Europeisk skyddsorder (Ds 2014:3)

Ställd till Justitiedepartementet
Dnr 3.9: 0054/14

Inledning
Barnombudsmannens synpunkter på denna promemoria tar sin utgångspunkt i FNs konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen).

Barnombudsmannen välkomnar promemorians förslag som underlättar friare rörlighet och möjliggör för personer att flytta över kontaktförbud från ett EU-land till ett annat men saknar ett barnrättsperspektiv i promemorian och dess förslag. Myndigheten ställer sig kritisk till att utredningen inte analyserat barnets rättigheter och behov genom en barnkonsekvensanalys. Strategin för att stärka barnets rättigheter i Sverige betonar vikten av att hela lagstiftningskedjan, från utredningsperspektiv till beslut i riksdagen, präglas både av ett barnperspektiv och ett barnrättsperspektiv.

Enligt artikel 2 i barnkonventionen ska varje barn tillförsäkras alla rättigheter som anges i konventionen utan åtskillnad av något slag.  Artikel 3 i barnkonventionen beskriver att barnets bästa ska komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ. Konventionsstaterna ska vidare åta sig att tillförsäkra barnet sådant skydd och sådan omvårdnad som behövs för dess välfärd, med hänsyn tagen till de rättigheter och skyldigheter som tillkommer dess föräldrar, vårdnadshavare eller andra personer som har lagligt ansvar för barnet, och skall för detta ändamål vidta alla lämpliga lagstiftnings- och administrativa åtgärder. Artikel 6 i barnkonventionen erkänner varje barns inneboende rätt till livet.

Konventionsstaterna skall till det yttersta av sin förmåga säkerställa barnets överlevnad och utveckling. Enligt artikel 12 ska konventionsstaterna tillförsäkra det barn som är i stånd att bilda egna åsikter rätten att fritt uttrycka dessa i alla frågor som rör barnet, varvid barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. Artiklarna 2, 3, 6 och 12 är konventionens grundläggande principer.  Statens ansvar att skydda barn från alla former av fysiskt och psykiskt våld med hjälp av lagstiftning, administration, sociala skyddssystem samt åtgärder i utbildningssyfte beskrivs i artikel 19 i barnkonventionen.  FN:s kommitté för barnets rättigheter (barnrättskommittén) betonar barnets rätt att komma till tals och till delaktighet som centrala i vård av barn och i strategier och program för skydd av barn. 

I Barnombudsmannens rapport från 2012, Oskyddad, har Barnombudsmannen träffat barn och ungdomar som lever med skyddade personuppgifter där vissa barn och ungdomar också har erfarenhet av kontaktförbud. Barnen och ungdomarna berättar ofta att förbudet är verkningslöst, att bryta mot det leder oftast bara till böter och det räcker inte för att få förövaren att hålla sig borta. William: ”Det han hade var ett besöksförbud. Och det gjorde att han inte fick kontakta oss. Men om han kontaktade oss hände det inte så mycket. Och det var det som var dåligt. Så liksom, om han vet var jag är och så, ja, man känner sig aldrig trygg.” Barnen upplever också att polisen inte gör tillräckligt för att skydda dem mot en förövare som tar kontakt. ”Polisen säger ja men vi kan inte göra något mer förrän han skadar dig. Man bara jaha, måste han typ döda mig tills ni gör något. De bara: men vi kan inte göra någonting, så är lagen”, berättar Sofia.

Barnombudsmannen anser det viktigt att samarbetet om skydd för hotade och förföljda personer inom EU utgår från ett barnrättsperspektiv och att barnet, utifrån att hänsyn tagits till ålder och mognad, ges möjlighet att komma till tals när en möjlig förflyttning av kontaktförbud behandlas, att frågan behandlas utifrån barnets bästa samt att aspekter som rör barnets rätt till liv och utveckling tas i beaktan.

Synpunkter på promemorian ur ett barnrättsperspektiv
Barnombudsmannen anser det olyckligt att promemorian inte analyserat barnets rättigheter och behov genom en barnkonsekvensanalys när det gäller möjliga konsekvenser för barn av en europeisk skyddsorder. Barn som lever i en miljö där de själva eller deras vårdnadshavare befinner sig under hot om våld eller förföljelse är alltid i en särskilt utsatt situation. Att leva under hot påverkar barnets utveckling negativt. Den förändring som bytet av miljö innebär för barnet då besöksförbudet förflyttas från ett EU-land till ett annat är ytterligare en faktor som läggs till hotbilden gentemot barnet själv eller närstående.
Barnombudsmannen anser att det är av stor vikt att ansökningsprocessen om förflyttning av besöksförbud från ett europeiskt land till ett annat EU-land innehåller en behovsanalys utifrån berörda barns perspektiv. I barnrättskommitténs allmänna kommentar nummer 12 betonar kommittén att barnet särskilt ska ges möjlighet att komma till tals vid ”alla domstols- och administrativa förfaranden som rör barnet”. Denna bestämmelse gäller alla domstolsförfaranden som rör barnet, utan begränsningar. Vanliga administrativa förfaranden är till exempel beslut om barns utbildning, hälsa, miljö, levnadsvillkor och skydd.  I de fall barn berörs i en ansökan om förflyttning av kontaktförbud mellan EU-länder bör barnen ges information kring vad ett sådant beslut innebär samt möjliga konsekvenser. Barnet har rätt att komma till tals, framföra sina åsikter och bli lyssnat på. I barnrättskommitténs allmänna kommentar nummer 12 beskriver kommittén vikten av att barn har tillräcklig förståelse i en fråga för att kunna bilda lämpliga åsikter i frågan. 

