EU-kommissionens förslag till reviderat mottagardirektiv(dnr Ju2016/05298/EMA)

Ställd till Justitiedepartementet
Dnr 3.9:0582/16

Inledning

Barnombudsmannen har beretts möjlighet att ge synpunkter på EU-kommissionens förslag till reviderat mottagardirektiv. Barnombudsmannen kommenterar förslaget utifrån FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) och hur den har tolkats av FN:s kommitté för barnets rättigheter (barnrättskommittén) i dess allmänna kommentarer och rekommendationer till Sverige. Barnombudsmannen kommer i remissvaret genomgående använda termen ”barn” om personer under 18, utom i de fall då förslaget till förordning direkt citeras.

Förslaget till reviderat mottagardirektiv är en del av ett paket av förslag från EU-kommissionen för att ytterligare harmonisera EU:s asylpolitik. Övriga delar i detta paket är förslag till skyddsgrundsförordning och asylprocedursförordning. Barnombudsmannen har svarat på även dessa och kommer, där det är lämpligt, att hänvisa till våra remissvar på dessa förslag.

I förslaget så hänvisas till EU-kommissionens förslag till Dublinförordning (COM(2016) 27 final) och som vi kan förstå så hänför sig många av förslagen i detta paket till det förslaget. Barnombudsmannen ställer sig därför frågande till varför vi inte har fått möjlighet att ge våra synpunkter på förslaget till Dublinförordning. Barnombudsmannen vill flagga för att några av våra synpunkter i detta remissvar kan ha sett annorlunda ut om vi också haft möjlighet att kommentera på förslaget till ny Dublinförordning.

Syftet med förslaget till reviderat mottagardirektiv är en ytterligare harmonisering av mottagningsvillkoren inom EU, minska incitamenten till sekundära förflyttningar och stärka de sökandes självförtroende (self-reliance på engelska, ska möjligen vara oberoende istället på svenska) och integrationsmöjligheter.

Barnombudsmannen är principiellt positiv till en ökad harmonisering av hur mottagandet av asylsökande ser ut inom EU-länderna, då det råder stora skillnader i detta avseende inom medlemsstaterna. Särskilt ser vi detta när det gäller hur barn behandlas och barns rättigheter respekteras, i synnerhet vad gäller ensamkommande barn. I flera länder saknas ett ordentligt förmyndarsystem för dessa barn, barn sätts i förvar på lösa grunder och barn förvägras grundläggande rättigheter såsom rätten till hälso- och sjukvård, skolgång, information och rätten att bli hörd. Att Kommissionen har valt ett direktiv till denna reglering ser Barnombudsmannen som positivt, då det möjliggör att länder som har ett mer utvecklat och förmånligt mottagande av asylsökande kan fortsätta ha det.

Barnombudsmannen välkomnar att direktivet till stor del har ett tydligt barnrättsperspektiv med referenser till såväl barnkonventionen som artikel 24 i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna. Särskilt gäller detta reglerna kring mottagningsvillkoren och förvar. När det gäller förvar vill Barnombudsmannen understryka att huvudregeln ska vara att inget barn ska placeras i förvar, oavsett om det är ensamkommande eller kommer med sina föräldrar. Denna hållning delas också av flera internationella organ, bland annat Europarådets kommitté mot tortyr, Europarådets kommissionär för mänskliga rättigheter, Europaparlamentet, ett flertal FN-uppföljningsorgan och inte minst barnrättskommittén. Om ett barn absolut måste placeras i förvar får det inte vara endast på grund av att barnet sökt asyl eller tagit sig in i landet illegalt, placeringen ska vara under kortast möjliga tid (timmar eller max ett par dagar enligt Europarådets kommissionär för mänskliga rättigheter) och i lokaler som är anpassade för barnet.Mer ingående kommentarer om förvar finns nedan under artikel 8 och 11.

Barnombudsmannen har dock svårt att se hur förslagets syfte att öka självförtroendet/oberoendet (”self-reliance”) och integrationsmöjligheterna hos de sökande går ihop med att förslaget till skyddsgrundsförordning helt tar bort möjligheterna till permanenta uppehållstillstånd. Särskilt för barn kan ovissheten med tillfälliga uppehållstillstånd som ständigt omprövas leda till att integrationen försvåras, att de har svårare att ta till sig sin utbildning och att vissa rehabiliteringsinsatser inte ens inleds. Allt detta försvårar integrationen för barn och hämmar tillgången till deras grundläggande rättigheter.

