Värna demokratin mot våldsbejakande extremism – Nationell samordning och kommunernas ansvar (SOU 2016:92)

Dnr 3.9:0120/17
Ställd till Kulturdepartementet

 

Inledning

Barnombudsmannen har getts tillfälle att yttra sig över delbetänkandet av den Nationella samordnaren för att värna demokratin mot våldsbejakande extremism(Samordnaren). I betänkandet behandlas bland annat Samordnarens förslag till hur det förebyggande arbetet mot våldsbejakande extremism bör samordnas och organiseras nationellt från och med januari 2018(den nya samordningsfunktionen). Genom missivet till remissen har Barnombudsmannen utifrån två frågeställningar uppmanats att särskilt belysa frågan om lämplig myndighet för att fortsätta samordna arbetet med att förebygga våldsbejakande extremism. Vårt yttrande tar därför sin utgångspunkt i dessa två frågeställningar liksom i vårt uppdrag att företräda barns och ungas rättigheter enligt FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen).

Inledningsvis vill Barnombudsmannen understryka vikten av att inte särskilja de barn som involverats eller riskerar att involveras i våldsbejakande extremism från andra barn, exempelvis när det gäller behov av stödinsatser. Behoven för dessa barn kan likställas med behoven för barn som i andra sammanhang riskerar att dras in i exempelvis drogmissbruk, kriminalitet eller annat socialt nedbrytande beteende eller barn som upplevt våld eller andra traumatiska händelser. Barnombudsmannen noterar vidare att fokus i såväl den allmänna debatten som i Samordnarens betänkande tenderar att hamna på den våldsbejakande islamistiska extremismen. Med utgångspunkt i ett barnrättsperspektiv vill Barnombudsmannen därför påminna om vikten av att belysa situationen samt ge stöd till barn inom samtliga våldsbejakande miljöer. Rättigheterna i barnkonventionen gäller alla barn och artikel 2 betonar att konventionsstaten ska respektera och tillförsäkra varje barn inom deras jurisdiktion de rättigheter som anges i denna konvention utan åtskillnad av något slag, oavsett barnets eller dess föräldrars ras, hudfärg, kön, språk, religion, politiska eller annan åskådning, nationella, etniska eller sociala ursprung, egendom, handikapp, börd eller ställning i övrigt.

Vi vill i sammanhanget även lyfta frågan om möjligheten att lagföra personer som värvar eller försöker att värva barn och unga till våldsbejakande extrema rörelser. Detta är något vi även tidigare framfört vad gäller bland annat den våldsbejakande islamistiska extremismen.

Vilka behov har Barnombudsmannen utifrån vår verksamhet av nationell samordning av arbetet med att värna demokratin mot våldsbejakande extremism?

Mot bakgrund av ett barnrättsperspektiv och med utgångspunkt i bedömningarna och förslagen i Samordnarens betänkande ser Barnombudsmannen följande behov i fråga om kompetens och befogenheter inom samordningen på olika nivåer i samhället.

Nationell nivå – den nya samordningsfunktionens ansvar i arbetet med att värna demokratin mot våldsbejakande extremism

Inledande synpunkter

Samordnaren har, med utgångspunkt i sina erfarenheter av uppdraget, formulerat en kravprofil på den nya samordningsfunktionen och resonerar utifrån denna kring vilken kompetens en sådan måste ha. Utifrån denna kravprofil resonerar Samordnaren kring att den nya samordningsfunktionen bland annat ska följa, sammanställa och tillgängliggöra kunskap och forskning inom området, samverka med myndigheter och civilsamhälle i fråga om demokratistärkande åtgärder, ha en operativ förmåga i betydelsen att kunna ge konkret vägledning och hänvisa till rätt instans i enskilda ärenden samt utgöra en nationell samordningsfunktion för att hålla samman de initiativ och det arbete som redan idag utförs av olika aktörer.

Barnombudsmannen delar i stort Samordnarens bedömning i fråga om vilken kompetens som måste finnas hos den nya samordningsfunktionen. Däremot saknar vi genomgående ett barnrättsperspektiv i Samordnarens analys, bedömningar och förslag. För att Sverige ska leva upp till sina åtaganden enligt barnkonventionen krävs enligt vår mening att den nya samordningsfunktionen har god kunskap om såväl barnets rättigheter som barns särskilda situation och behov. Den nya samordningsfunktionen måste också kunna applicera denna kunskap inom det egna verksamhetsområdet, vilket ställer krav på god kunskap om hur barn på olika sätt kan vara berörda av våldsbejakande extremism och vilka stödstrukturer som finns för att hjälpa dessa barn. Det gäller såväl barn som föds in i våldsbejakande extrema miljöer, barn som på andra sätt riskerar att dras in i denna typ av miljöer, barn som befinner sig i eller har lämnat denna typ av miljöer, som barn som på andra sätt är berörda, exempelvis på grund av att en anhörig har kopplingar till våldsbejakande extrema miljöer.

