Remiss av förslag till standard för handläggning av ärenden rörande gifta barn i skyddsprocessen

Dnr 3.9:0984/16
Ställd till Migrationsverket

Inledning

Barnombudsmannen välkomnar initiativet till att ta fram en standard för handläggning av ärende rörande barn som är gifta eller lever i äktenskapsliknande förhållanden i skyddsprocessen. Vi välkomnar också att målsättningen med standarden är att identifiera barn i utsatta situationer och säkerställa att de får det stöd de har rätt till. Barnombudsmannen lämnar synpunkter på förslaget utifrån vårt uppdrag att företräda barn och ungas rättigheter och intressen utifrån FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen).

Barnäktenskap utgör en allvarlig kränkning av barnets rättigheter. Enligt artikel 24 i barnkonventionen ska staterna vidta alla åtgärder för att avskaffa traditionella sedvänjor som är skadliga för barns hälsa. FN:s kommitté för barnets rättigheter (FN:s barnrättskommitté) har uttalat att barnäktenskap ska ses som en form av sådan traditionell sedvänja som är skadlig för barns hälsa och som ska avskaffas. Enligt barnkonventionens artikel 19 har varje barn rätt till skydd mot alla former av våld, inklusive sexuella övergrepp och sexuellt utnyttjande vilket innefattar barnäktenskap.

Ett äktenskap kan medföra betydande negativa konsekvenser för den som inte vill, eller inte är redo att gifta sig. Att tvingas gifta sig och att sammanleva med någon mot sin vilja innebär i sig ett omfattande övergrepp. Förväntningar på att äktenskapet ska leda till sexuellt samliv och senare barn innebär en stor risk för sexuella övergrepp. Till andra nackdelar hör att tidiga äktenskap kan leda till förkortad skolgång. Brist på utbildning kan medföra långvarigt utanförskap och stora svårigheter att ta sig in på arbetsmarknaden och försörja sig själv.

Barnombudsmannen önskar att särskilt belysa vikten av att bekämpa barnäktenskap och behovet av alla myndigheters samverkan och tydliga riktlinjer för arbetet. FN:s barnrättskommitté har rekommenderat alla konventionsstater att tillämpa en minimiålder 18 år för äktenskap, med eller utan föräldrars tillåtelse, för både pojkar och flickor.

Sammanfattning

Sammanfattningsvis har Barnombudsmannen följande synpunkter på förslaget.

  • Barnombudsmannen är starkt kritisk till att standarden är skriven utifrån situationer där barnet förväntas vara den som själv anger att hen är gift,
  • Barnombudsmannen delar FN:s barnrättskommittés mening att ensamkommande barn som anländer till Sverige bör placeras med eventuella vuxna släktingar så länge detta inte är oförenligt med barnets bästa.
  • Barnombudsmannen är starkt kritisk till att en anknytningsanvisning kan grundas enbart på en ömsesidig önskan om att bo tillsammans, samt preliminära upplysningar från socialtjänsten som inte talar mot ett gemensamt boende. Vi menar att när det gäller ett ensamkommande barn ska en anknytningsanvisning alltid föregås av en utredning från socialtjänsten som visar på att anknytningsanvisningen är förenlig med barnets bästa.  Barnombudsmannen ser en risk för att barnet kan pressas till ett samtycke om att bo tillsammans när hen ska uttrycka sin ömsesidiga önskan. Utredningen, som väger in fler hänsyn, är därför ett sätt att säkerställa att den ömsesidiga önskan inte är en följd av påtryckning, press, hot eller liknande.
  • Barnombudsmannen är kritisk mot att det ska åligga barnet att själv hitta stöd. Om Migrationsverket misstänker att ett barn kan vara utsatt för barnäktenskap eller om det föreligger en risk härför, ska barnet inte bara informeras om tillgängligt stöd men även hänvisas direkt till sådan hjälp.
  • Barnombudsmannen är kritiskt mot att det inte framgår att en anmälan till socialtjänst eller polis bör göras redan vid misstanke om barnäktenskap.
  • Barnombudsmannen vill framhäva att det är av stor vikt att standarden är tydlig i förhållande till hur och när relevanta faktorer ska utredas, vem som ska utreda dem, var barnet ska bo under tiden utredningen genomförs och vilket kunskapsstöd som finns och behövs inom och utanför Migrationsverket. Dessutom behövs det tydliggöras vem som ansvarar för implementering och uppföljning av standarden.
  • Barnombudsmannen ser det som positivt att fler informations- och utbildningstillfällen ska genomföras. För att kunna både identifiera och bemöta dessa barn bör handläggarna åtminstone ha kompetens om hedersrelaterat våld och förtryck och dess olika uttrycksformer som t.ex. barnäktenskap samt människohandel med barn.

