Allmänna råd med kommentarer om kommunernas aktivitetsansvar för ungdomar, och Skolverkets föreskrifter om innehållet i dokumentationen av insatser för de ungdomar som omfattas av kommunens aktivitetsansvar (dnr 2015:304)

Ställd till Skolverket
Dnr 3.9:0731/15

Inledning
Barnombudsmannen yttrar sig över de allmänna råden, samt Skolverkets föreskrifter om innehållet i dokumentationen av insatser för de ungdomar som omfattas av kommunens aktivitetsansvar, med utgångspunkt i vårt uppdrag att företräda barn och ungas rättigheter utifrån FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen).

Barnombudsmannen har tidigare påtalat allvaret i den situation som uppstår för den grupp av unga som står utanför både studier och arbete . Att sätta in tidiga åtgärder för denna grupp är mycket angeläget för att kunna öka möjligheterna för återgång till studier eller arbete.

Konventionsstaten ska enligt barnkonventionen vidta åtgärder för att minska studieavbrott och uppmuntra regelbunden närvaro i skolan. FN:s kommitté för barnets rättigheter uppmuntrar konventionsstater att prioritera olika åtgärder för att bekämpa studieavbrott. Kommittén anser att konventionsstaterna bör utöka och förstärka åtgärderna för att stödja unga i att skaffa sig yrkeskompetens och de kvalifikationer som krävs för att hitta ett arbete. Att ge adekvata resurser till de institutioner som utbildar ungdomar med svårigheter att komma in på arbetsmarknaden är av vikt för att effektivt kunna hjälpa dessa ungdomar till sysselsättning.

Sammanfattning
Barnombudsmannen välkomnar de allmänna råden som vägleder kommunerna utifrån deras aktivitetsansvar. Barnombudsmannen instämmer med råden som tydligt beskriver hur viktiga de tidiga insatserna är vid studieavbrott. Barnombudsmannen ser även positivt på att de allmänna råden beskriver vikten av samverkan mellan olika instanser och lyfter värdet av barn och ungas rätt till inflytande i frågor som rör dem, i enighet med artikel 12 i barnkonventionen.

Barnombudsmannen är positiv till Skolverkets föreskrifter om innehållet i dokumentationen av insatser för de ungdomar som omfattas av kommunens aktivitetsansvar. Barnombudsmannen vill dock framhäva att det strukturerade arbetet ska inkludera att den unga själv informeras om de insatser som finns tillgängliga samt att den unga ges inflytande över sin situation. Barn har enligt artikel 12 i barnkonventionen rätt att själva komma till tals i alla beslut som rör dem. Barnets synpunkter bör framgå av det dokumenterade materialet.
Barnombudsmannen har ett antal kommentarer kring de allmänna råden samt föreskrift om innehållet i dokumentationen. Texten kan stundtals kännas för vag och generell. I Skolverkets rapport om det kommunala informationsansvaret framkom att kommunerna upplevde svårigheter i arbetet, bland annat gällande att erbjuda rätt åtgärder och att komma i kontakt med ungdomarna. Det finns ett behov av förtydliganden för att ge konkreta råd och stöd till kommunerna. Barnombudsmannen vill lyfta betydelsen av att kommunerna ger barn och unga ett likvärdigt stöd, vilket underlättas av en tydlig gemensam hållning. FN:s barnrättskommitté är oroad över de skillnader som kvarstår när det gäller genomförandet av konventionen i kommunerna och landstingen och har rekommenderat Sverige att se till att alla barn får lika tillgång till sina rättigheter.

Unga i fokus
Barnombudsmannen välkomnar skrivningen som tydliggör att det är avgörande i en ung människas liv att sätta in tidiga insatser vid studieavbrott.
Elevhälsans betydande uppgift att hitta och stötta dessa individer i ett tidigt skede skulle dock behöva förtydligas. Psykisk och fysisk ohälsa är ett vanligt skäl till skolavbrott. Barnombudsmannen har tidigare understrukit vikten av en utbyggd och väl fungerande elevhälsa för att tidigt fånga upp barn som far illa och på så sätt motverka och förebygga skolmisslyckanden, skolk och avhopp. I 2015 årsrapport ”Välkommen till verkligheten” beskrevs behovet av att i praktiken säkerställa varje barns lagstadgade rätt till elevhälsa. Barnombudsmannen föreslog att det bör skrivas in i skollagen att varje elev ska erbjudas tre informationssamtal, utöver nuvarande hälsosamtal, med elevhälsan. Detta går i linje med FN:s barnrättskommitté som gett rekommendationer till Sverige att utöka resurserna för elevhälsan så att barn kan få lämpligt psykosocialt stöd och psykiatrisk hälsovård i rätt tid. Rapporten tar även upp behovet av att elevhälsan måste vara tillgänglig, via mejl, telefon och direktkontakt. Huvudmannen ska ansvara för att det finns lättillgänglig och barnanpassad information om elevhälsans roll och funktion som riktar sig till alla elever.