Kunskap och kompetens

Utöver vad som ovan sagts om att den nya samordningsfunktionen måste besitta kompetens utifrån ett barnrättsperspektiv, delar Barnombudsmannen Samordnarens bedömning i fråga om att den nya samordningsfunktionen ska ha särskilt hög kompetens om de aktuella miljöernas omfattning och struktur, om radikalisering, frågor kring människors inträde och utträde ur sådana miljöer, det särskilda problemet med ensamagerande samt förebyggande åtgärder, likväl som allmän kunskap om social hållbarhet, demokratifrågor och hur demokratin kan främjas och stärkas.

Konkreta råd

Som nämnts resonerar Samordnaren kring att den nya samordningsfunktionen måste ha en operativ förmåga i betydelsen att ge råd om hur man kan förfara i ett visst ärende eller hjälp med att komma i kontakt med rätt instans. Enligt Samordnaren är det inte den nya samordningsfunktionens uppgift att ta över ärenden utan att kunna ge någorlunda handfasta besked, slussa vidare och på alla sätt vara en initierad samtalspartner och rådgivare. Många gånger kan det enligt Samordnaren räcka med att hänvisa till ansvarig myndighets metodstöd, föreskrifter, anvisningar eller råd. Samordnaren bedömer också att behovet av råd och stöd kommer att minska i takt med att rutiner kommer på plats.

Barnombudsmannen anser att mekanismerna för stöd och vägledning i enskilda fall inte har fungerat på ett tillfredsställande sätt i den nuvarande strukturen. I det fortsatta arbetet är det därför viktigt att ta lärdom av detta för att den nya samordningsfunktionen ska få förutsättningar att på ett adekvat sätt möta upp stödbehovet. Vi ser att den nya samordningsfunktionen måste vara känd och tillgänglig så att det de facto går att vända sig dit när behov uppstår av vägledning i enskilda fall. Det är också av stor vikt att personalen hos den nya samordningsfunktionen har adekvat kompetens för att kunna utgöra relevant stöd.

Nationell samordning

Som Samordnaren framhåller är det mot bakgrund av det ovanstående viktigt att det även i fortsättningen finns en nationell samordningsfunktion som arbetar med frågan om att värna demokratin mot våldsbejakande extremism. I dagsläget är det många aktörer som arbetar med frågor om våldsbejakande extremism. Barnombudsmannen instämmer i Samordnarens bedömning att det även av denna anledning är en förutsättning att det finns en nationell samordningsfunktion för att få en större samlande kraft i arbetet.

Regional nivå – länsstyrelsernas ansvar i arbetet med att värna demokratin mot våldsbejakande extremism

Enligt Samordnarens förslag ska länsstyrelserna svara för den länsvisa samordningen för att värna demokration mot våldsbejakande extremism, vilket innebär att länsstyrelserna får ett uppdrag som liknar den nationella samordningsfunktionen men på länsnivå. Annorlunda uttryckt ska länsstyrelserna ha länsvisa lägesbilder över problemen, samtidigt som de ska stödja kommunerna med att ta fram lägesbilder och handlingsplaner och hålla kontakt med de kommunala samordnarna eller kontaktpersonerna.

Samordnaren föreslår även att länsstyrelserna i likhet med den nationella samordningsfunktionen ska ha en rådgivande roll i det faktiska arbetet, vilket innebär att det ska vara möjligt att vända sig till länsstyrelserna för rådgivning i enskilda ärenden. Barnombudsmannen ställer sig frågande till att detta ansvar ska delas mellan flera aktörer, då vi befarar att en sådan lösning riskerar att skapa förvirring kring var man ska vända sig med frågor och för att få råd och stöd. Vi ser också att en sådan lösning riskerar att leda till att den nationella samordningsfunktionens möjligheter att göra sig förtrogen med förhållandena på lokal nivå urvattnas. Med anledning av detta anser Barnombudsmannen att ansvaret för stöd och rådgivning i enskilda ärenden bör koncentreras till en utpekad aktör. Mot bakgrund av Samordnarens resonemang om att den nationella samordningsfunktionen ska ha särskilt hög kompetens gällande bland annat radikalisering, frågor kring människors inträde och utträde ur sådana miljöer, det särskilda problemet med ensamagerande samt förebyggande åtgärder, menar vi att det är rimligt att det är den nationella samordningsfunktionen som ska ha detta ansvar.

