Delbetänkandet (SOU 2014:3) Boende utanför det egna hemmet – placeringsformer för barn och unga (S2014/1332/FST)

Ställd till Socialdepartementet
Dnr 3.9: 0268/14

Inledande sammanfattning
Barnombudsmannen har genom åren träffat många barn och unga i samhällets vård och vid upprepade tillfällen uppmärksammat behovet av insatser för att säkerställa alla barns rätt till en trygg och säker uppväxt. I flera rapporter, däribland årsrapporten 2011 , har Barnombudsmannen lämnat rekommendationer om att lagen med särskilda bestämmelser för barn och unga (1990:52, LVU) bör ses över ur ett rättighetsperspektiv.

I juli 2012 tillsatte regeringen en utredning för att göra en sådan översyn. Enligt direktivet skulle behovet av förändringar och förtydliganden av regelverket analyseras i syfte att ytterligare stärka barnrättsperspektivet och rättssäkerheten för barn och unga som tvångsvårdas enligt LVU samt att bidra till kvalitetsutveckling inom den sociala barn- och ungdomsvården, med särskilt fokus på tvångsvård.

Genom tilläggsdirektiv i juni 2013 fick LVU-utredningen i uppdrag att se över olika placeringsalternativ för barn och unga enligt Socialtjänstlagen (2001:453, SoL) och LVU samt lämna förslag på fler alternativ.

Delbetänkandet utgör den första delen av utredningen och innehåller förslag till förändringar av lagstiftningen som rör placeringar av barn och unga inom socialtjänsten. Förslagen är avsedda att svara mot barns och ungas skiftande behov, säkerställa god kvalitet och kostnadseffektivitet i verksamheten och tillgodose barns och ungas behov av skydd.

Barnombudsmannen är representerad i utredningens expertgrupp genom Anna Karin Hildingsson Boqvist, program- och utredningschef, och har därigenom haft möjlighet att följa arbetet samt att lämna synpunkter på de förslag som utarbetats löpande.
 
Förslagen överensstämmer i hög grad med förändringar som Barnombudsmannen tidigare föreslagit och utgör sammantaget ett viktigt steg i arbetet för att främja omhändertagna barns och ungas rättsliga ställning. Barnombudsmannen anser att det är av stor vikt att delbetänkandet betraktas som en helhet och att förslagen omsätts till handling utan att de urvattnas av andra kortsiktiga prioriteringar. Bra lagar och regler är inte tillräckliga utan uppföljning och möjlighet till ansvarsutkrävande.

Barnets rättigheter
Barnombudsmannen är en statlig myndighet med uppdrag att företräda barns och ungas rättigheter utifrån FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen). Vi har regelbunden dialog med barn och unga för att få kunskap om deras villkor och vad de tycker i aktuella frågor.

Alla barn har rätt till god omvårdnad och omsorg, samt att få växa upp i och utvecklas under trygga förhållanden. För att kunna uppnå en fullständig och harmonisk utveckling av sin personlighet, bör barn, enligt barnkonventionen, växa upp i en familjemiljö, i en omgivning av lycka, kärlek och förståelse.

När samhället tar över ansvaret för ett barn följer omfattande skyldigheter. Enligt artikel 20 i barnkonventionen är staten skyldig att ge barn som berövas sin familjemiljö särskilt skydd och stöd. Trots det konstaterar FN:s kommitté för barnets rättigheter (barnrättskommittén) att placerade barn riskerar att utsättas för de värsta formerna av dålig behandling och övergrepp. Allt för ofta sker övergreppen under statens ansvar eller möjliggörs genom statens godkännande, tolerans eller underlåtenhet. 

Sverige har vid upprepade tillfällen fått kritik för bristande insyn i och uppföljning av situationen för placerade barn. Barnrättskommittén framhöll år 2009 frågan om den bristande tillsynen över den sociala barn- och ungdomsvården i sina slutsatser och rekommendationer till Sverige. Barnrättskommittén uttryckte också oro över avsaknaden av effektiva klagomålsmekanismer för barn som inte bor tillsammans med sin familj.
Barnombudsmannen har träffat många barn och unga med erfarenhet av samhällets vård.

Trots att viktiga steg har tagits för att förbättra situationen för placerade barn har Barnombudsmannen vid upprepade tillfällen kunnat konstatera att mycket återstår att göra. Fortfarande råder missförhållanden och ofta saknas rutiner för att åtgärda och upptäcka dessa. Oacceptabla brister gällande placerade barns rätt till bra skolgång, tillgång till hälsovård, högkvalitativ omsorg och möjligheter att själva få komma till tals i alla delar av placeringsprocessen måste rättas till.    Ytterligare steg återstår att ta för att LVU till fullo ska kunna betraktas som en rättighetslag ur ett barns perspektiv.