Utifrån ett barnrättsperspektiv bör barn ges tillräcklig kunskap och information innan de bereds möjlighet att framföra sina åsikter vid beslut om överflyttning av kontaktförbud mellan EU-länder. Kommittén understryker att erkännandet av barnets rätt att uttrycka sina åsikter fritt kräver att barnet informeras om de frågor, alternativ och möjliga beslut som kan fattas och konsekvenserna av dessa av de som är ansvariga för att höra barnet, och av barnets föräldrar eller vårdnadshavare. Barnet måste också vara informerat om de villkor som det ombeds att uttrycka sina åsikter under. Denna rätt till information är av central betydelse eftersom det är villkoret för barnets klargjorda beslut. 

Barnombudsmannen har i ett tidigare yttrande angående betänkandet av SOU 2008:81 tillstyrkt utredningens bedömning att det är av synnerlig vikt att socialtjänsten underrättas om ett beslut om kontaktförbud, om parterna har gemensamma barn under 18 år, så att socialtjänsten kan ge lämpligt stöd. Myndigheten beklagar att det då inte lades något förslag gällande detta. Barnombudsmannen saknar således ett förslag kring hur sociala myndigheter involveras i de fall då förflyttningen av kontaktförbudet inbegriper eller påverkar barn.  Promemorian bör ta utgångspunkt i barnets utsatta situation och bereda möjlighet för lämpligt stöd från sociala myndigheter. Detta går i linje med konventionsstaternas åtagande enligt artikel 19 i barnkonventionen att vidta alla lämpliga lagstiftnings-, administrativa och sociala åtgärder samt åtgärder i utbildningssyfte för att skydda barnet mot alla former av fysiskt eller psykiskt våld, skada eller övergrepp, vanvård eller försumlig behandling, misshandel eller utnyttjande, innefattande sexuella övergrepp, medan barnet är i föräldrarnas eller den ena förälderns, vårdnadshavares eller annan persons vård. 

Idag ska socialnämnden underrättas vid upprättande av kontaktförbud om parterna har gemensamma barn under 18 år.  Vid överflyttning av kontaktförbud bör motsvarande instans i respektive land på den plats där barnet och dess förälder/föräldrar bosätter sig således informeras. Barnombudsmannen saknar ett sådant förslag i promemorian då kontaktförbud förflyttas till annat EU-land.

Barn påverkas av byte av miljö vilket ställer krav på stödinsatser och samordning mellan EU- länder för att säkerställa barnets rättigheter och tillgång till exempelvis hälsa och utbildning. Detta visar på behovet av en kontaktperson i det land dit kontaktförbudet förflyttas. Det är vidare av stor betydelse att barnet får ta del av lättillgänglig information på barnets modersmål i samband med en överflyttning av kontaktförbud. Av strategin för att stärka barnets rättigheter i Sverige framgår att barnets rättigheter ska tillgodoses, som medborgare, patient, konsument eller elev. Det ställer krav på att myndigheter, landsting och kommuner tillhandahåller anpassad information till barn om deras rättigheter och hur rättigheterna ska tillgodoses.  Barnrättskommittén noterar vidare att genomförandet av artikel 19 kräver samarbete inom och mellan nationella, regionala och internationella organ, mekanismer och FN-organ för de mänskliga rättigheterna.  Kommittén betonar att det behövs internationellt samarbete när det gäller att åtgärda gränsöverskridande frågor för skydd av barn, som till exempel barn som rör sig över gränser, antingen som ensamkommande eller med sina familjer, antingen frivilligt eller under tvingande omständigheter. 

Gemensamma barn hindrar inte kontaktförbud, men kan påverka bedömningen och ibland medföra att det finns skäl att förse kontaktförbudet med särskilda undantag, till exempel för umgänge som reglerats i avtal eller dom.  Av artikel 9 i barnkonventionen följer bland annat att konventionsstaterna ska säkerställa att ett barn inte skiljs från sina föräldrar mot deras vilja utom i de fall då behöriga myndigheter, som är underställda rättslig överprövning, i enlighet med tillämplig lag och tillämpliga förfaranden, finner att ett sådant åtskiljande är nödvändigt för barnets bästa.  Konventionsstaterna ska även respektera rätten för det barn som är skilt från den ena av eller båda föräldrarna att regelbundet upprätthålla ett personligt förhållande till och direkt kontakt med båda föräldrarna, utom då detta strider mot barnets bästa.

En vanlig invändning mot kontaktförbud för parter som har gemensamma barn är att ett kontaktförbud skulle innebära ett hinder i kontakten med barnet.   Detta ska beaktas i utformningen av ett eventuellt förbud och bör således även tas i beaktan vid förflyttning av kontaktförbud mellan EU-länder. Kontaktförbud får inte hindra föräldrar att umgås med sina barn, med undantag för de fall då förbudet gäller till skydd för barnen.  Promemorian väcker frågor kring barnets rättigheter i de fall då den person som har kontaktförbud gentemot föräldern också är barnets förälder.  Barnombudsmannen ser det av vikt att även dessa aspekter belyses i promemorian.

Föredragande i ärendet har varit utredaren Joana Ivarsson Vitório.

Fredrik Malmberg
Barnombudsman