmannen att det är viktigt att den generellt utformade undantagsregeln tillämpas med restriktivitet. Resursbrist eller andra prioriteringar ska inte få vara ett skäl för att överskrida fristen. Enligt JO är organisatoriska svårigheter och bristande resurser inte godtagbara skäl för att överskrida tidsfristen.

Vad gäller ärenden med unga målsägande kan det dock finnas skäl att överskrida fristen för att hänsyn ska kunna tas till det målsägande barnets bästa. Barnombudsmannen anser därför att vid utformandet av föreskrifter och allmänna råd bör detta beaktas och det bör tydliggöras att fristen ska kunna överskridas om det finns särskilda skäl som är för barnets bästa.

En grundläggande förutsättning för att barnet ska få upprättelse och en rättssäker utredning inom rättsväsendet är att dessa ärenden ges hög prioritet. Respekten för lagstadgade och föreskrivna tidsgränser är ett mått på hur högt dessa brott kommer i prioritetsordningen. I anslutning till Barnombudsmannens årsrapport 2012 ställde vi frågor till Sveriges 32 allmänna åklagarkammare via en webbenkät. Resultaten sammanställdes i en särskild rapport, vars syfte var att studera hur barns rättigheter tillgodoses i åklagarväsendets hantering av ärenden där barn misstänks vara utsatta för vålds- eller sexualbrott.

Resultatet av enkäten tyder på att brott mot barn inte ges högsta prioritet. Hur väl den lagstadgade tidsgränsen hålls mellan att det finns en skäligen misstänkt och beslut fattas i åtalsfrågan varierar över landet. Drygt två tredjedelar av kamrarna, 22 stycken, svarar att de håller tidsfristen för åtalsbeslut ibland. Resursbrister hos både polis och åklagare lyfts fram som en orsak till att tidsfristen inte hålls. En åklagarkammare uttrycker det så här: ”Polisens bristande resurser och att åklagarna är splittrade på många olika uppgifter.”

Utredningen framhåller också att handläggningstiderna i barn- och ungdomsmål skiljer sig kraftigt åt mellan olika delar av landet och att det får anses finnas ytterligare utrymme för att genom effektiviseringsåtgärder få ner tidsåtgången. Även om utredningens uppdrag är att särskilt ta ställning till hur tidfristerna bör vara utformade anser Barnombudsmannen att en förutsättning för att komma till rätta med de långa handläggningstiderna är att identifiera och analysera vilka bakomliggande faktorer som påverkar en effektiv, skyndsam och rättsäker handläggning av barn- och ungdomsärenden. Det är viktigt att analysera hur utredningar hos aktörer i alla led kan hanteras skyndsamt för att detta inte ska resultera i att tidfristerna måste överskridas.

Barnombudsmannen anser att samhället måste markera tydligt både genom lagstiftning och resursfördelning att ärenden med unga målsägande och unga misstänkta måste ges hög prioritet och hanteras skyndsamt. Barnombudsmannen anser också, i enlighet med utredningens bedömning, att det är viktigt att Rikspolisstyrelsen och Åklagarmyndigheten ges i uppdrag att utforma enhetliga föreskrifter och allmänna råd för hantering och bevakning av skyndsamhetsfristerna.

11.11 Frågan om en lagstadgad tidsfrist för det första barnförhöret
Barnombudsmannen delar inte utredningens bedömning utan anser att det i lag bör införas en särskild tidsfrist för det första barnförhöret. Det är framför allt viktigt utifrån barnets perspektiv. Samtidigt innebär det en tydlig markering om att dessa brott ska ha hög prioritet och bedrivas så skyndsamt som det är möjligt.

Enligt Åklagarmyndighetens handbok bör förhöret med barnet ske inom två veckor efter det att förundersökningen inletts.  Barnombudsmannens enkätstudie från 2012 visar dock att det varierar mellan kamrarna hur väl man klarar att hålla den av Åklagarmyndigheten rekommenderade tidsgränsen. Två femtedelar av kamrarna håller bara ibland den av Åklagarmyndigheten rekommenderade tidsgränsen. Nästan alla kammare svarar att den främsta anledningen till att tidsfristen inte hålls är resursbrister hos polisen, framförallt tillgången till förhörsledare. Vissa kammare anger även resursbrist inom den egna kammaren och svårigheter med att samordna de personer som ska medverka vid förhöret.