En allmän kommentar från Barnombudsmannen på såväl detta förslag som förslaget till skyddsgrundsförordning och asylprocedurförordning är att EU bör använda ordet barn (”child”) i allt som rör personer under 18 år, för att använda det internationellt vedertagna begreppet för dessa personer. Idag används underårig (”minor”) konsekvent i alla EU-instrument. Detta trots att alla EU:s medlemsstater har ratificerat barnkonventionen som stipulerar att alla personer under 18 år ska betraktas som barn. Att på detta sätt använda sig av andra termer än de internationellt vedertagna riskerar att skapa en förvirring om vem som ska anses vara ett barn. På svenska skapas ytterliga en förvirring då såväl ordet barn som underårig används där engelskan endast använder ”minor”. 

Nedan följer mer detaljerade kommentarer på några av bestämmelserna i förslaget. Vi har valt att kommentera där bestämmelsen är av särskild vikt för barn och/eller barns rättigheter är relevanta. När det är relevant kopplas kommentarer till andra delar av förslaget, såsom preambeln och motiveringen. Vi har bara gett kommentar på de ändringsförslag som ges, då vi har förstått att det endast är dessa delar som kommer att förhandlas inom EU. 

Preambeln

Punkt 30 i preambeln till direktivet förändras på så sätt att det framgår att mottagandevillkoren måste anpassas till barns särskilda situation med hänsyn till deras säkerhet och fysiska och emotionella omvårdnad och ska främja deras utveckling i allmänhet.

Barnombudsmannen är mycket positiv till detta förslag. Barnombudsmannen vill här understryka att för att främja barnets utveckling i allmänhet måste medlemsstaterna säkerställa att barnet förutom rätten till utbildning och hälso- och sjukvård även har rätt till meningsfulla fritidsaktiviteter. Medlemsstaterna bör beakta detta när de väljer var de placerar asylförläggningar för barn som kommer med sina föräldrar och institutioner för ensamkommande barn. I dessa fall ska också närhet till skola där de barn som redan bor i landet bor säkerställas.

Kapitel I Syfte, definitioner och tillämpningsområde

Artikel 2 anger definitioner av olika begrepp som används i direktivet.

Barnombudsmannen vill här hänvisa till sina kommentarer på definitioner i förslaget till skyddsgrundsförordning. Detta gäller i synnerhet definitionerna av familjemedlemmar och underårig.

Kapitel II Allmänna bestämmelser om mottagningsvillkor

Artikel 5 ställer upp krav på att medlemsstaterna ska ge sökanden nödvändig information så snart som möjligt, inklusive information om rättigheter, skyldigheter och konsekvenser av att inte följa skyldigheterna. Något som är nytt i förslaget är att informationen ska vara anpassad efter barns behov.

Barnombudsmannen är positiv till att Kommissionen valt att förtydliga att informationen ska vara anpassad efter barns behov. När det gäller information till barn vill Barnombudsmanen understryka att det är av vikt att den alltid ges såväl muntligt som skriftligt och på det språk som barnet förstår, inte på ett språk som det kan antas att barnet förstår. Den skriftiga informationen ska finnas tillgänglig både för barn som kan och inte kan läsa. Det är också av yttersta vikt att information ges direkt till barnet som söker om internationellt skydd med sina föräldrar, det vill säga att informationen inte enbart ges till föräldrarna.

Artikel 7 reglerar hur de sökande får bosätta sig och röra sig i landet. Det finns i regleringen möjligheter att begränsa en sökandes rörelsefrihet inom landet. Det finns inga särskilda bestämmelser vad gäller barn.

Barnombudsmannen delar regeringens uppfattning om att utökade möjligheter att begränsa rörelsefriheten för asylsökande inom ett land inte ska införas.