Barnets bästa ska enligt artikel 3 i barnkonventionen komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn. Begreppet ”barnets bästa” har analyserats mer än något annat i barnkonventionen och vuxenvärlden har traditionellt sett haft tolkningsföreträde. Barn är experter på sin egen situation och måste därför göras delaktiga i att definiera sitt eget bästa.
Trots att barn, enligt artikel 12 i barnkonventionen, har rätt att höras och få sina åsikter beaktade i alla frågor som rör dem, ges barn och unga allt för sällan möjlighet att komma till tals. Barnombudsmannen anser att detta inte är acceptabelt.

Det åligger staten att aktivt arbeta för att låta barn komma till tals också vid framtagande av strategier, program och åtgärder av relevans för barnens liv. För att förverkliga alla barns rätt att bli hörda krävs att arbetsmetoder och miljöer är barnvänliga, inkluderande och anpassade efter varje enskilt barns förutsättningar, i förhållande till bland annat ålder, språk och funktionsnedsättning.

Definitioner och gränsdragningar
I delbetänkandet presenteras förslag som syftar till att skapa en mer tydlig och rättssäker lagstiftning för placerade barn och unga (se rubrik 5.7.2 - 5.7.6).

Barnombudsmannen delar utredningens uppfattning om att det är av yttersta vikt att placering utanför det egna hemmet regleras av tydliga regelverk som utgår från barnets rättigheter och behov. Vi ställer oss positiva till utredningens förslag och är av uppfattningen att de definitioner och gränsdragningar som föreslås kan bidra till att säkerställa barns och ungas rätt till särskilt skydd och stöd, i enlighet med barnkonventionen.

Utredningen föreslår att definitionen av familjehem i socialtjänstförordningen (2001:937, SoF) ska ändras för att bättre beskriva innehållet. Enligt föreslaget (5.7.4) ska med familjehem avses ett enskilt hem som på uppdrag av socialnämnden tar emot barn för stadigvarande omvårdnad och fostran, eller vuxna för omvårdnad, och som inte bedrivs som näringsverksamhet. Barnombudsmannen menar att detta är en viktigt förtydligande som stämmer väl överens med barnkonventionens skrivelse om att barn bör växa upp i en familjemiljö.

Utredningen föreslår vidare att familjehem och jourhem där fler än tre barn eller unga som inte är syskon placeras behöver uppmärksammas genom att en anmälan görs till Inspektionen för vård och omsorg (IVO) som underlag för tillsyn (5.7.5).

Barn och ungas erfarenheter av att placeras tillsammans med flera andra barn skiljer sig åt, men enligt de berättelser Barnombudsmannen tagit del av präglas dessa inte sällan av upplevelser av utanförskap, bristande omsorg och otrygghet.  Placering i familjehem som tar emot många barn tenderar snarare att likna institutionsvård än omsorg i familjemiljö.

Barnombudsmannen delar utredningens uppfattning om att det finns risker förknippade med att placera många barn med olika behov i samma familjehem eller jourhem och stödjer förslaget. En bedömning bör emellertid göras i varje enskilt fall, utifrån principen om barnets bästa. Vid tillsyn är det viktigt att barn och unga som finns placerade i hemmet ges möjlighet komma till tals, och att deras åsikter tillmäts betydelse vid en bedömning av familjehemmets möjlighet att ta emot fler barn.

Barnombudsmannen ser att det kan finnas goda skäl att placera fler än tre barn eller unga i samma familjehem. Detta gäller särskilt vid placering av syskon. Barn och unga som Barnombudsmannen träffat har berättat om hur viktigt det är att kunna ha en nära relation till sina syskon.  I barnkonventionens artikel 8 och 9 understryks barns rätt att behålla sin identitet och sina släktförhållanden. När ett barn separeras från sin biologiska familj måste samhället försäkra att barnet behåller kopplingen och relationerna till hans eller hennes föräldrar, syskon, släkt och andra närstående personer, såvida det inte står i kontrast till barnets bästa.   Rätten till syskonkontakt finns idag inte uttryckt i LVU och Barnombudsmannen hoppas att utredningen ska lägga förslag som även tydliggör denna rättighet.