För det fall regeringen beslutar att ändå dela upp ansvaret mellan flera aktörer anser Barnombudsmannen att det måste förtydligas vilka befogenheter respektive aktör har.

Lokal nivå – kommunernas ansvar i arbetet med att värna demokratin mot våldsbejakande extremism

Enligt Samordnarens bedömning ger befintlig reglering i kommunallagen och skollagen stöd för det demokratistärkande arbetet mot våldsbejakande extremism. Samordnaren bedömer att det framför allt är socialtjänstlagen som reglerar kommunens ansvar för att motverka att personer ansluter sig till extremism och underlätta att personer lämnar sådana miljöer.

Barnombudsmannen saknar ett resonemang kring förebyggande insatser i form av mellantvång enligt 22 § lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Barnombudsmannen har tidigare framfört att vi anser att bestämmelserna om mellantvång ska utökas så att socialtjänsten kan ge öppna insatser även till barn under 15 år och deras vårdnadshavare trots att samtycke saknas. Det bör gälla olika typer av insatser, vad som är barnets bästa ska styra. Insatserna bör syfta till att förverkliga de rättigheter som barnet har enligt barnkonventionen. Vi ser att detta även skulle kunna fylla en värdefull funktion när det handlar om barn som berörs av våldsbejakande extremism.

Vi har tidigare lyssnat till barn och unga som vuxit upp under svåra hemförhållanden som beskriver att de många gånger fått hjälp och stöd först efter att de själva börjat agera ut. Det är inte förenligt med barnets bästa att socialtjänsten står passiv och avvaktande till dess att ett eventuellt omhändertagande enligt LVU blir aktuellt. Enligt barnkonventionen har barnets vårdnadshavare huvudansvaret för barnets uppfostran och utveckling. Samförståndslösningar där vårdnadshavaren motiveras att ta emot stöd, för både barnet och sig själv i sin roll som förälder, är att föredra. Samtidigt understryker barnkonventionen barnets rätt att få sina intressen (barnets bästa) bedömda och satta i främsta rummet vid alla beslut som rör barnet. I de fall vårdnadshavaren inte kan motiveras till stöd ska därför barnets rättigheter och behov gå först. Syftet med att fastställa barnets bästa är att barnet fullständigt och faktiskt ska åtnjuta rättigheterna som erkänns i barnkonventionen. Enligt FN:s barnrättskommitté bör konventionsstaterna i första hand erbjuda vårdnadshavare som brister i sitt föräldraskap lämpligt bistånd så att de kan fullgöra sitt ansvar för barnets utveckling.

Utifrån dessa behov, vilken myndighet, inklusive myndigheter som inte har behandlats av utredningen anser Barnombudsmannen är mest lämplig att tilldelas uppdraget som nationell samordnare och varför?

Barnombudsmannen vill inledningsvis framhålla att vi har förståelse för att det inte har varit en enkel uppgift för Samordnaren att komma fram till ett slutgiltigt förslag gällande vilken myndighet som bör ta över rollen som nationell samordnare för att värna demokratin mot våldsbejakande extremism. I dagsläget ser vi inte att det finns någon aktör som har den samlade kompetens som krävs för att fullt ut kunna axla det ansvar detta uppdrag innebär.  Barnombudsmannen väljer därför att inte ta ställning till vilken myndighet som är bäst lämpad att ta över rollen som nationell samordnare.

För det fall regeringen väljer att gå vidare med Samordnarens förslag och utse Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) till den myndighet som ska ta över rollen som nationell samordnare, anser vi att vissa komponenter behöver komma på plats för att MSB till fullo ska få förutsättningar att genomföra detta uppdrag på ett förtjänstfullt sätt. Det handlar om att MSB måste stärka sin kompetens gällande såväl sakfrågan som barns rättigheter och behov.

Föredragande i ärendet har varit juristerna Emma Forssell och Julia Nordin Johansson.

Fredrik Malmberg
barnombudsman

Läs hela remissvaret med fotnoter