Ökad trygghet för hotade och förföljda personer (SOU:2015:69) (Fi2015/3601)

Ställd till Finansdepartementet
 Dnr 3.9:0615/15

Ökad trygghet för hotade och förföljda personer (SOU:2015:69)

(Fi2015/3601)

Inledning

Barnombudsmannen har tidigare framhållit behovet av en övergripande översyn av situationen för barn och unga som lever med skyddade personuppgifter.[1] I Barnombudsmannens rapport ”Oskyddad” berättar barn och unga med erfarenhet av att leva med skyddade personuppgifter om sin vardag. Tillvaron präglas ofta av rädsla, otrygghet och oro. ”Den vi flydde ifrån, det var min pappa. Och liksom när han fick reda på var vi bor och sådant. Alltså han kunde i princip göra vad han ville. Och det är det som är det värsta, det finns inget skydd” beskriver en pojke. Barn och unga berättar vidare att de saknar information om det stöd som de har rätt till och vuxna att prata med om hur det är att leva med skyddade personuppgifter. Vidare beskriver barnen vuxnas okunskap och om en vardag full av svårigheter i kontakten med andra instanser och myndigheter. ”Det är jättejobbigt att leva med skyddad identitet. Man kan inte få vänner, man kan inte använda bank, alltså jag använder inte mitt riktiga namn i skolan eller så. Så om man säger, det är inget roligt att leva med skyddad identitet” berättar Ebba.[2] 

Barnombudsmannen beklagar att utredningen inte på ett tydligare sätt utrett och analyserat barns och ungas särskilda behov och rättigheter. Att leva med skyddad identitet som barn innebär ofta stora påfrestningar. FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) och andra internationella instrument för mänskliga rättigheter understryker barnets rätt till trygghet och skydd. Enligt barnkonventionen ska barnet skyddas mot alla former av fysiskt eller psykiskt våld, men även skyddas mot utnyttjande, vanvård eller försumlig behandling. Att våld mot barn ska förebyggas och bekämpas med alla till buds stående medel understryks i strategin för att stärka barnets rättigheter i Sverige.[3] FN:s barnrättskommitté betonar vikten av att barn och unga får stöd när de utsatts för våld och övergrepp. Kommittén uttrycker oro över att barn och unga inte får det stöd och den rehabilitering och psykiatrisk vård som de har rätt till.[4] Barnkonventionen understryker även barnets rätt till liv och utveckling. I begreppet utveckling innebär att erbjuda barnet bästa möjliga förhållanden för barndomen här och nu.

Sammanfattning

Utredningen föreslår ett nytt förenklat skyddsinstitut som ska ersätta kvarskrivning och kallas skyddad folkbokföring. Barnombudsmannen är positiv till förslaget som förväntas leda till ett förstärkt skydd samt en enklare vardag för personer som lever med skyddad folkbokföring. Barnombudsmannen är även positiv till att socialnämnden ska kunna ansöka om skyddad folkbokföring för ett barn i de fall barnet behöver skyddas från båda vårdnadshavarna. Barnombudsmannen tillstyrker vidare utredningens förslag att skyddad folkbokföring ska kunna ges på obestämd tid. Barnombudsmannen tillstyrker även förslaget att fingerade personuppgifter i princip inte ska kunna kombineras med vårdnads- och umgängesrätt och att barnets rätt till skydd ska ha företräde framför vårdnads- och umgängesrätt.

Barnombudsmannen delar inte utredningens bedömning att det saknas skäl att införa en skyldighet för Skatteverket att informera socialnämnden om att ett barn i kommunen tilldelats skyddad folkbokföring. Barnombudsmannen har i samtal med barn och unga uppfattat ett stort behov av stöd för barn som tilldelats skyddade personuppgifter. Barnombudsmannen anser därför att socialtjänsten konsekvent bör informeras när barn tilldelas skyddade personuppgifter och att socialtjänsten bör utse en säkerhetssamordnare för barnet. Enligt Barnombudsmannen saknas även en diskussion om vårdnad, boende och umgänge gällande barn som har kvarskrivning eller sekretessmarkering. Barnombudsmannen saknar även en analys av det orimligt stora ansvar barn idag själva måste ta för att skydda sig. 