Barnombudsmannens synpunkter på förslaget

Registering
I förslaget framkommer det att arbetet initieras när skyddsansökan registreras, alltså vid upptagande av personuppgifter, registrering av grupp (familj-, hushålls- eller samhällsgrupp). Samhandläggning i grupp görs ofta för att hålla ihop familjer i hela processen. I Migrationsverkets utredning ”Är du gift?” framkom att samhandläggning endast får göras om det är förenligt med barnets bästa. Vidare framkom att kvinnor som söker skydd får inte individuell prövning i samma utsträckning som män. När ”kvinnan” i familjen dessutom är ett barn riskerar hon att inte få sina rättigheter tillgodsedda. Barnombudsmannen menar att denna risk vid samhandläggning i registrering måste uppmärksammas. 

Att utreda om ett barn är gift, befinner sig i ett äktenskapsliknande förhållande eller är i risk för att hamna där är ytterst svårt, komplicerat och tidskrävande med behov av samverkan mellan flertalet myndigheter. Barnombudsmannen menar att det finns ett stort behov av att kunna identifiera och fånga upp de barn som inte anger att de är gifta vid registrering. Barnombudsmannen är starkt kritisk till att det som utgångspunkt är barnet själv som förväntas rapportera om sin situation i ett tidigt skede i ansökningsprocessen. Tydligare riktlinjer för hur en identifiering i ett senare skede i processen ska hanteras behöver förtydligas. Barnombudsmannen anser att ett enskilt barnanpassat samtal ska genomföras med varje barn oavsett angiven relationsstatus vid registrering. I detta samtal bör frågor om äktenskap ställas oavsett relationsstatus i ansökan och oavsett om barnet själv tar upp det som en grund för skydd. För att kunna både identifiera och bemöta dessa barn bör även handläggarna åtminstone ha kompetens om hedersrelaterat våld och förtryck och dess olika uttrycksformer som t.ex. barnäktenskap samt människohandel med barn.

Ansökningssamtal

Vidare behöver det förtydligas att ett ansökningssamtal inte ska begränsas till en viss ålder, utan anpassas efter det enskilda barnets mognad, i enlighet med barnkonventionens artikel 12 om barnets rätt att bli hörd. Oavsett barnets ålder måste handläggarens frågor vara relevanta utifrån en eventuell misstanke om barnäktenskap eller risk härför. Utredningen ”Är du gift?” visar att det generellt inte ställs några följdfrågor omkring ett äktenskaps ingående i samband med en ansökan. Detta menar Barnombudsmannen är beklagligt och något som bör införas. Innehållet i ansökningssamtalet med barn är avgörande för att senare kunna göra en korrekt skyddsbedömning i migrationsprocessen.

Upprättande av anmälan

När det gäller att upprätta en orosanmälan till socialtjänsten anser Barnombudsmannen att en sådan orosanmälan måste upprättas redan vid misstanke om barnäktenskap. Detsamma gäller i de fall då barnet är under 15 år och det kan vara aktuellt med en polisanmälan. Det bör räcka att det föreligger en misstanke om att barnet är gift. Därefter är det polisens uppgift att utreda eventuellt brott.

