Promemorian Elektronisk övervakning av kontaktförbud (Ds 2017:1)

Dnr 3.9:0115/17
Ställd till Justitiedepartementet

Inledning

Barnombudsmannen yttrar sig över förslagen med utgångspunkt i vårt uppdrag att företräda barns och ungas rättigheter och intressen utifrån FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen).

Terminologi

Barnombudsmannen använder ordet skyddsperson för den som ansökt om eller beviljats ett kontaktförbud och förbudsperson för den som kontaktförbudet gäller.

Promemorians förslag

Bakgrunden till promemorian är att det fattats mycket få beslut om elektronisk övervakning av kontaktförbud sedan denna möjlighet infördes år 2011. Utredarens förslag ska syfta till att skapa ett mer ändamålsenligt system när det gäller elektronisk övervakning av kontaktförbud, och innebär följande:

  • Att även utvidgade kontaktförbud ska kunna villkoras med elektronisk övervakning, förutsatt att förbudspersonen tidigare har överträtt ett kontaktförbud mot skyddspersonen. (För närvarande kan elektronisk övervakning bara bli aktuellt vid särskilt utvidgade kontaktförbud.)
  • Att den längsta möjliga förbudstiden för kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning förlängs från sex månader till ett år.
  • Att straffskalan för överträdelse av kontaktförbud som villkorats med elektronisk övervakning skärps, genom att det rådande minimistraffet böter tas bort. (Maximistraffet fängelse ett år kvarstår.)
  • Att en ny brottsrubricering införs för de brott som omfattas av den nya straffskalan: överträdelse av kontaktförbud med elektronisk övervakning.
  • Att ingen övrig lagstiftning behöver ändras.

Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2018.

Gällande rätt

Lagen (1988:688) om kontaktförbud

Kontaktförbud (eller ordinärt kontaktförbud) innebär att en person (förbudspersonen) förbjuds att besöka eller på annat sätt ta kontakt med en annan person (skyddspersonen) eller att följa efter denna person. Kontaktförbud får meddelas om det på grund av särskilda omständigheter finns risk för att förbudspersonen kommer att begå brott mot, förfölja eller på annat sätt allvarligt trakassera skyddspersonen. Vid bedömningen av om det finns en sådan risk ska det särskilt beaktas om förbudspersonen har begått brott mot någon persons liv, hälsa, frihet eller frid. Kontaktförbud får endast meddelas om skälen för ett sådant förbud uppväger det intrång eller annat men som förbudet innebär för förbudspersonen.

Om det kan antas att ett ordinärt kontaktförbud inte är tillräckligt kan det utvidgas till ett utvidgat kontaktförbud. Detta innebär att förbudspersonen förbjuds att uppehålla sig i närheten av skyddspersonens bostad, arbetsplats eller något annat ställe där denne brukar vistas. Åklagarmyndighetens handbok på området anger att åklagaren normalt först bör utfärda ett ordinärt kontaktförbud och avvakta erfarenheterna av det innan ett eventuellt beslut om utvidgat kontaktförbud meddelas. Där sägs också att det bör krävas att det finns någon specifik omständighet som medför att risken för brott eller andra allvarliga trakasserier är särskilt hög för att ett utvidgat kontaktförbud inte ska föregås av ett ordinärt förbud.

Om en förbudsperson överträtt ett utvidgat kontaktförbud får hen meddelas ett särskilt utvidgat kontaktförbud. Ett sådant förbud får omfatta ett eller flera områden i anslutning till sådana platser där skyddspersonen har sin bostad eller arbetsplats eller annars brukar vistas (men inte ett större område än vad som är nödvändigt). Särskilt utvidgat kontaktförbud får meddelas endast om skälen för ett sådant förbud väger väsentligt tyngre än den inskränkning i rörelsefriheten som förbudet innebär för förbudspersonen. Ett beslut om särskilt utvidgat kontaktförbud ska förenas med villkor om elektronisk övervakning, om det inte finns särskilda skäl mot det.

