Promemorian (Ds 2013:72) Genomförande av det omarbetade skyddsgrundsdirektivet

Dnr 3.9:1021/13
Ställd till Justitiedepartementet

Inledning
Barnombudsmannen välkomnar syftet med det omarbetade skyddsgrunds¬direktivet, att åstadkomma en ökad harmonisering samt ett förtydligande och ett förenklande av reglerna inom EU vad gäller grunderna för skydd och skyddets innehåll i förhållande till det första skyddsgrundsdirektivet. Ett effektivt och enkelt system i detta avseende är enligt Barnombudsmannen särskilt viktigt i förhållande till barn som skyddsbehövande.

Barnombudsmannen har tidigare, år 2006 (Dnr 9.1:0139/06), lämnat synpunkter vid genomförandet av det ursprungliga skyddsgrundsdirektivet i svensk rätt och, år 2009 (Dnr 9.1:0977/09), över det omarbetade skyddsgrundsdirektivet. Barnombudsmannen har tagit del av den nu aktuella promemorians förslag till genomförande av det omarbetade skyddsgrundsdirektivet i svensk rätt och väljer att huvudsakligen lämna synpunkter på promemorian i den utsträckning som förslagen berör personer under 18 år.

Barnombudsmannens synpunkter tar sin utgångspunkt i FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen).

Av artikel 3 i barnkonventionen framgår huvudprincipen om barnets bästa. Av artikeln framgår att vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ, så ska barnets bästa komma i främsta rummet.

Av artikel 9 i barnkonventionen följer bl.a. att konventionsstaterna ska säkerställa att ett barn inte skiljs från sina föräldrar mot deras vilja utom i de fall då behöriga myndigheter, som är underställda rättslig överprövning, i enlighet med tillämplig lag och tillämpliga förfaranden, finner att ett sådant åtskiljande är nödvändigt för barnets bästa.  Konventionsstaterna ska även respektera rätten för det barn som är skilt från den ena av eller båda föräldrarna att regelbundet upprätthålla ett personligt förhållande till och direkt kontakt med båda föräldrarna, utom då detta strider mot barnets bästa.

Av artikel 10 i konventionen följer bl.a., med hänvisning till artikel 9, att konventionsstaterna ska behandla ansökningar från ett barn eller dess föräldrar om att resa in i eller lämna en konventionsstat för familjeåterförening på ett positivt, humant och snabbt sätt. Konventionsstaterna ska vidare säkerställa att framställandet av en sådan begäran inte medför negativa följder för de sökande och medlemmar av deras familj. Ett barn vars föräldrar är bosatta i olika stater ska ha rätt, utom i undantagsfall, att regelbundet upprätthålla ett personligt förhållande till och direkt kontakt med båda föräldrarna. Konventionsstaterna ska för detta ändamål och i enlighet med sin förpliktelse under artikel 9, punkt 1, respektera barnets och dess föräldrars rätt att lämna vilket land som helst, innefattande sitt eget, och att resa in i sitt eget land. Rätten att lämna ett land ska vara underkastad endast sådana inskränkningar som är föreskrivna i lag och som är nödvändiga för att skydda den nationella säkerheten, den allmänna ordningen (ordre public), folkhälsan eller den allmänna sedligheten eller andra personers fri- och rättigheter samt är förenliga med övriga i denna konvention erkända rättigheter.

Sammanfattning
Barnombudsmannen tillstyrker i huvudsak promemorians förslag men är kritisk till avsaknaden av barnkonsekvensanalyser och ett barnrättsligt perspektiv i promemorian i allmänhet samt i förhållande till delar av de föreslagna ändringarna, som uttryckligen berör barn, i synnerhet. Det är därför svårt att utifrån promemorian dra slutsatser om delar av förslagens inverkan på barn. Då skyddsgrundsdirektivet tillåter att medlemsstaterna inför förmånligare bestämmelser hade det funnits utrymme att i promemorian särskilt beakta barns utsatta situation och vikten av att säkerställa att Sverige i dessa hänseenden lever upp till de skyldigheter och åtaganden som följer av barnkonventionen och andra internationella åtaganden.

