Tillsyn över polisen och Kriminalvården (SOU 2015:57) (Ju2015/05152/L4)

Ställd till Justitiedepartementet
Dnr: 3.9:0507/15

Inledning
Polisorganisationskommittén har utrett behovet av ett fristående organ som ska granska verksamheten hos polisen, inklusive Säkerhetspolisen, och Kriminalvården. I ”Tillsyn över polisen” (SOU 2013:42) föreslog kommittén att en fristående tillsynsmyndighet skulle kontrollera polisens verksamhet. Kommitténs uppdrag breddades och detta betänkande omfattar även tillsyn över Kriminalvårdens verksamhet. Förslagen behandlar frågor om hur tillsynen ska organiseras och vilken verksamhet som ska omfattas. Kommittén ska även överväga om uppgiften att övervaka utrikestransporter kan läggas på den tilltänkta tillsynsmyndigheten.

Barnombudsmannen företräder barns och ungas rättigheter utifrån FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen). Artikel 2 i barnkonventionen handlar om alla barns lika värde och rättigheter. Barn som är frihetsberövade och barn som har en nära anhörig som är frihetsberövad har samma rättigheter som alla andra barn. Principen om att barnets bästa ska komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn är en av de grundläggande principerna i barnkonventionen. Detta kräver kontinuerliga analyser och utvärderingar av vilka faktiska konsekvenser beslut och åtgärder har fått för varje barn. Detta gäller såväl beslut och åtgärder som rör det enskilda barnet som generella beslut och åtgärder som rör barn. Uppföljningar och utvärderingar gör det dessutom möjligt att identifiera behovet av nya lagbestämmelser och andra insatser för att stärka rättigheterna för barn och unga. I artikel 12 framgår principen om barnets rätt att komma till tals, bl.a. i alla rättsliga och administrativa förfaranden som det berörs av, är ytterligare en grundläggande princip i barnkonventionen. Barn har rätt till klagomålsförfaranden inom alla områden och inom alla institutioner, tjänster och inrättningar som finns för dem.

Sammanfattning
Barnombudsmannen tillstyrker flera av kommitténs förslag, bland annat kommitténs förslag att bilda en ny förvaltningsmyndighet under regeringen för tillsyn över Polismyndighetens, Säkerhetspolisens och Kriminalvårdens verksamheter. Vi är även positiva till att kontrollen av regelefterlevnaden i Kriminalvårdens och polisens verksamhet ska utökas.

Barnombudsmannen är positiv till att kommittén i betänkandet uppmärksammar barns rättigheter såsom de kommer till uttryck i barnkonventionen. Barnombudsmannen gläds även åt att kommittén har beaktat de förslag Barnombudsmannen lämnat i sin årsrapport ”Från insidan”(2013) om tillvaron i arrest och häkte för barn och unga misstänkta för brott.

Barnombudsmannen hade emellertid önskat att barnperspektivet genomsyrade samtliga av kommitténs förslag då den föreslagna myndighetens arbete kommer att få stor inverkan på situationen för barn och unga. Såväl för barn som själva är frihetsberövade som barn som är anhöriga. Barnombudsmannen anser även att det ska ställas krav på den att nya tillsynsmyndigeten kontinuerligt ska granska polisens och Kriminalvårdens verksamhet ur ett barnrättsperspektiv. Detta skulle enligt vår mening bidra till ett barnrättsperspektiv i verksamheten och i förlängningen vara ett steg mot förverkligandet av barns rättigheter enligt barnkonventionen.

Nedan följer de förslag Barnombudsmannen valt att kommentera särskilt.

9.3 Den ordinära tillsynen över Kriminalvården ska utökas
Barnombudsmannen är positiv till kommitténs förslag att kontrollen av regelefterlevnaden i Kriminalvårdens verksamhet ska utökas. Barnombudsmannen anser att utgångspunkten för tillsynen, förutom gällande lagar och bindande författningar som anges i betänkandet, bör vara Sveriges åtaganden enligt barnkonventionen. Barnombudsmannen menar att tillsynsmyndigheten har en viktig uppgift att identifiera brister i levnadsvillkor för de barn och unga som berörs av polisens och Kriminalvårdens arbete, både för barn som själva är frihetsberövade och barn med nära anhöriga som är frihetsberövade.