7. Fingerade personuppgifter

7.6.1 Förhållanden som medför att fingerade personuppgifter fungerar bra i praktiken

Barnombudsmannen är kritisk till att utredningen i sin analys av vilka förhållanden som medför att fingerade personuppgifter fungerar bra i praktiken, inte haft kontakt med barn och vuxna som lever med fingerade personuppgifter. Barnombudsmannen vill understryka vikten av att barnets rättigheter genomsyrar Polismyndighetens arbete. Barnet har rätt att komma till tals i alla åtgärder som rör barnet. Det som är barnets bästa ska alltid utredas och vara styrande vid åtgärder och beslut. Barnet har rätt till tydlig information om vad skyddet innebär.

7.6.3 Fingerade personuppgifter medges endast om det ger en tillräcklig skyddseffekt

Barnombudsmannen tillstyrker utredningens förslag att i lag formalisera det krav som redanfinns i praxis att ett medgivande att använda fingerade personuppgifter endast får lämnas om användningen kan antas få en tillräcklig skyddseffekt.

7.6.4 Fingerade personuppgifter ska även fortsättningsvis ges endast till folkbokförda personer

Barnombudsmannen delar utredningens bedömning att fingerade personuppgifter även fortsättningsvis endast ska kunna tilldelas folkbokförda personer. Barnombudsmannen vill dock påpeka att andra skyddsåtgärder kan behövas även för barn som inte är folkbokförda.

7.6.5 Fingerade personuppgifter ska kunna kombineras med andra skyddsformer

Barnombudsmannen välkomnar utredningens förslag att andra åtgärder för hotade och förföljda personer inte ska vara ett hinder mot att medge fingerade personuppgifter. Det är viktigt att en hotad eller förföljd person får ett skydd med olika åtgärder som är anpassat efter individens specifika situation. Särskilda insatser kan behövas för att ett skyddat barn ska känna sig trygg med de skyddsformer som beslutats.

7.6.6 Upphörande av fingerade personuppgifter

Barnombudsmannen tillstyrker förslaget att ändra från synnerliga till särskilda skäl för att ett medgivande att använda fingerade personuppgifter ska upphöra att gälla. Barnombudsmannen vill dock tillägga att barnets situation och upplevelse av trygghet ska tas med i bedömningen och i dialogen under beredningen.

7.6.7 Rättsligt förvärv av namn och personnummer när de fingerade personuppgifterna upphör

Barnombudsmannen tillstyrker utredningens förslag att den som har haft ett medgivande att använda fingerade personuppgifter som har upphört genom anmälan till Skatteverket ska kunna förvärva det fingerade förnamnet och mellannamnet. Barnombudsmannen är positiv till de förbättrade möjligheter förslaget ger för barn att förvärva de fingerade personuppgifterna när dessa inte längre behövs för skyddsaspekten. Som utredningen påpekar kan ett barn ha levt med de fingerade personuppgifterna längre än de verkliga personuppgifterna och det kan vara en svår och ytterligare omställning att gå tillbaka till den gamla identiteten.

Barnombudsmannen instämmer även i utredningens förslag att möjliggöra att byta till det fingerade personnumret för att underlätta i kontakten med skola, sjukvård och liknande. Barnombudsmannen tillstyrker därför utredningens förslag att barn och föräldrar ska innefattas i de särskilda skälen för att få byta till det fingerade personnumret. Med hänvisning till möjligheten att underlätta kontakt med släktingar, arvsfrågor med mera instämmer Barnombudsmannen i att den gamla och nya identiteten i dessa fall kopplas samman.

7.6.8 Andra myndigheter ska bistå Polismyndigheten

Barnombudsmannen tillstyrker förslaget att andra myndigheter ska bistå Polismyndigheten med de åtgärder som behövs för att skyddet ska ge avsedd effekt, den enskilde ska kunna leva ett så normalt liv som möjligt, och minska risken för att andra lider rättsförluster med anledning av att personen medgetts användning av fingerade personuppgifter. Syftet har varit att åtgärden ska ge avsedd effekt och underlätta för personen att leva ett så normalt liv som möjligt.