En av de viktigaste rättigheterna för barn som är brottsoffer är möjligheten att komma till tals, vilket inom rättsväsendet sker genom förhöret. Ett skyndsamt agerande är av avgörande vikt för att kunna ge barnet skydd och för barnets förtroende för vuxenvärlden. Ett tidigt förhör innebär också att tidsfristen kan börja löpa i och med att den knyts till tidpunkten för beslut om att någon är skäligen misstänkt. Ett sådant beslut kan ofta fattas först i samband med att barnet förhörs. Att förhöret sker tidigt är dessutom viktigt ur bevishänseende.  För att få en så korrekt utsaga som möjligt från barnet krävs att förhör hålls snarast eftersom både barnets tidsuppfattning och minnesförmåga skiljer sig från vuxnas. Det är också viktigt att barnets uppgifter förblir opåverkade av andras samtal. Dessutom tas stödbevisningen upp med utgångspunkt i barnets utsaga. Dessa åtgärder riskerar därmed att försenas om barnet inte hörs relativt omgående.

Barnombudsmannen anser att misstänkta vålds- och sexualbrott mot barn måste ha hög prioritet inom rättsväsendet och att det inte är acceptabelt att förundersökningar drar ut på tiden på grund av bristande resurser inom polis- och åklagarväsendet. 

Det kan finnas skäl för att överskrida även denna tidsfrist i vissa fall, t ex om det skulle innebära men för utredningen att hålla förhöret inom fristen eller med hänsyn till det målsägande barnets bästa. Barnombudsmannen anser därför att tvåveckorsfristen ska kunna överskridas i vissa fall om det finns särskilda alternativt synnerliga skäl.

12 Skyndsamhetsregler i domstol
12.2 Skyndsamhetsregler bör införas för mål med unga målsägande
Barnombudsmannen välkomnar bedömningen att det bör införas ett särskilt skyndsamhetskrav och lagstadgade tidsfrister för mål med unga målsägande i domstol. Enligt FN:s riktlinjer för rättskipning i ärenden som rör barn som har blivit offer för och vittnen till brott ska rättegångar hållas så snart som möjligt, om det är till barnets bästa.

I vår rapport Signaler är ett centralt tema i barnens berättelser att rättsprocessen i sin helhet tar för lång tid, ofta flera år. Förundersökningar har lagts ned och tagits upp igen, domar har överklagats och väntan har varit lång mellan de olika instanserna. Maja säger: ’Det är det absolut värsta, för man kommer aldrig ur det. Aldrig. Man kan inte släppa det, för att om man släpper det då kan jag inte vara där nästa rättegång.’ Lydia berättar: ’Det tog oerhört lång tid. Det tog kanske ett och ett halvt år tror jag, och sen lades den ned helt, för då hade jag inte tillräckligt tydliga minnen’. Barnen och ungdomarna berättar också att det kan vara svårt att koncentrera sig på skolan och att bearbeta sina upplevelser i terapi under den tid som rättsprocessen pågår.

I Barnombudsmannens enkätstudie lyfter vi också fram tidsaspekten genom hela rättsprocessen. Även processen efter ett beslut om att väcka åtal är viktig. Barnet måste ges möjlighet att få ett avslut och kunna gå vidare i sin utveckling och få eventuellt stöd och hjälp att bearbeta händelsen. En åklagare beskriver det så här: ”Domstolarna har dessutom inga tidsfrister. Tar ofta lång tid på sig att sätta ut målen vilket rimmar dåligt med den press vi har på oss.”

12.8 Endast vissa brott mot en ung målsägande bör omfattas
Barnombudsmannen tillstyrker men med det tillägg vi föreslår i kap 11.7.

12.9 Fristernas längd
Barnombudsmannen tillstyrker förslaget men vill betona att vad gäller mål med unga målsägande bör förslaget ses som ett första steg mot att ytterligare minska tidsfristerna.
Barnombudsmannen anser att det är positivt att genom lagreglering försöka åstadkomma en sänkning av handläggningstiderna i domstol vad gäller mål med unga målsägande. Enligt Barnombudsmannen är det av stor vikt att ärenden med unga målsägande handläggs betydligt snabbare än idag, även fram till dess att det finns ett slutligt avgörande.

Även om förslaget anses vara mer realistiskt i dagsläget än att låta mål med unga målsägande omfattas av samma tidsfrister i domstol som för unga tilltalade, anser Barnombudsmannen att en utvärdering av reglerna bör göras efter en tid, med målsättningen att ytterligare minska tidsfristerna. Ambitionen bör enligt Barnombudsmannen vara att ytterligare minska tidsfristerna avseende dessa mål, även om det skulle innebära krav på omprioritering, organisatoriska förändringar och ytterligare resurser. Samhället måste markera tydligt genom lagstiftning och resursfördelning att brott mot barn alltid ska ha hög prioritet.

14 Ikraftträdande
Barnombudsmannen anser att de föreslagna förändringarna bör kunna träda i kraft tidigare än 1 januari 2015 mot bakgrund av att de förändringar som föreslås inte kräver omfattande förberedande åtgärder enligt utredningen.

Föredragande i ärendet har varit juristen Sara Philipson.

Fredrik Malmberg
Barnombudsman