Enligt artikel 9 i barnkonventionen ska konventionsstaterna respektera rätten för det barn som är skilt från båda eller sin ena förälder att regelbundet upprätthålla ett personligt förhållande till och direkt kontakt med båda föräldrarna utom i de fall det strider mot barnets bästa.

Av artikel 40 i barnkonventionen framgår att varje barn som misstänks eller åtalas för eller har befunnits skyldigt till ett brott ska behandlas på ett sätt som främjar barnets känsla för värdighet och värde, som stärker barnets respekt för andras mänskliga rättigheter och grundläggande friheter och som tar hänsyn till barnets ålder och önskvärdheten att främja att barnet återanpassas och tar på sig en konstruktiv roll i samhället. Vidare framgår av artikel 37 att gripande, anhållande, häktning, fängslande eller andra former av frihetsberövande av ett barn endast får användas som en sista utväg och för kortast lämpliga tid. Varje frihetsberövat barn ska behandlas humant och med respekt för människans inneboende värdighet och på ett sätt som beaktar behoven hos personer i dess ålder. Av artikel 37 följer att staten ska säkerställa att varje frihetsberövat barn har rätt att snarast få tillgång till såväl juridiskt biträde och annan lämplig hjälp.

9.4 En ny myndighet under regeringen ska bildas
Barnombudsmannen välkomnar kommitténs förslag att bilda en ny förvaltningsmyndighet under regeringen för tillsyn över Polismyndighetens, Säkerhetspolisens och Kriminalvårdens verksamheter. Barnombudsmannen delar kommitténs uppfattning om att det är av yttersta vikt att rättssäkerheten säkerställs mot bakgrund av att Polismyndigheten, Säkerhetspolisen och Kriminalvården har långtgående befogenheter att ingripa i och påverka tillvaron för den enskilda. Vi anser i likhet med kommittén att en utökad tillsyn över polisen och Kriminalvården skulle leda till att Sverige i högre grad kan leva upp till FN-kommittén för barnets rättigheters (barnrättskommittén) rekommendationer. Bland annat rekommendationen där Sverige uppmanas att fortsätta sitt arbete med att rättskipningssystemet för unga lagöverträdare fullt ut ska överensstämma med barnkonventionen och andra internationella normer.

10.2 Tillsynen kan avse Kriminalvårdens samtliga uppgifter
Barnombudsmannen tillstyrker förslaget att tillsynen ska kunna avse Kriminalvårdens hela verksamhet, det vill säga samtliga uppgifter enligt förordningen (2007:1 172) med instruktion för Kriminalvården. I betänkandet anges att myndigheten ska kontrollera att polisens och Kriminalvårdens verksamhet uppfyller de krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter. Barnombudsmannen efterlyser i detta avseende ett förtydligande kring vad tillsynen ska omfatta eller vilka ärenden som ska ingå i tillsynen.

10.7 Tillsynen ska riktas in på förhållanden som är särskilt ingripande eller på annat sätt har stor betydelse för enskilda
Barnombudsmannen tillstyrker förslaget att tillsynen ska riktas in på förhållanden som är särskilt ingripande eller på annat sätt har stor betydelse för enskilda. Barnombudsmannen anser att förhållanden som rör frihetsberövade barn och barn med nära anhöriga som är frihetsberövade alltid ska falla inom denna inriktning. I detta sammanhang vill Barnombudsmannen lyfta fram ett antal punkter som vi anser är viktiga att uppmärksamma vid tillsynen:

• Situationen för barn och unga vid utrikestransporter

• Polisens rutiner vid anhållan/häktningshämtning av en förälder/nära anhörig där barn finns i bostaden