Barnombudsmannen är kritisk till att utredningen inte lyfter barns situation i detta sammanhang. Barnombudsmannen vill påpeka att Polismyndigheten även måste inkludera barns behov för att åtgärderna ska ge den avsedda effekten. I utredningens bedömning påpekas att samarbetet ska minska risken för att andra lider rättsförluster. Utredningen anger även att ett identitetsbyte kan medföra allvarliga inskränkningar i ”tredje mans” möjlighet att umgås med sitt barn. Barnombudsmannen vill understryka att barn har rätt till umgänge med sina föräldrar, men en motsvarande rättighet för föräldrar finns inte. Umgänge ska med andra ord inte ses som en rättsförlust för ”tredje man” utan bedömas utifrån de begränsningar det kan innebära för det skyddade barnet att ha kontakt med sina släktingar.

7.6.9 Kombination av fingerade personuppgifter och

vårdnads- och umgängesrätt

Barnombudsmannen delar utredningens bedömning att fingerade personuppgifter inte ska kombineras med vårdnad och umgänge för/med den förälder som barnet och boendeföräldern ska skyddas emot. Fingerade personuppgifter ska användas som en kvalificerad åtgärd vid risk för allvarliga brott. Barnombudsmannen anser inte att det kan vara till ett barns bästa att riskera att bli utsatt för allvarliga brott av en förälder och instämmer i utredningens bedömning att risken för att ett barn far illa måste få företräde framför vårdnad och umgänge av/med den förälder som utgör en sådan risk. Barnombudsmannen anser även att risken att bevittna sådant allvarligt våld från en förälder mot den andra föräldern ska jämställas med risken att barnet blir direkt utsatt. Umgänge är därför lika oförenligt när en förälder utsätter den andra föräldern för allvarlig brottslighet som när föräldern utsätter barnet ”direkt”. I de fall där den andre föräldern inte är den som hotar ska dock barnets rätt till umgänge med denne föräldern rimligtvis ges företräde om detta inte utsätter barnet för allvarliga risker.

Barnombudsmannen anser i första hand att ändringar i föräldrabalken ska genomföras utifrån föreliggande utrednings bedömning att beslut om fingerade personuppgifter ska gå före vårdnad och umgänge med den våldsutövande föräldern. I direktiven för ”En utvärdering av 2006 års vårdnadsreform” finns inte uttalade förslag om att utreda frågan om beslut om fingerade personuppgifter ska ha företräde framför vårdnad- och umgängesfrågor. I fall frågan ändå bedöms ha behov av att utredas vidare anser Barnombudsmannen det vara rimligt att utvärderingen av 2006 års vårdnadsreform får specifika tilläggsdirektiv om detta.

7.6.10 Annan än vårdnadshavare bör inte få ansöka om fingerade personuppgifter för barn

Utredningen bedömer att endast barnets vårdnadshavare ska kunna ansöka om fingerade personuppgifter för barnet. I de fall barnet är omhändertagen enligt LVU kan socialnämnden besluta att hemlighålla vistelseorten. Om detta behövs under lång tid anser utredningen att socialnämnden istället bör överväga att ansöka om vårdnadsöverflyttning vilket kan leda till att den särskilt förordnade vårdnadshavaren kan ansöka om skyddsåtgärder för barnets personuppgifter. Barnombudsmannen ser dock att det kan finnas omständigheter som innebär att hot om allvarlig brottslighet kan försvåra att en vårdnadsöverflyttning görs. I dessa fall vore det rimligt att även socialnämnden skulle kunna ansöka om fingerade personuppgifter. Barnombudsmannen föreslår därför att det bör införas möjlighet för socialnämnden att i sådana särskilda fall få ansöka om fingerade personuppgifter för barnet.

8. Kvarskrivning ersätts med skyddad folkbokföring

8.6 Överväganden och förslag

8.6.1 Ett nytt skyddsinstitut- skyddad folkbokföring

Barnombudsmannen välkomnar utredningens förslag att kvarskrivning ska ersättas med ett nytt förbättrat skyddsinstitut som ska kallas skyddad folkbokföring. Barn och unga som Barnombudsmannen haft kontakt med har betonat hur krångligt, svårt och påfrestande det kan vara att leva med skyddade personuppgifter i praktiken. Barnombudsmannen beklagar dock att utredningen inte på ett tydligare sätt tagit hänsyn till barnets särskilda situation och rättigheter vid framtagandet av det nya skyddsinstitutet.

