Anmälningsskyldighet när barn far illa

I slutet på november förra året gick en skrivelse från Socialstyrelsen till Socialdepartementet ut på remiss. Skrivelsen rörde underlåten anmälningsplikt. Märkligt nog var Barnombudsmannen (BO) inte en av remissinstanserna.

Socialminister
Margot Wallström
Socialdepartementet
103 33 STOCKHOLM


BO är medveten om Barnpsykiatrikommitténs förslag att det införs en hänvisning till § 71 SoL i bl.a. hälso- och sjukvårdslagen och i skollagen och att Socialstyrelsen lämnat förslag vad gäller underlåtenhet att fullgöra anmälningsskyldighet för yrkesutövare inom alla verksamheter. BO anser att förslagen går i rätt riktning men vill peka på vikten av att anmälningsplikten ses över i ett bredare sammanhang och vill som underlag till ett sådant arbete lämna följande synpunkter och förslag.
BO föreslår att:

  • Kunskap om anmälningsskyldighet ska ingå som ett obligatoriskt moment i all relevant grundutbildning.
  • Socialstyrelsen får i uppdrag att tydliggöra rutinerna för anmälningsskyldigheten enligt 71 § Socialtjänstlagen (SoL) och att socialtjänsten i sin verksamhet skall informera om denna.
  • Det införs en bestämmelse om åläggande av disciplinpåföljd vid underlåtenhet att göra anmälan enligt 71§ SoL.

Barnkonventionen
Det ska i sammanhanget nämnas att barnkonventionen ställer krav på att det finns informationsrutiner som fungerar så att berörda myndigheter får kännedom om att ett barn far illa. Av artikel 3. 2 framgår att staten har en aktiv skyldighet att skydda barn i den mån föräldrar eller andra personer som har lagligt ansvar för barnet, inte fullgör sina skyldigheter gentemot barnet. För att kunna fullgöra dessa skyldigheter måste staten se till att socialtjänsten kontinuerligt får tillräcklig kunskap om de förhållanden som barn lever under.
Statens skyldighet att vidta åtgärder i utbildningsyfte för att skydda barnet, samt andra skyddåtgärder för identifiering och rapportering betonas i artikel 19 i konventionen.

Alltför få fall anmäls
För att socialnämnden ska kunna fullgöra sin skyldighet att ge barn skydd och stöd, måste nämnden bli informerad om när barnet befinner sig i en utsatt situation. En rad studier och rapporter visar dessvärre att anmälningsskyldigheten inte fungerar tillfredsställande.
Rapporter från Forsknings- och utvecklingsbyrån (FoU-byrån) i Stockholm visar att personal inom skola och barnomsorg i mycket liten utsträckning fullgör sin anmälningsskyldighet. I rapporten "Hand i hand" har 23 slumpvis utvalda grundskolor i Stockholm undersökts. Undersökningen visade att skolpersonalen anmäler mycket få elever till socialtjänsten. De anmälde endast 15 % av barn som hade misstänkt allvarlig social problematik. Det tog också lång tid innan skolpersonalen kontaktade socialtjänsten.
Motsvarande oroväckande förhållande finns också inom barnavårdscentralerna (BVC:na). Detta framgår av en studie av docent Dagmar Lagerberg. I denna tillfrågades alla BVC:n i landet om hur många barn i upptagningsområdet som väckt oro hos BVC- sjuksköterskan på grund av att de for illa. Barnhälsovården hade kännedom om att 6044 barn for illa. Av dessa barn så var det endast 671 st eller 11,1% som hade anmälts till socialtjänsten av BVC enligt § 71 socialtjänstlagen.
Inte ens de allvarliga fallen anmäldes fullt ut. I 1987 fall ansågs barnets situation som mycket allvarlig eller ganska allvarlig. Av dessa barn hade 361st eller 18% anmälts. I 3720 fall var BVC-sjuksköterskan mycket eller ganska säker på att barnet for illa. Av dessa barn hade 552 st eller15% anmälts. Det kan i sammanhanget nämnas att det är betydligt fler barn som enligt vad BVC visste redan var kända av socialtjänsten eller hade kontakt med den (58%).

Varför sker så få anmälningar?
Skälen att underlåta att anmäla är sannolikt många och varierande. FoU-byrån pekar i sina rapporter bl.a. på bristande kunskaper hos berörd personal om anmälningsskyldigheten. Ett annat skäl angavs vara att personalen hyste oro för att föräldrarna skulle flytta barnet till en annan förskola eller skola. Vidare uppgavs att det kunde finnas obehag hos personalen att kontakta socialtjänsten samt även att det fanns ett misstroende mot socialtjänsten. Man ville också i en del fall vara mer övertygad i sak, att barnet verkligen for illa, innan man anmälde.