Barnombudsmannen delar utredningens bedömning att begreppet hem för omvårdnad och behandling (HOB) bättre speglar boendets innehåll, jämfört med HVB, och kan bidra till att förtydliga dess egentliga syfte. Vi är därför positiva till att den föreslagna definitionen av HOB ersätter HVB och införs i SoF (5.7.6).

Krav på familjehem och jourhem
I delbetänkandet presenteras förslag som syftar till att skapa tydlighet i lag och förordning avseende krav på familjehem och jourhem (6.10.2 – 6.10.9).

Barn som omhändertas av samhället befinner sig ofta i utsatta situationer. Därför är det viktigt att lagen är tydlig med vad som krävs för att familjehem och jourhem ska anses lämpliga att ta emot ett barn, på samma sätt som redan gäller för adoptivföräldrar.

Barnombudsmannen är positiv till utredningens förslag och menar att de krav som föreslås kan bidra till att skapa bättre förutsättningar för både kommuner, familjehem och jourhem att garantera barns rätt till en trygg och säker uppväxt, oavsett var i landet placeringen sker.
I delbetänkandet föreslås bland annat att en bestämmelse införs i SoL om utredning av familjehems och jourhems allmänna lämplighet (6.10.2). Enligt detta förslag ska hänsyn tas till de tilltänkta familjehems- och jourhemsföräldrarnas personliga egenskaper, hälsa och sociala förhållanden samt deras förmåga att ge den omvårdnad och fostran som placerade barn i allmänhet behöver.

Barnombudsmannen stödjer förslaget men vill understryka att barn och unga i behov av samhällets skydd och stöd utgör en heterogen grupp. Barns skilda behov kommer fortsatt ställa olika krav på enskilda familjehem och jourhem. En bedömning om allmän lämplighet får därför aldrig ersätta eller urvattna kravet på en bedömning utifrån det enskilda barnets behov.

Barnombudsmannen stödjer således förlaget om att en bestämmelse förs in i SoL om att det, inför socialnämndens beslut om placering i ett familjehem eller jourhem, även ska göras en bedömning av om förutsättningarna i det tilltänkta hemmet svarar mot barnets behov (6.10.3).

Matchning av familjehem och jourhem utifrån det enskilda barnets behov är avgörande för en långsiktig och trygg placering. Barn och unga har berättat om hur bristande matchningar kan få förödande konsekvenser, både på kort och på lång sikt. Havererade placeringar och sammanbrott skapar otrygghet och försvårar för barn och unga att känna tillit till vuxna.
För att definiera ett barns behov krävs att barnet själv ges möjlighet att komma till tals och att barnets åsikter tillmäts betydelse. Att döma av barns och ungas egna berättelser försummas rätten att bli hörd allt för ofta i placeringsprocessen.

Barnombudsmannen är positiv till utredningens förslag om att en bestämmelse förs in i SoL om krav på obligatorisk kontroll i Rikspolisstyrelsens misstanke- och belastningsregister vid utredningar av tilltänkta familjehems- och jourhemsföräldrar för barn. Registerkontroll ska också göras i samband med varje ny placering av ett barn i ett familjehem och vid omprövning av medgivande för ett jourhem. Detta är krav som Barnombudsmannen länge förordat.

Barnombudsmannen stödjer även utredningens förslag om att krav på utbildning för uppdrag som familjehem eller jourhem för barn (6.10.5). Vi anser att sådan utbildning, i möjligaste mån, bör anpassas efter det enskilda barnets specifika behov. Förutsättningar bör även skapas för kontinuerligt stöd och handledning. Utan rätt utbilning, rätt förhållningssätt och rätt stöd finns en risk att den som bedriver familjehem eller jourhem inte klarar uppdraget vilket i förlängningen kan leda till sammanbrott i barnets placering.

Utredningen föreslår att Socialstyrelsen ges i uppdrag att utarbeta och sprida information om tillämpningen av bestämmelsen i 5 kap. 2 § SoL, enligt vilken socialnämnden får förbjuda eller begränsa möjligheten för en person att i hemmet ta emot andras barn (6.10.6).

Barnombudsmannen har tidigare uttryck oro över att kommuner placerat barn i hem som underkänts av andra kommuner. Det är anmärkningsvärt att så få kommuner tycks känna till det placeringsförbud som kan föreläggas hem där missförhållanden skett. Detta pekar på bristande rutiner och på ett behov av att förbättra den nationella tillsynen över hur kommunerna sköter familjehemsvården.