• Polisens rutiner vid polishämtning av barn vid verkställighet i familjerättsliga tvister

• Kriminalvårdens och polisens rutiner och kunskap kring anmälningsskyldighet till socialtjänsten vid misstanke om att barn far illa

• Barn i arrest

• Barn i häkte

10.9 Enskilda fall får granskas
Barnombudsmannen delar kommitténs bedömning att tillsynsmyndigheten ska kunna utöva tillsyn över enskilda fall och anser att detta är ett steg i rätt riktning. Barnombudsmannen delar bedömningen att granskning av enskilda ärenden utgör en viktig kunskapskälla för det systematiska tillsynsarbetet. Barnombudsmannen vill emellertid framhålla vikten av att tillsynsmyndigheten regelbundet inhämtar barns och ungas röster genom att prata enskilt med barn och unga, såväl frihetsberövade barn som barn med nära anhöriga som är frihetsberövade. Detta är ett viktigt led i arbetet med att identifiera brister i polisens och Kriminalvårdens verksamhet. Detta ligger även i linje med vad som framgår av artikel 12 i barnkonventionen som lyfter fram barnets rätt att bilda och uttrycka sina åsikter och få dem beaktade i alla frågor som berör honom eller henne. När åsikterna beaktas ska hänsyn tas till barnets ålder och mognad.

Barnombudsmannen har tidigare träffat barn och unga med erfarenhet av att vara placerade på hem för vård eller boende (HVB) eller särskilda ungdomshem och fått ta del av deras synpunkter om tillsyn. Barnombudsmannen har valt att nedan presentera några av barnens råd kring tillsyn då vi anser att dessa synpunkter är av relevans även för tillsyn av polisens, säkerhetspolisens och kriminalvårdens verksamhet. Barn och unga som Barnombudsmannen mött har bland annat önskat:

• att tillsynsbesöken ska vara tätare och att fler oanmälda besök ska genomföras,

• att tillsynspersonen ska prata med ungdomarna i enrum,

• att ungdomarna ska kunna vara anonyma under samtalen med tillsynspersonen,

• att tillsynspersonen ska prata med ungdomarnas föräldrar och de som bott på institutionen tidigare,

• att någon yngre följer med vid tillsynen, exempelvis någon från Unga KRIS.

Som nämns i betänkandet fokuserade Barnombudsmannen i sin årsrapport ”Från insidan” (2013) på barn och ungdomar i arrest och häkte. Mot bakgrund av att det i Sverige saknas statistik vad gäller antalet barn som placeras i arrest begärde Barnombudsmannen in uppgifter från polismyndigheterna om hur många barn som under en viss tidsperiod placerats i arrest.

Barnombudsmannens granskning visade att åtminstone 3052 insättningar av barn i arrest ägde rum under 2011. Barnrättskommittén uttrycker sin oro över bristfällig statistik angående exempelvis barn som frihetsberövas före rättegång. Kommittén uppmanar staterna att systematiskt samla in och föra statistik över användningen av och genomsnittslängden på frihetsberövande före rättegång.

Under 2014 häktades totalt 125 barn och unga (ålder 15-17 år) och av dessa var 103 (82 %) belagda med restriktioner. FN:s specialrapportör mot tortyr definierar isolering som en fysisk och social isolering av individer som är instängda i sina celler i 22 eller fler timmar per dygn. Att som barn placeras i häkte eller arrest i Sverige innebär nästan alltid att barnet under kortare eller längre tid isoleras enligt denna definition. Barnrättskommittén är allvarligt oroad över användandet av isoleringen och har uppmanat Sverige att införa ett totalförbud mot användandet av isolering på alla institutioner. Detta har gjorts med hänvisning till kommitténs allmänna kommentar nr 8 (2006) om barnets rätt till skydd mot kroppslig bestraffning och andra grymma eller förnedrande former av bestraffning och kommitténs allmänna kommentar nr 13 (2011) om barnets rätt till frihet från alla former av våld.