Barnombudsmannen välkomnar förslaget om att det i utlänningslagen (2005:716, UtlL) införs en uttömmande uppräkning av vilka aktörer vars skydd mot förföljelse, eller skydd mot att utlänningen löper risk att utsättas för sådan behandling som utgör grund för skyddsbehovet, ska kunna beaktas. Barnombudsmannen välkomnar även förtydligandet i UtlL om att skyddet ska kunna antas vara effektivt men ifrågasätter om formuleringen uppfyller de krav som direktivet ställer. Barnombudsmannen tillstyrker förslaget om att justera flyktingdefinitionen i förhållande till statslösa. Barnombudsmannen är kritisk till det resonemang som förs i promemorian rörande sambandet mellan skälen för förföljelse och avsaknad av skydd mot förföljelse i svensk rätt. Enligt Barnombudsmannen kan det finnas anledning att ytterligare överväga författningsåtgärder i svensk lagstiftning för att uppfylla direktivets syfte i detta hänseende. Barnombudsmannen välkomnar förslagen avseende undantag från upphörande att vara flykting eller skyddsbehövande men är kritisk till avsaknaden av ett barnrättsligt perspektiv i promemorian. Enligt Barnombudsmannen bör det, redan i de föreslagna bestämmelserna, anges att det i bedömningen ska tas särskild hänsyn till barn för att bättre överensstämma med direktivets syfte. 

Barnombudsmannen välkomnar att en minsta giltighetstid för förnyade tidsbegränsade uppehållstillstånd införs i UtlL men vill understryka vikten av att uppehållstillstånd för barn endast i undantagsfall ska vara tidsbegränsade. Barnombudsmannen välkomnar även förslaget om att införa en bestämmelse som ger föräldrar, eller annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe, till ett ogift barn som är flykting, alternativt- eller övrigt skyddsbehövande och som ankommit till Sverige samtidigt som barnet samma rätt till uppehållstillstånd som make, sambo och ogifta barn till en skyddsbehövande. Barnombudsmannen är dock även i denna del kritisk till avsaknaden av barnkonsekvensanalyser. Barnombudsmannen vill vidare understryka vikten av att det är barnets bästa som alltid måste avgöra om barnet ska skiljas från sin familj eller inte. Barnombudsmannen tillstyrker promemorians förslag avseende främlingspass. Barnombudsmannen är kritisk till att promemorian överhuvudtaget inte beaktat barns tillgång till integrationsfrämjande åtgärder eller om de krav som det omarbetade skyddsgrundsdirektivet medför är uppfyllda i förhållande till barn.

7 Svensk rätt anpassas till det omarbetade skyddsgrundsdirektivet

7.1 Bedömning av ansökningar om internationellt skydd

7.1.1 Aktörer som ger skydd
Barnombudsmannen välkomnar förslaget om att det i UtlL införs en uttömmande uppräkning av vilka aktörer vars skydd mot förföljelse, eller skydd mot att utlänningen löper risk att utsättas för sådan behandling som utgör grund för skyddsbehovet, ska kunna beaktas. En sådan uppräkning innebär ett förtydligande av ansvaret att kunna ge skydd samt bör kunna bidra till att asylprocessen blir mer överskådlig och rätts-säker för den sökande. Barnombudsmannen välkomnar även att det i UtlL förtydligas att det erbjudna skyddet ska kunna antas vara effektivt, om än det kan ifrågasättas ifall en sådan formulering täcker in direktivets krav på att skyddet ska vara verksamt och inte av en tillfällig natur. Enligt Barnombuds¬mannen hade ställningstagandet ytterligare behövt motiveras. Det är i förhållande till barn särskilt viktigt att säkerställa att det eventuella skyddet i hemlandet är verksamt och inte av en tillfällig natur för att trygga barnets fortsatta utveckling. Barnombudsmannen tillstyrker, med de skäl som anförts i promemorian, promemorians förslag att även justera flyktingdefinitionen i förhållande till statslösa.

7.2 Förutsättningar för att betraktas som flykting

7.2.1 Förföljelse
Barnombudsmannen är kritisk till det resonemang som förs i promemorian rörande sambandet i svensk rätt mellan skälen för förföljelse och avsaknad av skydd mot förföljelse. Det går enligt Barnombudsmannen att ifrågasätta om promemorians slutsats i denna del kan anses överensstämma med direktivets syfte om förtydligande och förenklande av regelverket inom EU. Det kan därför enligt Barnombudsmannen finnas anledning att ytterligare överväga om inte direktivet bör föranleda författningsåtgärder i syfte att tydliggöra svensk lagstiftning i detta hänseende.

Barnombudsmannen vill i detta avsnitt slutligen hänvisa till Barnombudsmannens yttrande från år 2006 och vad som där anförs om barnspecifik förföljelse. Vad som där anförs är alltjämt Barnombudsmannens mening.