Lagens syften och struktur

Det främsta syftet med lagen om kontaktförbud är att vara brottsförebyggande. Detta uttrycks i lagtexten genom att förutsättningen för ett kontaktförbud är att det ska föreligga en risk för att den eventuella förbudspersonen kommer att begå brott mot, förfölja eller på annat sätt allvarligt trakassera den eventuella skyddspersonen. I de förarbetsuttalanden som gjordes till lagen om kontaktförbud framhölls att många av de beteenden som innebär att en person utsätter någon för allvarliga trakasserier redan är belagda med straff, men att detta skydd inte är heltäckande. Lagen om kontaktförbud förmodas alltså komplettera det skydd som annan lagstiftning ger.

I promemorian beskrivs att den grupp som främst står i blickpunkten för lagstiftningen är kvinnor som fruktar trakasserier eller hämndaktioner från män som de tidigare haft en relation med. Dock har lagen getts en generell utformning. Det finns till exempel inget krav på en tidigare förbindelse mellan parterna.

Syftet med elektronisk övervakning är att ge polis och åklagare möjlighet att kontrollera efterlevnaden av ett kontaktförbud, att skydda skyddspersoner och att göra det möjligt att säkra bevis för överträdelser av kontaktförbud.

Barnombudsmannens synpunkter

Barnombudsmannen välkomnar flertalet av promemorians förslag. Vi vill dock inledningsvis påtala den genomgående och påtagliga bristen på barn- och barnrättsperspektiv i promemorian.

Bristande barnperspektiv

Trots att barn är en målgrupp som i allra högsta grad berörs av förslagen saknas både information och resonemang om barns situation och en konsekvensanalys för barn, liksom barns egna röster. Barnombudsmannen finner det anmärkningsvärt att barn endast nämns en handfull gånger i promemorian, och då enbart mycket kort. Exempelvis skriver visserligen utredaren i sin slutsats att rådande brister kring elektronisk övervakning gör att skyddspersoner riskerar att leva under psykisk press och social otrygghet och att detta är ”särskilt bekymmersamt i fall där barn är inblandade” men detta utvecklas inte närmare. 

Ett annat exempel på bristande barnperspektiv i promemorian är att statistik om barn inte redovisas. I promemorian står hur stor andel av skyddspersonerna som är kvinnor respektive män och att skyddspersonerna med några få undantag är kvinnor och barn, men mer specifika uppgifter om barn saknas.

En förklaring till att statistik om barn saknas är troligtvis att sådan är begränsad. Till exempel har Brå, i en granskning av kontaktförbud vid gemensam bostad, påtalat att det inte med säkerhet går att säga hur många barn det rör sig om eller hur gamla barnen är. Detta eftersom relationen mellan skydds- och förbudsperson inte alltid framgår av åklagarnas beslutsmotiveringar och personnummer inte finns med i beslutsunderlaget.

Barnombudsmannen menar dock att utredaren borde eftersträvat att ta fram statistik rörande barn eller åtminstone påtalat de brister som finns på området. Vi anser också att den statistik som faktiskt finns på området, till exempel i den rapport där Åklagarmyndigheten kartlagt tillämpningen av kontaktförbud borde ha redovisats. I denna rapport, där statistik från 2012 och 2008 jämförs, konstateras att andelen ansökningar om kontaktförbud till skydd för barn under 15 år har ökat markant under perioden, från 2% till 10%. Andelen barn mellan 15 och 18 år var däremot oförändrad, 4%. Åklagarmyndigheten ser olika möjliga förklaringar till varför andelen barn under 15 år ökat. En är att fler barn de facto blivit utsatta för brott 2012 jämfört med 2008, en annan att fler vårdnadshavare i samband med en begäran om kontaktförbud för egen del också begär kontaktförbud för sitt eller sina barn.

En annan brist är att barns erfarenheter av kontaktförbud inte beskrivs i promemorian. I promemorians avsnitt om utvärderingar nämns dels Brås utvärderingar (som visade att förbudet ofta har en trygghetsskapande effekt för skyddspersonerna, även om det ofta kvarstår en oro för att på nytt trakasseras av förbudspersonen), samt brottsofferorganisationers erfarenheter (som bland annat handlade om att skyddspersoner upplever att samhällets reaktioner ibland uteblir vid en överträdelse av förbudet). Däremot står inget om barns erfarenheter av att vara berörda av kontaktförbud. Sådant material finns bland annat tillgängligt i Barnombudsmannens rapport ”Oskyddad. Barn och ungdomar om att leva med skyddade personuppgifter” (se mer nedan).