Barnrättskommitténs rekommendation som handlar om att stärka barnkonventionens rättsliga ställning har återkommit i flera av kommitténs granskningar av Sverige. Den nuvarande regeringen har lovat att konventionen ska bli lag, vilket, om det blir verklighet, skulle innebära att barns rättigheter och ställning skulle stärkas och att barnets bästa på ett tydligare sätt än idag skulle komma i främsta rummet. Detta skulle innebära att den föreslagna myndigheten i sin verksamhet i ännu högre grad skulle behöva utgå från de krav som framgår av barnkonventionen.

11.2 Tillsynen kan avse polisens samtliga uppgifter
Barnombudsmannen är positiv till förslaget att tillsynen ska kunna avse Polismyndighetens och Säkerhetspolisens hela verksamheter och hänvisar i övrigt till det som anförts under förslag 10.2.

11.7 Tillsynen ska riktas in på förhållanden som är särskilt ingripande eller på annat sätt har stor betydelse för enskilda
Beträffande detta förslag hänvisas till det som anförts under förslag 10.7.

11.9 Enskilda fall får granskas
Beträffande detta förslag hänvisas till det som anförts under förslag 10.9.

12.2 Initiering och planering av tillsynsärenden
Barnombudsmannen ställer sig positiv till förslaget att tillsynen ska bedrivas strategiskt. Vi ställer oss dock frågande till förslaget att tillsynen ska
planeras och genomföras med utgångspunkt i egna riskanalyser
om inte annat följer av lag, förordning eller särskilt beslut från regeringen.
Utredningens förslag innebär, enligt Barnombudsmannens uppfattning, en risk att barnrättsperspektivet kommer i skymundan om de egna analyserna inte utgår från barns rättigheter. Vi anser det därför angeläget att de riskanalyser som ska göras tar sin utgångspunkt i barnkonventionen i syfte att säkerställa att barns rättigheter får praktiskt genomslag vid allt arbete som rör tillsyn.

12.4 Handläggning av klagomål
Barnombudsmannen välkomnar kommitténs förslag att tillsynsmyndigheten särskilt ska beakta frihetsberövade barns behov vid handläggning av klagomål men anser att detta inte är tillräckligt för att leva upp till barns rättigheter så som de kommer till uttryck i barnkonventionen. Barnombudsmannen delar inte kommitténs bedömning att en särskilt reglerad instans inom myndigheten för att ta emot barns klagomål skulle minska flexibiliteten i myndigheten. Vi delar inte heller bedömningen att ett särskilt ombud med rätt att driva skadeståndstalan inte bör inrättas. Vi har förståelse för att kommitténs direktiv endast gäller tillsyn över polisen och Kriminalvårdens verksamhet men vidhåller vårt förslag att det ska inrättas ett oberoende barnombud, som ska vara en självständig instans till vilken frihetsberövade barn och ungdomar kan vända sig med eventuella klagomål på hur deras mänskliga rättigheter har tillgodosetts under rättsprocessen. Ombudet ska företräda barnet och ha rätt att driva ärenden i domstol för att utverka skadestånd.

Enligt barnrättskommittén måste det finnas effektiva rättsmedel till upprättelse vid kränkningar av rättigheter för att rättigheter ska vara meningsfulla. Barns särskilda ställning och beroendeställning gör det mycket svårt för dem att få tillgång till rättsmedel vid överträdelser av deras rättigheter. Med anledning av detta måste staterna ägna särskild uppmärksamhet åt att säkerställa att det finns förfaranden för barn och deras företrädare som både är barnanpassade och effektiva. I dessa ska det ingå tillhandahållande av barnanpassad information, råd, advokathjälp, inklusive stöd för att föra talan i egen sak, och tillgång till oberoende förfaranden för att anmäla kränkningar, samt tillgång till domstolar, med nödvändig rättslig och övrig hjälp. När man finner att rättigheter har kränkts ska det finnas lämplig upprättelse, inklusive skadestånd, samt, vid behov, åtgärder för att främja fysisk och psykologisk återhämtning, rehabilitering och återanpassning, i enlighet med artikel 39.