Barnombudsmannen stödjer utredningens förslag om bestämmelse om regelbunden tillsyn av hur socialnämnden planerar och genomför sin familjehems- och jourhemsverksamhet (6.10.7). Regelbunden översyn av alla omständigheter runt omhändertagandet av ett barn är en skyldighet som åligger staten enligt artikel 25 i barnkonventionen. För att staten ska kunna trygga familjehems- och jourhemsplacerade barns rättigheter måste barnen själva ges möjlighet att uttrycka vad som fungerar bra och var samhällets omhändertagande brister. 

Barnombudsmannen har fått i uppdrag av regeringen att, i samverkan med Socialstyrelsen, ta fram en modell för att lyssna på barn i familjehem. Syftet med modellen är att kontinuerligt kunna följa upp placerade barns upplevelser av sin placering, samt att utveckla och säkerställa en trygg och säker vård för barn och unga. Barnombudsmannen välkomnar detta uppdrag och ser det som ett viktigt steg för att förverkliga omhändertagna barns rätt att komma till tals.

Utredningen presenterar förslag om särskilda bestämmelser rörande utredning av och medgivande för privatplacering (6.10.8) och familjehem enligt LSS (6.10.9). Enligt barnkonventionen har alla barn som berövas sin familjemiljö samma rätt till särskilt skydd och stöd från staten. Detta gäller oberoende av barnets egna behov och hemmets förmåga att tillgodose dessa.  Barnombudsmannen är av uppfattningen att de särskilda bestämmelser som föreslås kan bidra till att tydliggöra socialnämndens ansvar och barns rätt till skydd och stöd även vid privatplacering samt vid placering i familjehem enligt LSS. Barnombudsmannen stödjer därför förslagen.

Särskilda krav vid tillfälliga placeringar
I delbetänkandet presenteras förslag som syftar till tydlighet och rättssäkerhet för barn och unga vid tillfälliga placeringar i jourhem (7.7.2 – 7.7.4). Barnombudsmannen ställer sig positiv till förslagen.

Ur ett barns perspektiv kan skiljelinjen mellan jourhem och familjehem upplevas som otydlig. Barnombudsmannen har träffat barn och unga som varit placerade i jourhem under längre tider utan att själva förstå att boendet varit tillfälligt. Ovissheten kan skapa otrygghet och osäkerhet hos de barn och unga som placeras i jourhem. Det är därför viktigt att barn och unga får information och tillåts bli delaktiga i placeringsprocessen.

Även vid tillfälliga placeringar måste barnets rättigheter till fullo respekteras, både på kort och på lång sikt. Krav på lämplighet, kvalitet och tillsyn bör därför vara lika högt ställda som vid mer långsiktiga placeringsformer. Med utgångspunkt i barnets rätt till trygga uppväxtförhållanden anser Barnombudsmannen att långsiktighet i placeringar alltid bör eftersträvas.

Förmedling av hem med konsulentstöd
I delbetänkandet presenteras förslag som syftar till att förtydliga konsulenters roll och ansvar inom familjehemsvården (8.3.2). Förslaget innefattar upprättande av tydliga avtal mellan kommuner och konsulenter som anlitas för rekrytering av familjehem samt tillståndskrav för att få bedriva konsulentstödsverksamhet.

Barnombudsmannen välkomnar detta förslag och menar att det kan bidra till tydlighet rörande kommuners och konsulenters roller och ansvar, samt bidra till kvalitet inom den konsulentstödda familjehemsvården.

Barnombudsmannen anser att alla yrkesgrupper som arbetar med och för barn bör ha kunskap om barnets rättigheter. För att kunna tillhandahålla handledning och stöd till familjehem krävs även goda kunskaper om placerade barns specifika behov.

Barnombudsmannen anser därför att utbildning bör vara ett krav för den som bedriver konsulentverksamhet, motsvarande den som föreslagits för familjehem.

Utveckling av familjehemsvården
I delbetänkandet presenteras förslag som syftar till att skapa förutsättningar för utvecklingen av familjehemsvården (9.2.3 – 9.2.4). Förslagen innefattar insatser på nationell nivå för att underlätta rekrytering av familjehem samt inrättande av ett nationellt centrum för familjehemsvård. Barnombudsmannen ställer sig positiv till förslagen och är av uppfattningen att de kan bidra till såväl tillgänglighet som kvalitet inom familjehemsvården.

Barnombudsmannen ser det som betydelsefullt att en aktör får ansvar för att sprida information och bidra till rekrytering av familjehem och jourhem på nationell nivå. Utredningens förslag (9.2.3) stämmer väl överens med det ansvar som tillkommer staten att garantera alla barns rätt till skydd och stöd, oavsett hemkommun. Bred rekrytering av familjehem är en förutsättning för ökad tillgänglighet, men får aldrig göras på bekostnad av aspekter som kvalitet, trygghet eller säkerhet för barn och unga.

