Betänkandet (SOU 2016:94) av att vända frånvaro till närvaro - en utredning om problematisk elevfrånvaro

Dnr 3.9:0165/17
Ställd till Utbildningsdepartementet

Inledning

Barnombudsmannen har beretts möjlighet att ge synpunkter på Betänkandet att vända frånvaro till närvaro – en utredning om problematisk elevfrånvaro. Våra synpunkter på denna remiss tar sin utgångspunkt i FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen). Yttrandet behandlar de delar av betänkandet som Barnombudsmannen har synpunkter på eller invändningar mot.

Omfattande problematisk frånvaro är ofta, som utredaren skriver, som en komplex väv där flera faktorer samverkar och Barnombudsmannen ser positivt på att detta synliggörs. Skolan är en mycket viktig plats för alla barn och framför allt för de barn som på olika sätt är mer utsatta än andra. För barn med psykosociala problem, barn med funktionsnedsättningar, barn i familjehem eller på institutioner, nyanlända barn och barn med föräldrar som har problem, kan skolan ha en särskilt stor betydelse både genom att här och nu vara den plats som erbjuder trygghet och stabilitet men också som den enskilt viktigaste framgångs- och skyddsfaktorn vad gäller barnets framtida utveckling.

De senaste åren har Barnombudsmannen fört en omfattande dialog med barn i svåra situationer. Frågor som relaterar till skolans förmåga att möta, synliggöra och stödja dessa barn har varit aktuella i nästan alla våra årsrapporter. I vår senaste årsrapport Barn på flykt framkom bland annat att skolorna inte följer upp skolfrånvaron bland asylsökande barn på samma systematiska sätt som för barn med skolplikt.”

Enligt barnkonventionens artikel 2 ska varje barn tillförsäkras alla rättigheter som anges i konventionen utan åtskillnad av något slag. Inget barn får diskrimineras. Detta gäller oavsett barnets eller dess föräldrars sociala ursprung eller ställning i övrigt.

I barnkonventionens artikel 23 Rättigheter för barn med funktionshinder lyfter man fram vikten av att barn med något funktionshinder ska ha rätt till särskild omvårdnad och bistånd för att nå största möjliga individuella utveckling och integrering i samhället.

I artikel 28 lyfter man bland annat fram att man ska vidta åtgärder för att uppmuntra regelbunden närvaro i skolan och minska antalet studieavbrott.

Barnkonventionens artikel 29 beskriver barnets rätt att utveckla sina möjligheter ifråga om personlighet, anlag och fysisk och psykisk förmåga.

4.7.2 Utredningen bedömer att nationell statistik om frånvaro behövs

Bedömningen innebär att Skolverket ges i uppdrag att samla in statistik om frånvaro, för att uppmärksamma och följa upp elevers frånvaro på ett liknande sätt som görs idag med till exempel arbetslöshet och sjukskrivningar. Barnombudsmannen delar utredarens bedömning.

I Barnrättskommitténs allmänna kommentarer om ungdomens hälsa och utveckling, talar man om vikten av systematisk insamling av data för att de olika staterna ska kunna följa ungdomars hälsa och utveckling.

Kunskap om omfattningen av problematisk frånvaro är nödvändig om skolan och samhället i övrigt ska ha möjlighet att vidta rätt åtgärder. Utredaren konstaterar att elevers frånvaro är ett samhällsproblem och att nationell statistik kan ge möjlighet att till synliggöra problemet och därmed minska den.

Barnombudsmannen välkomnar bedömningen och vill trycka på barnkonventionens artikel 2, att alla barn ska ha samma rättigheter, oavsett var i landet barnet bor och på vilken skola barnet går. Ett nationellt grepp om frågan om problematisk frånvaro kan komma att öka likvärdigheten i hur barnets rättigheter tillgodoses i de olika kommunerna och skolorna.

8.12.4 Utredningens förslag om sammanhållna skoldagar

Förslaget innebär att det i skolförordningen skrivs in att skoldagen, så långt det är möjligt, hålls samman. Barnombudsmannen tillstyrker förslaget.

9.2 Förslag och bedömning om skyldigheter att utreda och vidta åtgärder vid problematisk frånvaro

Förslaget innebär att rektor, huvudman och elevens hemkommun ansvarar för att utreda och vidta åtgärder vid problematisk frånvaro. Skyldigheten ska tydliggöras i skollagen. Barnombudsmannen tillstyrker förslaget.

Artikel 12 i Barnkonventionen talar om barnets rätt att uttrycka sina åsikter i frågor som rör barnet. Barnombudsmannen välkomnar att det föreslås ställas krav på att utredningen ska göras i samråd med eleven och vårdnadshavaren. Skolan har idag en skyldighet att, i samband med att åtgärdsprogram skrivs, informera och samverka med eleven och vårdnadshavaren. Att samverka öppnar för möjligheten att eleven själv blir en del av utredningen. Idag kan informationskravet, vid skapandet av åtgärdsprogram, ibland uppfyllas genom en bock i en ruta.