Artikel 8 reglerar när asylsökande får placeras i förvar. Det nya som förs in är att en sökande får sättas i förvar när han eller hon inte efterlevt de skyldigheter som sökanden föreskrivs samt som ett led i gränsförfarandet som föreskrivs i asylprocedurförordningen.

Barnombudsmannen är kritisk till att förvar får användas som en form av bestraffning av asylsökanden för att de inte har fullgjort sina skyldigheter. Barnombudsmannen är orolig för att detta kan användas godtyckligt av ansvariga myndigheter och se väldigt olika ut i de olika medlemsstaterna. Därmed försvinner syftet med ökad harmonisering.

Barnombudsmannen är också kritisk till att förvar får användas vid gränsförfarandet. I synnerhet gäller detta barn som sätts i förvar vid detta förfarande, då det enligt förslaget till asylprocedurförordning kan innebära förvar i upp till fyra veckor. Detta är i strid med barnkonventionen artikel 37 (b) som tydliggör att inget barn godtyckligt får berövas sin frihet. Barnrättskommittén har också uttalat att ensamkommande barn eller barn som åtskilts från sina föräldrar som regel inte ska tas i förvar. Barnombudsmannen, och samtliga barnombud i Europa, är av inställningen att inget barn ska sättas i förvar, vare sig det är ensamkommande eller kommer med sina föräldrar. Om det görs ska det vara en sista utväg och för kortast möjliga tid. Barnombudsmannen ställer sig också frågade till hur möjligheten att placera personer i förvar med anledning av gränsförfarandet går ihop med direktivets regleringar om att ingen person får placeras i förvar enbart på grund av att han eller hon är asylsökande (artikel 8 punkt 1), att beslut om placering i förvar ska tas i varje enskilt fall (artikel 8 punkt 2) och att placeringen ska vara för kortast möjliga tid (artikel 9 punkt 1).

Artikel 11 sätter upp särskilda krav för användandet av förvar för sökanden med särskilda mottagningsbehov. Vad gäller barn så tydliggörs i förslaget att barn som placeras i förvar ska ha rätt till utbildning, att ensamkommande barn ska placeras i anläggningar som lämpar sig särskilt för dem, att personalen ska säkerställa att deras rättigheter tas tillvara. Barnombudsmannen är starkt kritiskt till att asylsökande sätts i förvar, i synnerhet barn. Att enbart söka asyl är aldrig en tillräcklig grund för att sätta en person i förvar. Enligt barnkonventionen artikel 37 (b) får inget barn godtyckligt berövas sin frihet. Barnrättskommittén har också uttalat att ensamkommande barn eller barn som åtskilts från sina föräldrar som regel inte ska tas i förvar. Barnombudsmannen, och samtliga barnombud i Europa, är av inställningen att inget barn ska sättas i förvar, vare sig det är ensamkommande eller kommer med sina föräldrar. Om det görs ska det vara en sista utväg och för kortast möjliga tid.

Om ett barn trots allt placeras i förvar, ska det vara under så kort tid som möjligt så att rätten till utbildning inte blir aktuell. Däremot är övriga delar som artikeln ställer upp – att barn ska placeras på särskilda platser, inte tillsammans med vuxna och att deras rättigheter ska tas tillvara - tillämpliga.  

Artikel 17a är helt ny och reglerar vilka mottagningsvillkor som gäller om en sökande befinner sig i en annan medlemsstat än den han eller hon är skyldig att befinna sig i. Enligt förslaget är mottagningsvillkoren i artikel 14-17 inte tillämpliga då, men personen ska ha rätt till värdig levnadsstandard. När det gäller barn så har dessa inte rätt till utbildning, men ska ha rätt till lämplig utbildningsverksamhet i väntan på överföring enligt Dublinförordningen.

Barnombudsmannen anser att förvägra ett barn tillgång till utbildning på samma grunder som övriga barn som befinner sig i ett land är i strid med artikel 2 i barnkonventionen. Barnrättskommittén har tidigare uppmanat bland annat Sverige att säkerställa att alla barn som befinner sig i landet har rätt till utbildning på lika villkor, oavsett legal status.

Artikel 18 reglerar rätten till hälso- och sjukvård. Det nya i denna artikel är att rättigheten gäller oavsett om sökanden befinner sig i det medlemsland där han eller hon måste befinna sig i eller i ett annat.