Barn och unga som står utanför arbete eller studier befinner sig ofta i en komplex livssituation med olika typer av sociala problem och motgångar i skolan bakom sig. Det finns ett stort behov av flexibla och individuellt anpassade åtgärder. Dessa behov beskrivs i de allmänna råden. Studie- och yrkesvägledningen tydliggörs som en viktig insats för att eleven ska få stöd och vägledning i sina framtida studie- och yrkesval.

Även behov av stöd från flertalet aktörer beskrivs. Barnombudsmannen ser det som viktigt att man jobbar med frågan ur ett helhetsperspektiv. Man måste ta hänseende till varje individs särskilda behov där tidiga skolinsatser, insatser från elevhälsan, sociala myndigheter samt psykosocialt stöd ingår.
Barnombudsmannen är positiv till att texten lyfter behov av samverkan mellan olika myndigheter för att minska att ungdomarna bollas runt mellan olika instanser.

Vidare beskrivs behovet av tydlig information av utbudet med erbjudanden och stöd. Barnombudsmannen ställer sig även positiv till skrivningen om att kommunerna har ett ansvar att ha en aktiv relation med de ungdomar som omfattas av aktivitetsstödet. Barnombudsmannen ställer sig dock frågande hur kommunerna kommer att tolka ”aktiv” i denna skrivning. Det är en otydlig beskrivning som ger möjlighet för olika tolkningar vilket kan leda till att insatserna i kommunerna blir skiftande.

Barnombudsmannen ser positivt på de allmänna rådens fokus på det individuella behovet. Råden beskriver individens behov och önskemål som utgångspunkten för samhällets insatser, inte det offentligas organisering.

Kommunernas aktivitetsansvar för ungdomar
Asylsökande barn har rätt till skolgång men omfattas inte av skolplikt. Dessa barn ingår därav inte i kommunernas aktivitetsansvar. Barnombudsmannen anser att det är ett stort bekymmer att dessa barn utesluts från kommunens aktivitetsansvar. Enligt barnkonventionen artikel 2 har alla barn lika värde och alla barn och unga som står utan studier eller arbete bör få ta del av de insatser och resurser som ingår i kommunens aktivitetsansvar. Att ha en fungerande skolgång är av stor vikt för barn och unga. En asylprocess kan pågå under en längre period och under denna oroliga period är behovet av vardag och struktur oerhört väsentligt. FN:s barnrättskommitté framhåller vikten av att Sverige ändrar sin lagstiftning för att säkerställa att barn som anses vara "i transit" fullt ut får tillgång till utbildning. FN:s barnrättskommitté framhåller även att Sverige bör vidta alla nödvändiga åtgärder för att effektivt minska antalet barn som hoppar av skolan och ge dem som har hoppat av skolan möjlighet att återuppta sin skolgång. FN:s barnrättskommitté rekommenderar att Sverige säkerställer att artikel 2 efterföljs till fullo och att man följer befintliga lagar som främjar principen om icke diskriminering beträffande alla barn i Sverige.

Målgrupper för kommunernas aktivitetsansvar
Barnombudsmannen saknar en diskussion kring unga som är placerade på hem för vård eller boende (HVB) och särskilda ungdomshem. Barn och unga har rätt till skola av hög kvalitet samt rätt till undervisning som är anpassad efter elevens specifika behov. Barnombudsmannen anser att kommunens ansvar för placerade ungdomar särskilt behöver uppmärksammas både vad gäller barnets rätt till stöd för godkända slutbetyg i grundskolan samt kommunens aktivitetsansvar.