Inget nytt problem
Socialtjänstkommittén föreslog i sitt betänkande en ny föreskrift som innebar att socialtjänsten ska informera om anmälnings- och uppgiftsskyldigheten. Förslaget antogs inte av regeringen. Regeringen hänvisade i propositionen till rapporterna från FoU-byrån. Det konstaterades emellertid endast att rapporterna gav "anledning till eftertanke". Vidare uppgavs att "Inom detta område råder det idag brist på kunskap och rutiner för hur man kan gå tillväga i det enskilda fallet" Inte några konkreta åtgärder föreslogs dock i propositionen.
Att det finns brister i hur anmälningsskyldigheten fungerar är således inte någon nyhet. Eftersom problemet berör så många olika yrkeskategorier och dessutom kan bero på så många olika faktorer finns det naturligtvis inte några enkla lösningar. BO menar dock att en grundläggande förutsättning är att samtliga berörda känner till anmälningsskyldigheten och dess innebörd.
En viktig början är att socialtjänsten ska informera berörda yrkesutövare om anmälningsskyldigheten. Denna information bör även ingå som ett obligatoriskt moment i alla relevanta grundutbildningar. Det måste vidare på varje arbetsplats finnas tydliga och klara rutiner för anmälningar till socialnämnden. Sådana rutiner måste givetvis också följas upp och utvärderas kontinuerligt.

Disciplinpåföljd för hälso- och sjukvårdspersonal borttagen
Disciplinpåföljd är en tydlig signal om betydelsen av att anmälan görs till socialnämnden när misstanke eller vetskap om att ett barn far illa föreligger. Hälso- och sjukvårdspersonalens skyldighet att göra anmälan till socialnämnden är särskilt viktig med tanke på den kontakt denna personal har med barn. Det är inte sällan som man just inom hälso- och sjukvården upptäcker att barn har skador eller psykiska störningar som har sin grund i övergrepp eller olämplig behandling i hemmet eller på annan plats.
När det gäller hälso- och sjukvårdspersonal har Regeringsrätten 1997 avgjort ett mål där man bedömt om en läkares underlåtenhet att göra anmälan enligt 71 § SoL, skulle leda till disciplinpåföljd. I domen konstaterade Regeringsrätten att det var klarlagt att en anmälan varit påkallad samt att läkaren inte genast fullgjort sin anmälningsskyldighet. Däremot ansåg Regeringsrätten inte att läkarens underlåtenhet att anmäla skulle leda till disciplinpåföljd. Regeringsrättens motivering var att ett disciplinärt ingripande enligt disciplinpåföljdslagen bör reserveras för fel som har med personalens medicinska verksamhet att göra medan sådant som ligger vid sidan av hälso- och sjukvårdspersonalens speciella kompetensområde, t.ex. föreskrifter avseende vård och omsorg inom socialtjänsten, faller utanför området för bestämmelsen om disciplinpåföljd.
I och med möjligheten att ålägga hälso- och sjukvårdspersonalen disciplinpåföljd för underlåtenhet att göra anmälan enligt § 71 SoL undanröjts, har också möjligheterna att reagera på sådan underlåtenhet försvagats om inte rent av bortfallit. Visserligen säger Socialtjänstkommittén i sitt betänkande Ny socialtjänstlag (SOU 1994:139 s 471-472) att den som åsidosätter sin anmälningsskyldighet skulle kunna bli föremål för straffrättlig påföljd. Närmast skulle i såfall komma i fråga påföljd för tjänstefel enligt 20 kap 1 BrB. En sådan påföljd kan emellertid endast komma ifråga inom den allmänna hälso- och sjukvården. Vidare kan det starkt ifrågasättas om underlåtenhet att att göra anmälan enligt § 71 SoL kan anses utgöra sådan myndighetsurtövning som avses i den nämnda straffpargrafen. Inte heller är det troligt att den som underlåtit att göra anmälan enligt § 71 SoL skulle bli föremål för någon arbetsrättslig påföljd.

Inför en regel om disciplinpåföljd
BO anser att det är mycket beklagligt att disciplinpåföljdslagen inte är tillämplig vid underlåtenhet att göra anmälan enligt 71 § SoL. Den möjlighet att ålägga disciplinpåföljd som funnits enligt tidigare lagstiftning fram till 1994, kan få stor betydelse för upprätthållandet av anmälningsskyldigheten. BO menar därför att det bör införas en bestämmelse om åläggande av disciplinpåföljd vid underlåtenhet att göra anmälan enligt 71§ SoL. Disciplinpåföljden bör enbart omfatta personal som är berörd inom hälso- och sjukvården, där även skolhälsovården ingår. Det bör också utredas vad som gäller för andra berörda yrkesgrupper som underlåter att göra anmälan enligt 71 § SoL.

Med vänlig hälsning

Louise Sylwander
Barnombudsman

För kännedom till Hälso-och Sjukvårdsenheten