Barnombudsmannen är positiv till att rätten till hälso- och sjukvård säkerställs. Barnombudsmannen skulle dock önska ett förtydligande om att när det gäller barn så ska de ha samma tillgång till hälso- och sjukvård som alla andra barn som befinner sig i medlemsstaten. Detta är i linje med barnkonventionens icke-diskrimineringsprincip i artikel 2 samt tolkningen av barnrättskommittén om rätten till hälso- och sjukvård, bland annat till Sverige 2009.

Kapitel III Ersättande, inskränkningar eller indragning av materiella mottagningsvillkor

Artikel 19 möjliggör för medlemsstaterna att i vissa fall dra in materiella mottagningsvillkor för sökanden, som till exempel dagersättning. Bland annat kan detta göras när sökanden har brutit mot förläggningens regler, underlåter att delta i obligatoriska integrationsåtgärder, har rest till en annan medlemsstat eller blivit återsänd efter att ha rest till en annan medlemsstat.

Regleringen gör inga undantag för om sökanden är ett barn eller har ett barn, som han eller hon är ansvarig för. I punkt 3 klargörs att beslut om ersättande, inskränkning eller indragning ska tas på individuell nivå. Där tydliggörs att beslutet ska grundas på personens speciella situation, särskilt när det gäller sökanden med särskilda mottagningsbehov.

Barnombudsmannen vill understryka vikten av att denna möjlighet inte inkräktar på barnets rätt till en skälig levnadsstandard (artikel 27 i barnkonventionen) på samma villkor som andra barn i medlemsstaten (artikel 2 i barnkonventionen). Barnombudsmannen anser därför att en noggrann barnkonsekvensanalys i enlighet med artikel 3 i barnkonventionen och utifrån barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 14 (2013) om barnets rätt att få sitt bästa satt i främsta rummet genomförs innan denna reglering antas.

Kapitel IV Sökanden med särskilda mottagningsbehov

Artikel 21 reglerar hur särskilda mottagningsbehov ska bedömas, där förslagen innebär ett förtydligande om att bedömningen ska inledas så fort som möjligt och att personalen hos ansvarig myndighet bland annat ska har särskild utbildning i att upptäcka dessa behov och hänvisa till läkare vid behov.

Artikel 22 innehåller särskilda garantier när det gäller barn, och det nya i förslaget här gäller att de som arbetar med barn inte ska ha blivit dömda för brott relaterade till barn och att de ska ha lämplig utbildning i ensamkommande barns rättigheter, inklusive eventuella tillämpliga skyddsnormer.

Barnombudsmannen är positiv till de föreslagna ändringarna i båda dessa artiklar. Barnombudsmannen vill dock se en vidgning av artikel 22 angående personalens utbildning att det ska gälla barns rättigheter och behov, inte enbart ensamkommande barn, och att även de som arbetar med barn som kommer med sina föräldrar vet om vilka tillämpliga skyddsnormer som finns.

Artikel 23 innehåller särskilda garantier för ensamkommande barn. Här förtydligas reglerna om hur och när en förmyndare ska utses och att en förmyndare inte får ha ansvar för ett oproportionellt stort antal barn.

Barnombudsmannen är generellt sett positiv till de föreslagna ändringarna, men vill här hänvisa till våra utförligare kommentarer till förslaget till asylprocedurförordning.

Barnombudsmannen vill också understryka att vi inte ställer oss bakom punkt 2 andra stycket i direktivet, som möjliggör för medlemsstaterna att placera barn som är 16 år eller äldre med vuxna asylsökande. Vi är medvetna om att ingen förändring föreslås i denna punkt, och att den därför troligtvis inte kommer att förhandlas om, men vi vill ändå ta tillfället i akt och påminna om att alla personer under 18 år är att betrakta som barn med särskilda rättigheter och skyddsbehov. Barnombudsmannen är av åsikten att inget ensamkommande barn ska placeras med vuxna på institutioner. 

Föredragande i ärendet har varit juristen Karin Fagerholm.

Fredrik Malmberg
barnombudsman

Ladda ner hela remissvaret med fotnoter