Barnombudsmannen är mycket positiv till att skyldigheten att vidta åtgärder vid omfattande frånvaro föreslås skrivas in i skollagen. Ett lagstadgat ansvar för åtgärder för en elev med omfattande problematisk frånvaro kan komma att göra skillnad för många elever.

Samtidigt kunde Barnombudsmannen önska att rättigheten till stöd också knöts till barnet, istället för att endast skrivas som en skyldighet för skolan. Detta med tanke på regeringens betänkande Barnkonventionen blir svensk lag.

9.2.1 Förslag om dokumentation

Förslaget innebär att det i skollagen skrivs in att de åtgärder skolan vidtar vid omfattande frånvaro ska dokumenteras och att rektor ansvarar för detta. Barnombudsmannen tillstyrker förslaget.

Dokumentation av åtgärder som syftar till att hjälpa elever med omfattande problematisk frånvaro kan öka elevernas möjlighet att få stöd och hjälp. Barnombudsmannen skulle dock gärna se att denna dokumentation av åtgärder skrivs in i ett åtgärdsprogram. Det skulle då kunna överklagas av elev och vårdnadshavare och prövas av Skolväsendets överklagandenämnd. Det skulle stärka elevens rätt till stöd och hjälp i en svår situation.

10.8 Utredningens bedömning om elevhälsans arbete

Utredarens bedömning är att en särskild utredare bör tillsättas, som föreslår hur elevhälsans främjande, förebyggande och åtgärdande arbete kan se ut och hur detta kan konkretiseras i lagstiftningen. Barnombudsmannen delar utredarens bedömning.

I FN:s barnrättskommittés senaste rekommendationer till Sverige uttrycks oro över att skolhälsovården inte har tillräckliga resurser att hantera det ökande antalet elever med psykisk ohälsa och psykosociala sjukdomar. De anser att elever får vänta för länge för att bland annat ta del av det psykosociala stödet. Barnombudsmannen delar deras oro.

Barnombudsmannen har i sitt arbete talat med barn som vid flera tillfällen berättat om den elevhälsa de kommit i kontakt med. I vår årsrapport 2015 Välkommen till verkligheten, skriver vi att varje barns rätt till elevhälsa måste säkerställas i praktiken. Vi föreslår bland annat att elevhälsan ska vara enkel att nå och att elever ska få lagstadgad rätt till tre informationssamtal med elevhälsan under sin skolgång, utöver hälsosamtalen.

Regeringen har, som tidigare sagts, föreslagit att barnkonventionen ska bli svensk lag.  Med barnkonventionen som lag kommer även arbetet med att transformera annan lagstiftning som rör barns rättigheter att påskyndas genom att luckor i lagstiftningen kan identifieras och täppas till. En sådan lucka kan vara en lagstadgad rätt till samtal och kontakt med elevhälsan.  

12.6.3 Utredningens bedömning avseende kunskap om riskfaktorer

Utredaren gör bedömningen att personal som möter barn och unga i skolan, socialtjänsten och inom hälso- och sjukvård, behöver kunskap om riskfaktorer för problematisk frånvaro. Barnombudsmannen delar utredarens bedömning och ser det som naturligt att den här kunskapen bland annat förmedlas som en del av den utbildning kring barn i utsatta situationer och barnets rättigheter som behöver ingå som en självklar del i utbildningen för att bli lärare, socionom, förskollärare, psykolog, sjuksköterska och läkare. Barnombudsmannen lyfte i en skrivelse till regeringen 2012 behovet av att införa en bestämmelse i högskoleförordningen med denna typ av kunskapskrav. Ett steg i rätt riktning är det förslag som regeringen nyligen lämnat om att det inom vissa utbildningar ska ställas krav på obligatoriska inslag i utbildningen om våld i nära relationer som bland annat drabbar barn.  

13.3.4 Förslag om en systematisk överlämning när en elev övergår från en skolenhet till en annan

Förslaget innebär att information om en elevs styrkor, riskfaktorer, skolnärvaro, timplaner, betyg och tidigare anpassningar som gjorts ska föras över till en mottagande skola vid byte från en skolenhet till en annan. Utredaren anser att bestämmelserna bör införas i skollagen. Barnombudsmannen tillstyrker förslaget.

I förslaget finns också en skrivning om att vårdnadshavare i samband med att man tar del av och godkänner ett åtgärdsprogram också samtidigt ska godkänna att informationen får följa med vid ett eventuellt skolbyte. Detta för att lösa frågan om sekretess mellan olika skolenheter.