8.6.2 Folkbokföring ska få ske på annan ort än den gamla folkbokföringsorten

Barnombudsmannen välkomnar att skyddad folkbokföring ska få ske på annan ort än den gamla folkbokföringsorten om det bedöms ge ökat skydd.

8.6.3 Skyddad folkbokföring ska i undantagsfall kunna medges utan att personen flyttar

Barnombudsmannen är positiv till att skyddad folkbokföring ska kunna medges utan att personen flyttar om det kan ge tillräckligt god effekt.

8.6.4 Skyddad folkbokföring ska kunna ges tills vidare

Barnombudsmannen tillstyrker utredningens förslag att skyddad folkbokföring ska kunna ges på obestämd tid. Barn och unga som Barnombudsmannen lyssnat till berättar om påfrestningen när beslutet om skyddade personuppgifter omprövas.  Anton berättar: ”Vartannat år ungefär så måste man lämna in en ny ansökan och den biten är jobbig. För då visas hela mitt förflutna upp och jag själv får göra hela jobbet. Jag får ta fram allt underlag, jag får själv sitta och skriva ansökan varför jag vill fortsätta ha det.”[5]

8.6.9 Socialnämnden ska få ansöka om skyddad folkbokföring för barn i vissa fall

Barnombudsmannen välkomnar att socialnämnden ska få ansöka om skyddad folkbokföring i de fall båda vårdnadshavarna utgör ett hot.  Det är enligt Barnombudsmannen mycket angeläget att stärka skyddet för barn där båda vårdnadshavarna utgör ett hot. Det är inte förenligt med barnets bästa att en ansökan om skyddade personuppgifter ska göras av minst en vårdnadshavare.

Barnombudsmannen menar att behovet av skyddad folkbokföring i vissa fall även borde kunna vara aktuellt trots att barnet inte är placerat enligt LVU. Utredningen föreslår att socialnämnden ska kunna ansöka om skyddad folkbokföring om barnet beretts vård enligt LVU och syftet med vården är att skydda barnet mot båda vårdnadshavarna, mot den ena vårdnadshavaren eller mot en annan person när vårdnadshavarna inte förmår skydda barnet. Skyddet föreslås upphöra när vården enligt LVU upphör. Enligt Barnombudsmannen är det viktigt att noga analysera och tillgodose barnets behov av fortsatt skydd efter att LVU har upphört.

Barnombudsmannen vill även framhålla att konventionsstaterna enligt artikel 12 i barnkonventionen ska tillförsäkra det barn som är i stånd att bilda egna åsikter rätten att fritt uttrycka dessa i alla frågor som rör barnet, varvid barnets åsikter skall tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. Barnet har således rätt att med stigande ålder och mognad själv ges inflytande över ansökan om skyddade personuppgifter.    

8.6.10 Personer med skyddad folkbokföring ska få stöd av Skatteverket

Utredningen föreslår att Skatteverket ska kunna bistå personer med skyddad folkbokföring i kontakten med andra myndigheter samt i övrigt lämna stöd för att underlätta för individen. Barnombudsmannen beklagar att det inte framgår av förslaget huruvida barn och unga ska kunna kontakta Skatteverket. Barn och unga som Barnombudsmannen träffat och som lever med skyddade personuppgifter beskriver en vardag full av krångel och svårigheter i kontakten med andra myndigheter. För att underlätta för barn och unga anser Barnombudsmannen att socialnämnden bör ta ett samlat ansvar för att barnet får det praktiska samt det emotionella stöd som barnet har rätt till.

Om det trots allt blir Skatteverket som kommer att stå för samhällets stöd till enskilda anser Barnombudsmannen att stödet även ska riktas till barn och unga.    