Om vikten av ha ett barnperspektiv

Enligt riksdagens strategi för att stärka barnets rättigheter ska all lagstiftning som rör barn utformas i överensstämmelse med barnkonventionen. I barnkonventionen fastslås bland annat att vid alla åtgärder som rör barn ska barnets bästa komma i främsta rummet (artikel 3), att varje barn ska beredas möjlighet att uttrycka sina åsikter i alla frågor som rör barnet samt att få dessa beaktade (artikel 12), och att barnet har rätt att skyddas mot alla former av våld (artikel 19). Enligt föräldrabalken ska barnets bästa vara avgörande för alla beslut om vårdnad, boende och umgänge. Vid bedömningen av vad som är bäst för barnet ska det fästas avseende särskilt vid risken för att barnet eller någon annan i familjen utsätts för övergrepp eller annars far illa.

Mot bakgrund av detta, samt utredarens uppdrag att undersöka om det finns skäl att förändra regleringen kring elektronisk övervakning av kontaktförbud, ser Barnombudsmannen ett behov av fler förändringar än de som föreslås i promemorian. Dessa redovisas under ”Ytterligare förslag” nedan.

Angående förslaget (6.1) om att även utvidgade kontaktförbud ska kunna villkoras med elektronisk övervakning.

Barnombudsmannen tillstyrker förslaget.

Angående att inget förslag läggs om att även icke-fysiska överträdelser av utvidgat kontaktförbud ska kunna leda till särskilt utvidgat kontaktförbud (6.2)

Skälet till förslaget är att utredaren gör bedömningen att det redan i dagsläget är möjligt att icke-fysiska överträdelser kan läggas till grund för särskilt utvidgade kontaktförbud, eftersom det varken i förarbeten eller i författningskommentarer anges att det endast är fysiska överträdelser som ska beaktas. Utredaren lyfter dock att praxis ser annorlunda ut och anför även att icke-fysiska överträdelser endast i sällsynta fall ska utgöra skäl för skärpning: ”Det sagda innebär att, till skillnad från hur regeln måhända har uppfattats i praxis, i sällsynta fall ska även icke-fysiska överträdelser kunna läggas till grund för ett särskilt utvidgat kontaktförbud.”

Barnombudsmannen delar utredarens uppfattning att även icke-fysiska överträdelser ska kunna leda till en skärpning av kontaktförbudets omfattning, men anser, till skillnad från utredaren, att detta inte är tillräckligt tydligt så som bestämmelsen är utformad idag.

Av den utredning som Brå gjort av lagen om kontaktförbud, och som beskrivs i promemorian, framgår att det i praktiken krävs just fysiska överträdelser av kontaktförbud för att en skärpning ska komma till stånd, trots att denna form av överträdelse är den minst vanliga. I praxis sker de flesta kontaktförsök eller överträdelser av ett tidigare beviljat kontaktförbud elektroniskt, till exempel via sms, telefonsamtal eller Facebook. Brå påtalar också att de högt ställda beviskraven på överträdelser, även när dessa uppges vara fysiska, gör att det ofta inte finns tillräckligt underlag för att besluta om en utvidgning av kontaktförbudet. Det räcker till exempel inte att skyddspersonen anger att förbudspersonen har uppehållit sig utanför hens hus, utan i regel krävs någon form av stödbevisning, som ett vittne till överträdelsen, för ett beslut om utvidgat kontaktförbud.