Barnombudsmannen saknar även en tydlig diskussion kring barn och unga med funktionsnedsättning som är en grupp som behöver lyftas specifikt i resonemanget kring kommunens aktivitetsansvar och tidiga insatser. Enligt FN:s barnrättskommitté är barn med funktionsnedsättning mer utsatta än andra barn för alla former av övergrepp i alla sorts miljöer, bland annat i skolor. FN:s barnrättskommitté rekommenderar Sverige att erbjuda lika utbildningsmöjligheter för barn med funktionsnedsättning, bland annat genom att ge nödvändigt stöd och säkerställa att lärare är utbildade. FN:s barnrättskommitté rekommenderar även Sverige att förstärka åtgärderna mot kränkande behandling och ägnar särskild uppmärksamhet åt barn med funktionsnedsättning och barn av utländskt ursprung.

1. Att styra och leda arbetet
Barnombudsmannen ställer sig positiv till skrivningen om behov av struktur och tydliga mål som kan utvärderas i aktivitetsstödsinsatserna. Dock bör man förtydliga att man ska inhämta den ungas egna åsikter kring insatsen. Behovet av resurser beskrivs tydligt vilket är betydande för arbetet med aktivitetsstöd.

Barnombudsmannen välkomnar förtydligandet att kommuner bör ha en handlingsplan för sitt arbete och erbjuda en bredd i utbudet av åtgärder. I de allmänna råden beskrivs att en framgångsfaktor är att ha engagerad personal med olika kompetenser. Däremot finns ingen tydlighet kring vilka kompetenser kommunen bör tillhandahålla och man kan fråga sig om dessa råd blir tillräckliga för att stötta kommunerna i sitt arbete?

Barnombudsmannen uppskattar att det finns en tydlig skrivning om rutiner, samt att man där lyft in artikel 12, barnets rätt till inflytande. I linje med de allmänna råden vill Barnombudsmannen betona vikten av ett ökat samarbete mellan stat och kommun kring de ungdomar som har störst behov.

2. Löpande identifiera, informera och kontakta
Barnombudsmannen är positiv till att hemkommunen på ett strukturerat sätt ska söka upp och hålla sig informerad om hur de ungdomar som tillhör målgruppen för aktivitetsansvaret är sysselsatta. Det är värdefullt att man i de allmänna råden lyfter barns och ungas individuella behov och åsikter.
Barnombudsmannen är positiv till att man synliggör att det kan förekomma behov av tolk i kontakt med ungdomarna.

I de allmänna råden beskrivs att ”elevens frånvaro är en signal som behöver tas på allvar och att skyldigheten att meddela hemkommunen inte påverkar huvudmannens ansvar att utreda eventuella behov av stödåtgärder eller andra insatser.” Barnombudsmannen instämmer med detta och refererar till tidigare kommentar om utökad elevhälsa och behovet av tidiga insatser för att förebygga studieavbrott.

3. Lämpliga individuella åtgärder ska erbjudas
Barnombudsmannen ser mycket positivt på att de allmänna råden trycker på kommunens ansvar att erbjuda ett individuellt, varierat stöd som utgår från individens behov. Barnombudsmannen vill framhäva att det strukturerade arbetet ska inkludera att individen själv informeras om de insatser som finns tillgängliga samt att individen ska ges inflytande över sin egen situation.

4. Dokumentationsansvar
Barnombudsmannen ser positivt på att man i de allmänna råden lyfter behovet av resurser och rutiner gällande dokumentationen. Dokumentationen ska vara ett stöd för ungdomen och kommunen att komma överrens om lämpliga individuella åtgärder utifrån en kartläggning av ungdomens mål, behov och förväntningar. Individens synpunkter bör framgå av det dokumenterade materialet.

5. Förande av register
Barnombudsmannen välkomnar att Skolverket fått i uppdrag att årligen samla in uppgifter om de unga som omfattas av kommunernas aktivitetsansvar. Syftet är att säkerställa att kommunen identifierar de berörda individerna och garantera att individerna erbjuds det stöd som de har rätt till. Detta går i linje med FN:s barnrättskommitté som rekommenderar Sverige att förstärka sina insatser att samordna de aktörer som samlar in statistiska uppgifter om barn, och förbättra den systematiska insamlingen av uppdelade data som rör alla barns situation. Enligt FN:s barnrättskommitté saknas i synnerhet uppgifter om situationen för barn med funktionsnedsättning.

Man bör dock tillförsäkra att samtliga personuppgifter gallras ur registret när de inte längre behövs, dock senast när den registrerade fyller 21 år.

Föredragande i ärendet har varit utredaren Josefine Löfman.

Fredrik Malmberg
barnombudsman

Ladda ner hela remissvaret med fotnoter