8.6.11 Biträde av Polismyndighet och uppgifter från socialnämnden

Barnombudsmannen tillstyrker att Skatteverket ska kunna begära biträde av Polismyndigheten vid utredning och att uppgifter även ska kunna inhämtas från socialnämnden. Det är bra att frågan grundligt utreds. Barnombudsmannen vill tillägga att det är av stor vikt att den som genomför utredningen har kompetens att tala med barnet. Barnet har själv rätt att komma till tals och berätta om sin situation. Konventionsstaterna ska i enlighet med artikel 12 i barnkonventionen tillförsäkra det barn som är i stånd att bilda egna åsikter rätten att fritt uttrycka dessa i alla frågor som rör barnet, varvid barnets åsikter skall tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad.

8.6.12 Skatteverket ska ge stöd till myndigheter och andra som behandlar uppgifter om personer med skyddad folkbokföring

Barnombudsmannen tillstyrker utredningens föreslag att Skatteverket i lämplig utsträckning ska kunna bistå andra myndigheter och organisationer i frågor som rör behandling av personuppgifter när det gäller personer med skyddad folkbokföring.

Barnombudsmannen efterfrågar tydliga rutiner och höjd kompetens hos myndigheter som möter barn och unga med skyddade personuppgifter. Okunskap och dåliga rutiner är ofta förklaringen till att barnen upplever en vardag full av krångel och hinder. De barn och ungdomar Barnombudsmannen mött har berättat om situationer då vuxnas okunskap har lett till att de utsatts för stora, ibland livsfarliga, risker. Adresser, bilder och namn har lämnats ut, så att den som hotar barnen skulle ha kunnat spåra dem.[6]

8.6.13 Skatteverket ska underrätta inflyttningskommunen om skolpliktiga barn med skyddad folkbokföring.

Barnombudsmannen delar inte utredningens bedömning att det saknas skäl att införa en skyldighet för Skatteverket att informera socialnämnden om att ett barn i kommunen tilldelats skyddad folkbokföring. Barnombudsmannen har i samtal med barn och unga uppfattat ett stort behov av stöd när barnet tilldelas och lever med skyddade personuppgifter. Barnombudsmannen anser därför att socialtjänsten konsekvent bör informeras när barn tilldelas skyddade personuppgifter eller om det på annat sätt uppdagas att ett barn lever med en hotbild. Socialtjänsten bör vara skyldig att utse en säkerhetssamordnare för barnet. Säkerhetssamordnare bör inrättas lokalt inom socialtjänsten i samtliga kommuner. Säkerhetssamordnaren bör ha särskild kompetens och kunskap för att få åta sig ett helhetsansvar för att samordna skyddet kring det enskilda barnet. Säkerhetssamordnaren ska ha till uppgift att för barnet och dess vårdnadshavare beskriva olika former av skyddade personuppgifter. Dessutom ska barnet få information om bevakning, larm, kontaktförbud och hur man ska agera i vardagen för att minimera risken för ytterligare hot och våld.[7]

Barnombudsmannen tillstyrker att Skatteverket ska underrätta hemkommunen om ett skolpliktigt barn som efter flyttning medgetts skyddad folkbokföring. Det är av stor vikt att barn och unga med skyddade personuppgifter får den skolgång som de har rätt till och att skyddet för barn och unga stärks. Det är även viktigt att mottagarskolan noga tänker igenom de rutiner, skydd och omständigheter som barnet behöver för att på ett säkert sätt ta del av utbildningen på bästa sätt. 

Barnombudsmannen anser att det är ologiskt att socialnämnden ska informeras när ett barn har sekretessmarkering men inte när barnet har kvarskrivning eller det nya föreslagna skyddsinstitutet skyddad identitet.

8.6.14 Upphörande av skyddad folkbokföring

Barnombudsmannen har inget att erinra om att ett enklare förfarande ska införas för att skyddade personuppgifter ska upphöra. Utredningen föreslår att det ska räcka med att Skatteverket informeras av den berörda om att skyddet inte längre är nödvändigt.

8.6.16 En särskild sekretessmarkering för personer med skyddad folkbokföring

Barnombudsmannen tillstyrker utredningens förlag att Skatteverket ska införa rutiner med särskild sekretessmarkering för personer som har skyddad folkbokföring.