Det finns ett behov av ett långsiktigt utvecklingsarbete inom familjehemsvården, liksom kompetenshöjning och stöd för så väl nationella som lokala aktörer. Barnombudsmannen ser att inrättandet av ett nationellt centrum för familjehemsvård, som föreslås av utredningen (9.2.4), skulle kunna bidra till detta på ett positivt sätt.

Enligt regeringens strategi för att stärka barnets rättigheter i Sverige ska alla beslut och prioriteringar som rör barn och unga grundas på aktuell kunskap om barns levnadsvillkor och barnets rättigheter. I strategin framhålls även betydelsen av dialog och samverkan.  Ett nationellt kunskapscentrum skulle kunna skapa förutsättningar för erfarenhetsutbyte mellan lokala och nationella aktörer och på så vis bidra till kvalitetssäkring av familjehemsvården.
Barnombudsmannen ser även att ett nationellt centrum, med tillbörliga resurser och kompetens, skulle kunna få en betydande roll för att låta placerade barn och unga komma till tals och att deras åsikter tillmäts reell betydelse i utvecklingen av familjehemsvården.

Nya placeringsformer
I delbetänkandet presenteras förslag på nya placeringsformer samt uppföljning och utvärdering av dessa (10.5.2 – 10.5.5). Barnombudsmannen ställer sig positiv till utvecklingen av nya placeringsformer baserade på aktuell kunskap och förståelse för barn och ungas behov.

Alla placeringsformer för barn måste grundas i ett rättighetsperspektiv där kvalitetsaspekten är styrande. Tydliga krav på vårdens innehåll, väl fungerande tillsyn och uppföljning är avgörande för lyckade och långsiktiga placeringar. Samverkan mellan aktörer, utbyte och kompetensutveckling är andra viktiga pusselbitar som måste finnas på plats. De barn och unga som placeras har rätt att få information om vad de kan förvänta sig av vården och vilka rättigheter de har.

Barnombudsmannen anser att det är av avgörande betydelse att de nya placeringsformer som föreslås följs upp noggrant och utvärderas, i enlighet med utredningens förslag (10.5.5). I detta arbete bör barn och unga ges en central roll.

Tillståndsgivningen för att bedriva boende behöver ses över utifrån ett kvalitetsbegrepp, där det tydligare framgår vad som menas med god vård. I dag krävs inget tillstånd alls för offentligt drivna HVB-hem, och de krav som ställs i lagstiftningen för att godkänna privata HVB är alldeles för lågt ställda. Det är viktigt att lagstiftningen ställer tydligare krav på vårdens innehåll, personalens kompetens och lämplighet samt att verksamhetens resultat utvärderas.

Ekonomiska konsekvenser
I delbetänkandet presenteras en analys av ekonomiska konsekvenser av utredningens förslag. Utredningen gör bedömningen att vårddygnskostnaden som regel bör vara lägre för ensamkommande barn och unga. Analysen baseras på ett antagande om denna grupp har mindre behov av resurskrävande behandlings- och omvårdnadsinsatser jämfört med andra.
Barnombudsmannen har träffat många ensamkommande barn och unga med erfarenhet av samhällets vård. De har berättat om flera områden där samhället misslyckats med att tillgodose deras behov. Det rör sig bland annat om stöd i skolan och språkundervisning, men också om psykosocialt stöd. Ensamkommande barn och unga saknar i hög utsträckning sociala nätverk utanför boendet liksom kunskap om sina rättigheter.

Behovet av att uppmärksamma ensamkommande barns och ungas särskilda behov bekräftas även av IVO. En rapport baserad på resultat från inspektioner utförda 2010 – 2013 visar att barn och unga vid HVB för ensamkommande i lägre utsträckning upplever sig delaktiga och trygga, jämfört med barn och unga på andra HVB. I rapporten konstateras även att ensamkommande barn och unga inte får det stöd de behöver, att de har färre möjligheter till kontakt med sin socialsekreterare och att deras boendemiljö är sämre än för andra barn och unga. 

Barnombudsmannen gör bedömningen att ensamkommande barn och unga till stor del missgynnas inom den sociala barnavården och ställer sig frågande till utredningens bedömning gällande ensamkommande barns och ungas behov.

Föredragande i ärendet har varit utredare Emilia Goland.

Fredrik Malmberg
Barnombudsman