Barnombudsmannen vill dock lyfta fram Barnkonventionens artikel 12, om barnets rätt att uttrycka sina åsikter i de angelägenheter som rör dem. Vi ser det som viktigt att även barnet eller ungdomen är med i processen vid överflyttning av information till en ny skola. Barnets egen uppfattning om sina förmågor och sin utveckling bör, anser vi, vara en viktig del av informationen vid ett skolbyte.

13.3.5 Förslag om lärarens roll vid övergångar

Utredarens förslag innebär att läraren särskilt ska uppmärksamma elever med omfattande problematisk frånvaro, vid byten mellan skolenheter och övergångar, mellan till exemplen mellan- och högstadium, vid lärarbyten och byte av skolform. Utredaren föreslår att lärarens roll skrivs in i läroplanerna. Barnombudsmannen tillstyrker förslaget.

Även här vill Barnombudsmannen lyfta fram artikel 12 i Barnkonventionen, och vikten av att eleven med sin egen röst, är delaktig och part i en övergångsprocess.

Regeringen har, som tidigare sagts, föreslagit att barnkonventionen ska bli svensk lag.  Med barnkonventionen som lag kommer även arbetet med att transformera annan lagstiftning som rör barns rättigheter att påskyndas genom att luckor i lagstiftningen kan identifieras och täppas till. En sådan lucka eller brist kan vara rätten att höras och delta i en överlämning av information.  

13.3.6 Förslag om uppgift om ogiltig frånvaro i avgångsbetyg

Utredaren föreslår att ogiltig frånvaro ska redovisas i avgångsintyget, på samma sätt som det nu görs i terminsbetyget. Barnombudsmannen avstyrker förslaget om en markering i barnets slutbetyg eftersom det är en åtgärd som kommer alldeles för sent och som inte bidrar till att förändra den svåra situation barnet befinner sig i. Ogiltig frånvaro måste mötas av kraftfulla, skyndsamma åtgärder i direkt anslutning till frånvaron. Det är också viktigt att betona det ansvar som vuxenvärlden har för att utreda och åtgärda orsakerna bakom ett barns frånvaro. En markering i barnets avgångsintyg leder fel om situationen i själva verket har skapats på grund av bristande stöd av vuxenvärlden.

Artikel 28 i FN:s konvention om barnets rättigheter säger att varje barn har rätt till utbildning. För att förverkliga denna rätt ska konventionsstaterna särskilt vidta åtgärder för att uppmuntra regelbunden närvaro i skolan och minska antalet studieavbrott. Barnrättskommittén har uppmuntrat konventionsstaterna att prioritera en lång rad olika åtgärder för att bekämpa studieavbrott, bland annat noggrann analys av orsakerna till dem. 

Det är de vuxna i skolan som har ansvar för att främja, stödja och vidta åtgärder så att eleven ges möjlighet till bästa optimala utveckling och lärande. Olovlig frånvaro kan enligt utredaren, ha många orsaker, det kan bland annat handla om mobbning, skolpersonalens bemötande, neuropsykiatriska problem eller svåra hemförhållanden.

För det fall regeringen föreslår att olovlig frånvaro ska framgå av  avgångsintyget är det viktigt att eleven får möjlighet att kontrollera uppgiften om den olovliga frånvaron innan den förs in i intyget. Barnombudsmannen ser vidare ett behov av att klargöra vad som händer i de fall då eleven inte godtar en uppgift om olovlig frånvaro.

16.4 Utredningens förslag avseende hemkommunens ansvar för samordning av insatser

I utredningen föreslås att elevens hemkommun ska samordna insatser med samhällsorgan, organisationer eller andra när det handlar om frånvaro som riskerar att ha en negativ inverkan på elevens utbildning. Förslaget skrivs in i skollagen. Barnombudsmannen tillstyrker förslaget.

Dock vill vi ställa frågan om hur tanken med denna samordning är och på vilket sätt den skulle skilja sig från de olika exempel på samverkan som redan finns runt ett barn inom kommuner, och som utredaren tar upp i sin beskrivning.  Vi skulle önska en tydligare skrivning i hur detta ska bli verklighet för alla barn i alla kommuner och stadsdelar.

Barnombudsmannen vill här också lyfta fram vikten av att alla barn i alla kommuner och stadsdelar får samma möjligheter, oavsett barnets eller dess föräldrars sociala ursprung eller ställning i övrigt. Den skolsegregering som till exempel Skolkommissionen beskriver, kan riskera att barn behandlas olika.

Föredragande i ärendet har varit utredare Åsa Beckman.

Fredrik Malmberg
barnombudsman

Läs hela remissvaret med fotnoter.