Med tanke på den praxis som Brå redovisar anser Barnombudsmannen att det behöver tydliggöras att icke-fysiska överträdelser, till exempel sådana som sker via telefon eller sociala medier, ska kunna läggas till grund för en utvidgning av kontaktförbud. Detta skulle exempelvis kunna göras genom att det i bestämmelsen eller i förarbeten tydliggörs att kontaktförbudet inte bara omfattar geografiska platser som bostad eller arbetsplats utan även kontakter via telefon eller Internet. Det är visserligen möjligt att den nu gällande formuleringen ”annat ställe där den personen brukar vistas” skulle kunna tolkas som en icke-fysisk plats som till exempel Internet, men praxis visar att så inte är fallet. Formuleringen i gällande bestämmelse är förmodligen en eftersläpning från tiden då kontaktförbud hette besöksförbud, men den behöver, utifrån hur trakasserier i praktiken ser ut idag, uppdateras.  

Angående att beviskraven när det gäller överträdelser av utvidgat kontaktförbud föreslås vara oförändrade (6.3)

Som nämnts ovan visar Brås utvärdering att de rådande högt ställda beviskraven på överträdelser av kontaktförbud ofta får konsekvensen att en skärpning uteblir.

Att överträdelser av kontaktförbud inte alltid får konsekvenser lyfts också av de barn och ungdomar som lever med skyddade personuppgifter som Barnombudsmannen har pratat med. Barnen känner till att möjligheten till att utfärda ett kontaktförbud finns, men anser att kraven för att få till ett sådant förbud är för höga. Barnen beskriver också att de upplever att förbudet är verkningslöst, då överträdelser mot det oftast bara leder till böter, vilket enligt barnens erfarenhet inte räcker för att få en förövare att hålla sig borta. Ett barn berättar så här: ”Det han hade var ett besöksförbud. Och det gjorde att han inte fick kontakta oss. Men om han kontaktade oss hände det inte så mycket. Och det var det som var dåligt. Så liksom, om han vet var jag är och så, ja, man känner sig aldrig trygg.” Barnen som vi har pratat med upplever också att polisen inte gör tillräckligt för att skydda dem mot en förövare som tar kontakt. ”Polisen säger ja men vi kan inte göra något mer förrän han skadar dig. Man bara jaha, måste han typ döda mig tills ni gör något. De bara: men vi kan inte göra någonting, så är lagen”, berättar Sofia.

En annan konsekvens av högt ställda beviskrav är att skyddspersoner inte anser det meningsfullt att anmäla överträdelser. I promemorian beskrivs att brottsofferorganisationer noga har understrukit att det inte sällan är så att personer som utsätts för fortsatta trakasserier efter att ha beviljats ett kontaktförbud kan resignera och därefter sluta att anmäla överträdelser.

Barnombudsmannen har inget att erinra mot utredarens bedömning att beviskraven när det gäller överträdelser av utvidgat kontaktförbud bör vara oförändrade. Samtidigt är det angeläget att det finns reella möjligheter att säkra bevisning när en överträdelse sker, för att detta ska kunna läggas till grund för beslut om särskilt utvidgat kontaktförbud. Som utredaren själv påpekar kommer möjligheterna att säkra bevisning betydligt förenklas om även utvidgade kontaktförbud kan förenas med elektronisk övervakning, men det förutsätter också att tekniken gällande elektronisk övervakning fungerar tillfredställande. Barnombudsmannen vill mot bakgrund av detta understryka vikten av att de problem som i dagsläget råder kring tekniken gällande elektronisk övervakning snarast åtgärdas (se vidare nedan).

Angående förslaget (6.4) att straffskalan för överträdelse av kontaktförbud som har villkorats med elektronisk övervakning skärps, genom att det rådande minimistraffet böter tas bort. 

Barnombudsmannen tillstyrker förslaget.

Angående förslaget (6.4) att en ny brottsrubricering införs för de brott som omfattas av den nya straffskalan: överträdelse av kontaktförbud med elektronisk övervakning.

Barnombudsmannen har inget att erinra mot förslaget.

Angående förslaget (6.5) att den längsta möjliga förbudstiden för kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning förlängs från sex månader till ett år.

Barnombudsmannen tillstyrker förslaget.

Angående att skyndsamhetskravet vad gäller handläggningstid i ärenden om kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning behålls (6.6.).