Anvisningsprocessen – plats- eller anknytningsanvisning

Barn som kommer till Sverige utan sina föräldrar eller vårdnadshavare ses som ensamkommande barn. Ensamkommande barn kan komma till Sverige tillsammans med en annan vuxen än sin vårdnadshavare. Det kan vara ett äldre syskon, mor- eller farföräldrar, en granne eller någon som har för avsikt att utnyttja barnet. När barnet ska anvisas till en kommun för boende under asylprocessen kan Migrationsverket antingen göra en anknytningsanvisning eller en platsanvisning. I standarden beskrivs två situationer när ett ensamkommande barn ska anvisas och det föreligger en anknytning till en närstående eller släkting. Den ena är när det ensamkommande barnet redan har släkt eller närstående som är bosatt i Sverige. Den andra är att det ensamkommande barnet kommer med en närstående eller släkting som saknar eget boende. I båda dessa situationer kan det vara tal om ett barn som är utsatt för barnäktenskap och som ankommer med eller till en ”make/maka”.

Enligt FN:s barnrättskommitté bör ensamkommande barn som anländer till Sverige placeras med eventuella vuxna släktingar så länge detta inte är oförenligt med barnets bästa. Barnombudsmannen delar FN:s barnrättskommittés mening. En förutsättning för att kunna bedöma om det är förenligt med barnets bästa är att anknytningen noggrant utreds för att utesluta att det rör sig om barnäktenskap. 

Enligt förslaget kan en anknytningsanvisning grundas på en ömsesidig önskan om att bo tillsammans, samt preliminära upplysningar från socialtjänsten som inte talar mot ett gemensamt boende. Barnombudsmannen anser att preliminära upplysningar från socialtjänsten inte utgör en tillräcklig grund för att kunna avgöra barnets bästa. Vi menar att det med den föreslagna processen finns en stor risk för att misstankar om barnäktenskap inte framkommer och att ett ensamkommande barn då riskerar att placeras tillsammans med en vuxen som har för avsikt att utnyttja barnet. Därför anser vi att när det gäller ett ensamkommande barn ska en anknytningsanvisning alltid föregås av en utredning från socialtjänsten som visar på att anknytningsanvisningen är förenlig med barnets bästa. Barnombudsmannen ser även en risk för att barnet kan pressas till ett samtycke om att bo tillsammans när hen ska uttrycka sin ömsesidiga önskan. Utredningen, som väger in fler hänsyn, är därför ett sätt att säkerställa att den ömsesidiga önskan inte är en följd av påtryckning, press, hot eller liknande.

Enligt socialtjänstlagen får ett barn endast placeras stadigvarande hos andra än föräldrar/vårdnadshavare om socialnämnden gett sitt medgivande eller fattat beslut om detta. Om det redan vid handläggning hos Migrationsverket framkommer misstankar om att den närstående/släktingen inte är lämplig att anvisa det ensamkommande barnet till, ska en anmälan göras till socialtjänst och/eller polis och barnet ska anvisas till annat boende under utredning. Handläggaren ska i detta skede också kunna erbjuda barnet information om var hen kan få hjälp och om lämpligt ska sådan hänvisning ske direkt.  

I den situation då den närstående/släktingen redan bor i Sverige ska socialtjänsten kontaktas för en initial placering. Därtill ska, som kompletterande åtgärder, identitetshandlingar på anknytningspersonen kopieras samt kontaktuppgifter registreras. Utifrån uppgifterna görs antingen en platsanvisning eller en anknytningsanvisning. Barnombudsmannen menar att även i dessa fall måste placeringen utredas av socialtjänsten för att säkerställa att den är förenlig med barnets bästa.

Det framkommer även att båda parter ska tillfrågas om sin inbördes relation. Barnombudsmannen vill framhålla vikten av att ett sådant samtal hålls enskilt. Om det framkommer misstanke som tyder på att barnet kan vara gift eller riskerar att utsättas för barnäktenskap, bör det av standarden tydligt framgå vilka akuta åtgärder som ska genomföras av handläggaren.