7.2.3 Undantag från upphörande av att vara flykting
Barnombudsmannen välkomnar förslaget om att i UtlL uttryckligen reglera att upphörande av flyktingskap inte ska gälla en flykting som på grund av tidigare förföljelse har tungt vägande skäl för att inte vilja använda sig av det lands skydd där han eller hon är medborgare eller där han eller hon som statslös hade sin tidigare vistelseort. Det saknas dock, enligt Barnombudsmannens mening, ett barnrättsligt resonemang i denna del, i synnerhet mot bakgrund av de särskilda hänsyn till barn som promemorian berör i det aktuella avsnittet. Barnombuds¬¬¬mannen instämmer i att särskild hänsyn ska tas till barn i enlighet med vad som framgår av UNHCR:s riktlinjer . Mot bakgrund härav och i syfte att säkerställa en korrekt tillämpning bör det, enligt Barnombudsmannen, redan i bestämmelsen anges att det i bedömningen ska tas särskild hänsyn till barn i detta avseende. En sådan ordning skulle också enligt Barnombudsmannens mening bättre överensstämma med direktivets syfte om förtydligande och förenklande av regelverket. 
 
7.3 Undantag från upphörande av att vara skyddsbehövande
Barnombudsmannen välkomnar promemorians förslag till författningsändring. Det saknas dock även i denna del ett barnrättsligt resonemang. Enligt Barnombudsmannens mening bör skyddet för barn enligt UtlL vara likalydande oaktat vilken bestämmelse som ligger till grund för skyddsbehovet. Med anledning av vad som anförts ovan under punkt 7.2.3 i detta yttrande bör det därför även i detta avseende, i aktuell bestämmelse, anges att det i bedömningen ska tas särskild hänsyn till barn på det sätt som framgår ovan.

7.4 Innebörden av internationellt skydd

7.4.2 Uppehållstillstånd
Barnombudsmannen välkomnar att en minsta giltighetstid för förnyade tidsbegränsade uppehållstillstånd införs i UtlL i enlighet med det omarbetade skyddsgrundsdirektivet. Barnombudsmannen vill dock, i likhet med vad som framgår av 2006 års yttrande, understryka vikten av att uppehållstillstånd för barn endast i undantagsfall ska vara tidsbegränsade. För barn är det mycket olyckligt att behöva sväva i okunnighet om sitt framtida liv. Barnombudsmannen delar promemorians ställningstagande om att inte i fråga om uppehållstillståndens giltighetstid efter förnyelse göra skillnad mellan de olika skyddskategorierna.

Barnombudsmannen välkomnar även förslaget om att införa en bestämmelse som ger föräldrar, eller annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe, till ett ogift barn som är flykting, alternativt- eller övrigt skyddsbehövande och som ankommit till Sverige samtidigt som barnet samma rätt till uppehållstillstånd som make, sambo och ogifta barn till en skyddsbehövande. Förslaget bör enligt barnombudsmannen kunna bidra till att undvika oacceptabla familjesplittringar och stärka barnets rätt till sin familj enligt artikel 9 i barnkonventionen. Barnombudsmannen är dock kritisk till att promemorian inte genomfört en grundlig barnkonsekvensanalys i denna del eller redogör för det barnrättsliga perspektivet i förhållande till den föreslagna bestämmelsen. Även om bestämmelsen ökar möjligheten för föräldrar eller andra vuxna personer som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe att beviljas uppehållstillstånd vill Barnombudsmannen särskilt framhålla att det alltid måste vara barnets bästa som avgör om barnet bör skiljas från sin familj eller inte.

7.4.3 Främlingspass
Barnombudsmannen tillstyrker promemorians förslag. En utökad möjlighet att beviljas främlingspass bör enligt Barnombudsmannens uppfattning kunna underlätta möjligheten för familjeåterföreningar. Detta bör i sin tur kunna innebära en förstärkning av barnets rätt i enlighet med artikel 10 i barnkonventionen. Barnombudsmannen är kritisk till att en sådan analys saknas i promemorian.

7.4.8 Tillgång till integrationsfrämjande åtgärder
Barnombudsmannen är kritisk till att promemorian i detta avsnitt överhuvudtaget inte behandlar barns tillgång till integrationsfrämjande åtgärder eller om de krav som det omarbetade skyddsgrundsdirektivet medför är uppfyllda i förhållande till barn. Den etableringsplan som tas upp i promemorian, och som promemorian huvudsakligen bygger sin slutsats på, omfattar inte personer under 18 år. Det omarbetade direktivets krav om att visa hänsyn till de särskilda behoven för personer som innehar flyktingstatus eller alternativ skyddsstatus blir enligt Barnombudsmannen särskilt relevant i förhållande till barn. Då promemorian saknar en barnkonsekvensanalys är det enligt Barnombudsmannens mening inte möjligt att utan ytterligare utredning bedöma om svensk lagstiftning i förhållande till barn står i överensstämmelse med det omarbetade skyddsgrundsdirektivet.

Föredragande har varit juristen Johan Lidman.

Fredrik Malmberg
Barnombudsman