Barnombudsmannen tillstyrker förslaget och vill poängtera att det är särskilt viktigt att kravet efterlevs när barn är berörda.

Ytterligare förslag

Åtgärda tekniska problem

I promemorian konstateras att det funnits och finns flera allvarliga brister i tekniken kring elektronisk övervakning. Bristerna handlar bland annat om kort batteritid, begränsningar i funktionalitet i kyla och källarlokaler, felaktiga larm, att det går att ta av sig utrustningen eller att sätta den ur funktion, och att det krävs att täckning finns inom det övervakningssystem som används. Promemorian lägger dock inga förslag som säger om detta ska lösas eller hur det ska lösas.

Självklart kan en fotboja inte erbjuda ett fullgott skydd från att utsättas för övergrepp, men det är mycket viktigt att de brister som konstaterats åtgärdas skyndsamt. Barnombudsmannen anser att det är angeläget att snarast avsätta tillräckliga resurser för detta, särskilt eftersom förslagen i promemorian innebär att elektronisk övervakning kommer att bli aktuellt vid fler tillfällen. Barnombudsmannen menar att elektronisk övervakning annars riskerar att innebära en falsk säkerhet för skyddspersonen.

En akutsituation kring gemensamma barn ska inte automatiskt medföra undantag från kontaktförbudet

Enligt lagen om kontaktförbud omfattar ett kontaktförbud inte sådana kontakter ”som med hänsyn till särskilda omständigheter är uppenbart befogade”.  I promemorian anförs att sådana kontakter som kan föranleda ett undantag från kontaktförbudet till exempel kan handla om kontakter som rör gemensamma barn. Barnombudsmannen vill med anledning av detta upprepa de synpunkter som vi lyfte i vårt remissvar till betänkandet ”Stalkning – ett allvarligt brott”:

”Barnombudsmannen är tveksam till den delen av utredningens resonemang som innebär att möten och andra kontakter som sker till följd av en hastigt uppkommen situation i vilken både skydds- och förbudspersonerna har ett gemensamt intresse, till exempelvis ett gemensamt barn, ska ses som en uppenbart befogad kontakt, som inte bör omfattas av förbudet. Vi menar att genom att tillåta en förbudsperson tillträde till skyddspersonens sfär kan det innebära risk för att den förföljda och dess barn utnyttjas eller tar skada. [---] [O]m det redan föreligger ett kontaktförbud kan inte en akutsituation rättfärdiga den redan fastslagna risken för våld eller hot. Innan ett möte måste det alltid göras en hot- och riskbedömning enligt vår mening. Och att företa nämnda bedömning vid en akutsituation förefaller vara praktisk omöjligt.”

Socialtjänsten ska underrättas om kontaktförbud när ett barn är inblandat

Ett annat krav som Barnombudsmannen tidigare har lyft när det gäller kontaktförbud och som vi vill upprepa här, är att socialtjänsten alltid ska underrättas om ett beslut om kontaktförbud, om parterna har gemensamma barn under 18 år. Barn vars förälder befinner sig under hot om våld eller förföljelse är i en extra utsatt situation och det är angeläget att stödinsatser sätts in i ett tidigt skede.

Ompröva gemensam vårdnad vid ett kontaktförbud

Barnombudsmannen vill även upprepa vårt tidigare förslag att om vårdnaden är gemensam när ett kontaktförbud har beviljats för en av vårdnadshavarna bör vårdnadsfrågan tas upp till ny prövning:

”När en skyddsperson lever gömd tillsammans med sitt barn urholkar den gemensamma vårdnadens rättsverkningar kontaktförbudets skyddsändamål.[---] Enligt vår mening kan umgänge med en förbudsperson leda till att barnet utsätts för stor press om de till exempelvis lever under skyddad identitet. Barnet kan utnyttjas som redskap i syfte att komma åt information om skyddspersonen. Vi anser att det sällan kan antas vara till barnets bästa att utöva umgänge med en förbudsperson som enligt en hot – och riskbedömning anses utgöra en klar risk för att skyddspersonen och/eller barnet kommer att utsättas för brott. Vi anser att ett befintligt kontaktförbud ska beaktas och tillmätas betydelse i en vårdnads- och umgängestvist eftersom det aldrig kan vara till barnets bästa att leva i ständig rädsla och oro. Att alltid behöva vara på sin vakt för att inte avslöja något som kan innebära att förbudspersonen får reda på information var de befinner sig, är inte till barnets bästa enligt vår mening.”