9. Sekretess för hotade och förföljda personer

9.1.2 Sekretessmarkering

Barnombudsmannen föreslår att huvudregeln vid ansökan om sekretessmarkering bör vara att det räcker att ansökan är underskriven av en av vårdnadshavarna i de fall hotet kommer från den ena vårdnadshavaren. Idag är huvudregeln att båda vårdnadshavarnas underskrift krävs, även om det redan idag finns en möjlighet för Skatteverket att godta en ansökan när en av vårdnadshavarnas underskrifter saknas. En vanlige orsak till att ett barn tilldelas sekretessmarkering är att barnets pappa utövat hot eller våld mot barnets mamma eller barnet själv.

Det är angeläget att tillvaron för barn som lever med skyddade personuppgifter förenklas så mycket som möjligt. När det gäller utredningens förslag om skyddad folkbokföring föreslås en förenkling av regelsystemet där åtgärden ska gälla tills vidare. Utredningen pekar på att denna förenkling antas föra med sig att den stress många upplever i dag inför en förnyad prövning av kvarskrivning upphör. Barnombudsmannen anser att det är rimligt att göra samma bedömning när det gäller sekretessmarkering. Barnombudsmannen föreslår därför att en sekretessmarkering ska fortsätta gälla tills den enskilde meddelar att den inte längre behövs. Skatteverket skulle med lämpliga tidsintervall kunna informera personer med sekretessmarkering om att den bör tas bort om hotbilden försvunnit.

9.4 Överväganden och förslag

9.4.1 Skatteverkets sekretessmarkering i folkbokföringsdatabasen bör inte formaliseras ytterligare

Barnombudsmannen beklagar att utredningen inte kommit med några förslag gällande förstärkning av sekretess för individer med sekretessmarkering. Utredningen föreslår istället att frågan huruvida sekretessen bör utökas till att även omfatta namn och personnummer bör utredas särskilt.

9.4.4 Skydd för adressuppgifter som tagits in i en förundersökning

Barnombudsmannen har inget att erinra om utredningens bedömning att skyddet för adressuppgifter som tagits in en förundersökning är tillräckligt.   

11. Samordning av arbetet med skydd för förföljda personer

Barnombudsmannen tillstyrker att Polismyndigheten ska få i uppdrag att ansvara för samordningen av arbetet med skydd för förföljda personer samt att en samordningsgrupp ska bildas bestående av Skatteverket, Åklagarmyndigheten och Länsstyrelsen i Östergötland. En sammanhållande ansvarig myndighet skulle kunna leda till stärkta och mer likriktade rutiner för myndigheter som arbetar med skyddade personuppgifter. Barnombudsmannen anser att det behövs tas fram tydliga kriterier vid bedömning samt rutiner inom myndigheter som är i kontakt med barn med skyddade personuppgifter. Det behövs även en förhöjd kompetens inom myndigheter som är i kontakt med barn med skyddade personuppgifter. Kompetenshöjning och rutiner bör klargöra hur kontakten med barn och unga ska ske på ett säkert och barnvänligt sätt.

13. Konsekvenser

Barnombudsmannen är kritisk till att utredningen inte gjort en separat barnkonsekvensanalys. Barn och unga berörs direkt av flera av förslagen i utredningen, det är beklagligt att detta inte belysts och utretts. 

Föredragande i ärendet har varit utredarna Janna Törneman, Emma Wilén samt Karin Röbäck de Souza.

Fredrik Malmberg
barnombudsman

 

 



[1] Barnombudsmannen. Remissvar ”Skydd av personuppgifter för hotade och förföljda personer (Ds 2013:47)”. 2013.

[2] Barnombudsmannen. Oskyddad: barn och unga om att leva med skyddade personuppgifter, 2012.

[3] Socialdepartementet. Strategi för att stärka barnets rättigheter i Sverige. 2011.

[4] FN:s barnrättskommitté. Sammanfattande slutsatser och rekommendationer avseende Sveriges femte periodiska rapport. 2015.

[5] Barnombudsmannen. Oskyddad. 2013.

[6] Barnombudsmannen. Oskyddad. 2013.

[7]  Barnombudsmannen. Oskyddad. 2013.