15.6 Tillträde till lokaler m.m. samt omhändertagande av handlingar och föremål
Barnombudsmannen tillstyrker förslaget att tillsynsmyndigheten ska ha rätt att på plats granska sådan verksamhet som står under dess tillsyn och undersöka byggnader, lokaler, fordon, andra utrymmen och utrustning som används i verksamheten. Barnombudsmannen vill i detta sammanhang betona vikten av att inspektioner görs av arrestlokaler där barn hålls frihetsberövade samt besökslokaler för barn och unga som besöker en nära anhörig.

17.9 Kompetens
Barnombudsmannen instämmer i kommitténs bedömning att tillsynsmyndigheten har behov av kvalificerad personal med kompetens inom främst juridik och den verksamhet som tillsynen avser, men även inom samhällsvetenskap och statistik. Barnombudsmannen är särskilt positiv till bedömningen att personal med särskild kompetens avseende barn bör rekryteras. Barnombudsmannen anser att god kunskap om barns rättigheter och levnadsvillkor på olika nivåer är en förutsättning för att kunna vidta lämpliga åtgärder och fatta rätt beslut som rör barn. Den nationella strategin för att stärka barnets rättigheter i Sverige betonar också att arbetsgivare på bland annat statlig nivå ska erbjuda yrkesgrupper fortlöpande kompetensutveckling om barns rättigheter och vad det innebär i praktiken.

Övriga synpunkter
Barnombudsmannen beklagar att det i betänkandet inte riktas närmare uppmärksamhet åt besöksmiljön för barn och unga som besöker en nära anhörig som är frihetsberövad. Barnombudsmannen har inom ramen för regeringsuppdraget Pejling och dialog samtalat med barn och unga som besöker en nära anhörig på anstalt eller häkte för att ta reda på hur besöken för barn och unga kan förbättras. Barn och unga som vi träffat lyfte framförallt fram önskan om att kunna göra mer vardagliga saker under besöken, bristen på information före, under och efter ett besök, vikten av ett gott bemötande från personalen samt önskan om bättre kontaktmöjligheter mellan besök. I barnrättskommittén senaste rekommendationer till Sverige uppmuntras konventionsstaten att öka antalet barnvänliga besöksutrymmen på anstalter. Barnombudsmannen anser med utgångspunkt i detta att det är av yttersta vikt att rutiner kring barns besök uppmärksammas vid tillsyn över Kriminalvårdens verksamhet.

Avslutningsvis vill Barnombudsmannen framhålla att vi anser det viktigt att i detta sammanhang lyfta situationen för de barn och unga som antas som informatörer av polismyndigheten som ett led i polismyndighetens brottsförebyggande och brottsbekämpande verksamhet. Barnombudsmannen beklagar att detta inte omnämns i betänkandet då vi menar att det är angeläget att detta granskas eftersom Säkerhetspolisen i nuläget inte har någon åldersgräns för detta. Artikel 32 i barnkonventionen föreskriver att barn har rätt till skydd mot att utföra arbete som kan vara skadligt eller äventyra barnets hälsa eller fysiska, psykiska, andliga, moraliska eller sociala utveckling. Att vara informatör åt polisen är inte förenligt med detta. Tvärtom handlar informatörsuppdraget om att på initiativ av polisen, under en längre tid och ofta mot ersättning befinna sig i sammanhang som kan vara farliga och riskfyllda. Barnombudsmannen har därför i en skrivelse till regeringen 2011 begärt att det genom en lagreglering säkerställs att minderåriga inte kan antas som informatörer (enligt den definition som avses i Rikspolisstyrelsens författningssamling FAP 490-1 eller motsvarande internt regelverk för Säkerhetspolisen).

Föredragande i ärendet har varit utredaren Martina Blombergsson.

Fredrik Malmberg
barnombudsman