Biträde

Migrationsverkets fördelningsenhet ska säkerställa att makar inte förordnas samma offentliga biträde. Detta menar Barnombudsmannen är mycket bra då det kan underlätta möjligheterna för att föra fram barnets egna asylskäl. Vi önskar föreslå att i de fall den ena parten är ett barn ska det förordnade biträdet vara ett särskilt biträde för barn. 

Information till barnet

I förslaget står det ”Ett gift barn ska få information om vad som gäller i Sverige avseende tvångsäktenskap och barnäktenskap utöver annan information som barn får i samband med registrering av asylansökan.” Barnombudsmannen anser att det måste framgå att även barn som riskerar att utsättas för barnäktenskap ska få information om var de kan vända sig för att få hjälp och om lämpligt hänvisas direkt till sådan hjälp.

Om en minderårig inte genomgått ett fördjupat ansökningssamtal eller om det senare framkommer att ett barn är gift ska Migrationsverkets mottagningsenhet skyndsamt kalla till och genomföra en social utredning. Barnombudsmannen anser att ett sådant krav på att kalla till en social utredning bör ställas även vid misstanke om barnäktenskap. Vid en sådan utredning ska barnet informeras om lagstiftning, sina rättigheter och tillgängligt stöd. Vi menar att barnet inte bara ska informeras om tillgängligt stöd men ska om lämpligt hänvisas direkt till sådan hjälp. Det bör inte åligga barnet att själv hitta stöd.

Övriga synpunkter

Migrationsverket ska, inför beslut som rör barn, genomföra en barnkonsekvensanalys. Barnombudsmannen menar att det är otydligt när i processen barnkonsekvensanalyser ska genomföras. Av förslaget framgår det att det blir tydligare hur Migrationsverket har resonerat om analysen görs på ett enhetligt och systematiskt sätt. Att barnkonsekvensanalyser görs enhetligt och systematiskt ser Barnombudsmannen som mycket viktigt och efterlyser därför en hänvisning till Migrationsverkets modell för barnkonsekvensanalyser. Det bör även tydliggöras att såväl resonemanget som förts och det efterföljande beslutet måste kommuniceras på ett barnanpassat sätt till barnet och dess vårdnadshavare eller god man. Handläggaren bör också förvissa sig om att barnet har förstått beslutet, vad som legat till grund för det samt dess konsekvenser.

Av utredningen ”Är du gift?” framkom att det fanns otydligheter kring hur man ska hantera ärenden då barnet kan vara utsatt för barnäktenskap och det samtidigt finns små barn med i bilden. Denna problematik berörs inte i standarden mer än att en fråga om det finns barn ska ställas. Barnombudsmannen menar att vägledning kring dessa situationer behöver inkluderas i standarden.

I standarden nämns främst situationer då det kan vara tal om barnäktenskap. Barnombudsmannen menar att även situationer som rör så kallade kontraktsäktenskap,  vilka många gånger kan innebära människohandel bör omfattas av standarden. Kontraktsäktenskap med barn anses av FN:s barnrättskommitté som en form av försäljning av barn. Standarden bör därför hänvisa till de specifika rutiner som finns för hantering av misstänkt människohandel. 

Standarden är tänkt att omfatta såväl barn utan vårdnadshavare som barn i familj inom skyddsprocessen, men Barnombudsmannen saknar specifik vägledning gällande situationer då barn ankommer med vårdnadshavare och misstänks vara utsatt för barnäktenskap.

Avslutningsvis vill vi återigen välkomna initiativet från Migrationsverket och speciellt de informations- och utbildningstillfällen som ska genomföras.

Föredragande i ärendet har varit juristen Amanda Bertilsdotter Nilsson.

Fredrik Malmberg
barnombudsman

Läs hela remissvaret med fotnoter