Förbättra hot- och riskbedömning när ett barn är inblandat

Det har under lång tid och i flera sammanhang framförts krav på att höja kvaliteten i hot- och riskbedömningar. Detta är till exempel ett av förslagen i det aktuella betänkandet av 2014 års vårdnadsutredning. Också i förevarande promemoria konstateras brister i de bedömningsverktyg som idag används, genom en hänvisning till en utvärdering som visat att ”få ärenden blir föremål för en strukturerad bedömning och att många bedömningar baseras på osäker eller bristfällig information samt att träffsäkerheten i hot- och riskbedömningar är låg.” Barnombudsmannen instämmer i kritiken, och anser att det är mycket angeläget att kvaliteten och träffsäkerheten i hot- och riskbedömningar förbättras, särskilt i situationer där barn är inblandande. Just när det gäller kontaktförbud vill vi påtala följande:

I lagen om kontaktförbud beskrivs att det vid bedömningen av om det föreligger en sådan risk att ett kontaktförbud är motiverat ”ska det särskilt beaktas om den mot vilken förbudet avses gälla har begått brott mot någon persons liv, hälsa, frihet eller frid”. Formuleringen är ett eko av det som regeringen uttalade i sin proposition Förbättrat skydd mot stalkning: ”Det ska uttryckligen vägas in om förbudspersonen tidigare dömts för brott mot någon persons liv, hälsa, frihet eller frid. Den tidigare brottsligheten behöver således inte vara riktad mot den som avses skyddas med ett förbud.”

Det är alltså fastställt att tidigare brott inte behöver ha riktats (enbart) mot den eventuella skyddspersonen för att ett kontaktförbud ska komma till stånd. Denna bedömning står i överensstämmelse med den gedigna kunskap som finns på området våld i nära relation, enligt vilken bland annat barn till en förälder som utsatts för våld av den andra föräldern löper stor risk att själv ha utsatts för, eller kan komma att utsättas för, våld av samma förälder.

I motsats till detta anför utredaren att ”tidigare brottslighet mot exempelvis en partner bör normalt sett inte utgöra en sådan ökad risk för brott riktade mot ett barn i familjen för att ett kontaktförbud ska utfärdas även mot barnet. ”Utredaren skriver dock att ”[d]äremot skulle det kunna hävdas att tidigare brott mot ett barn indikerar en ökad risk för brott mot barnets syskon, vilket i vissa fall skulle kunna tala för ett kontaktförbud även avseende det syskon som inte utsatts för brott.”

Barnombudsmannen tolkar detta som att utredaren menar att en förälderns våld mot barnets andra förälder inte behöver innebära en risk för barnet, men att våld mot ett syskon gör det. Barnombudsmannen delar inte denna uppfattning och beklagar att utredaren inte i större omfattning baserar sina slutsatser på den gedigna kunskap som finns på området våld i nära relation.

Utifrån ovanstående föreslår Barnombudsmannen att i de fall där ett barns ena förälder åläggs ett kontaktförbud gentemot den andra föräldern ska det göras en utförlig hot- och riskbedömning även avseende barnets situation, i syfte att avgöra om det bästa för barnet är att kontaktförbudet även omfattar barnet. Risken för att barnet kan utsättas för påtryckningar att avslöja exempelvis skyddade personuppgifter ska väga tungt, liksom naturligtvis risken för att barnet kan utsättas för hot eller våld. Barns egen vilja måste också väga tungt i bedömningen. Till exempel måste ett barns rädsla för att ha kontakt med en förälder tas på allvar.

Föredragande i ärendet har varit utredaren Emma Wilén och juristen Julia Nordin Johansson.

Fredrik Malmberg
barnombudsman

 Läs hela remissvaret med fotnoter