Nationell handlingsplan för att stärka skyddet för ensamkommande asylsökande barn

Ställd till Åsa Regnér, barnminister
Dnr 3.5.1:0181/15

Sverige är skyldigt att tillgodose alla barn som befinner sig i landet de rättigheter som slås fast i FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen). Ensamkommande asylsökande barn har samma rätt till skydd och omvårdnad som andra barn i Sverige. Barnombudsmannen känner dock en stor oro över att dessa barn inte alltid får sina rättigheter tillgodosedda och att situationen för ensamkommande asylsökande barn har varit känd länge.

Redan 2003 och 2004 lämnade Barnombudsmannen remissvar där vi uppmärksammade ensamkommande asylsökande barns rätt till god man samt kommunernas ansvar i mottagandet. Ett par år senare skickade vi en skrivelse till justitiedepartementet där vi betonade att de barn som kommer hit ensamma tvingas bo i tillfälliga boendelösningar och att när barnen väl kommer till en kommun är det svårt för kommunerna att få familjehem till barnen, vilket innebär att många barn istället är hänvisade till att bo på institution.

Barnombudsmannen skickade år 2008 en skrivelse till integrations- och jämställdhetsdepartementet rörande prostitution och människohandel. Där lyfte vi bland annat fram att stödet till ensamkommande asylsökande barn måste förstärkas. Vi betonade också att samhället måste ta ett större ansvar för att följa upp och utreda när barn ”försvinner” från familjehem och institutioner. Vi betonade att försvinnanden inte togs på allvar vilket givetvis är oacceptabelt.

År 2010 anordnade Barnombudsmannen en kommundialog med representanter från tio svenska kommuner. Syftet var att diskutera hur man kan säkerställa ett bra och värdigt mottagande av ensamkommande asylsökande barn. Kommunerna pekade på tre viktiga punkter att fokusera på för att förbättra mottagandet av ensamkommande asylsökande barn:

1. gode män måste få adekvat utbildning och handledning

2. boendet måste individualiseras. Det handlar om att hitta rätt boendeform för varje barn utifrån hans/hennes behov. Kommunerna behöver kunna erbjuda familjehem, gruppboenden med mycket omsorg och eget boende med personalstöd; det behövs fungerande regionala nätverk för kunskapsutbyte och utbildningsinsatser.

3. Samverkan över kommungränserna måste bli bättre genom ett större ansvarstagande från länsstyrelsernas sida. Det ser väldigt olika ut och små kommuner upplever ofta att de saknar resurser och kompetens.

Resultatet från dialogen har spridits till samtliga landets kommuner.
Barnombudsmannen har också vid ett flertal tillfällen skrivit till Migrationsverket kring frågor om ensamkommande asylsökande barn. Det har framförallt handlat om mottagningsvillkoren i länder dit ensamkommande asylsökande barn avvisas.

Barnombudsmannens årsrapport 2011 ”Bakom fasaden” belyser situationen för barn inom den sociala barnavården. I det arbetet mötte vi flera ensamkommande asylsökande barn och fick ta del av deras erfarenheter av samhällets stöd efter en placering. Gemensamt för dessa barn är känslor av ensamhet, saknad och en stark önskan om omvårdnad när man befinner sig långt hemifrån utan sin familj. Barnen efterlyser mer mänsklig kontakt och möjlighet att träffa kompisar. Kontakten med omvärlden är beroende av tolk vilket många barn uppger att de saknar. Skolan är oerhört viktig och möjligheten att delta i aktiviteter är viktigt. Vi anser att boenden för ensamkommande måste anpassas utifrån deras särskilda behov av trygghet, omvårdnad och delaktighet i samhället.

I Barnombudsmannens projekt Pejling och dialog har ett tema varit barn i den sociala barnavården. Vi mötte då ett flertal ensamkommande asylsökande barn. De berättade bland annat om boenden som har mycket regler som verkar anpassade efter andra barn i andra situationer. Barnen lyfter också vikten av skolan och att få gå i skola även innan de fått permanent uppehållstillstånd.

Barnombudsmannen har även lyft fram frågan om hur Sverige lever upp till sina åtaganden utifrån barnkonventionen i våra underlag till barnrättskommittén. Frågor om ensamkommande barn som försvinner, trygga boendeformer, planer på ankomstcenter i Kabul och barnets företrädare är några punkter vi behandlade.

Barnombudsmannen har besvarat ett antal remisser gällande ensamkommande asylsökande barn under de senaste 12 åren. Vi har också skrivit många artiklar och inlägg i frågan. Vi har dessutom ingått i ett antal referensgrupper i Migrationsverkets regi kring exempelvis deras barnpolicy och anvisningsförfarandet. Trots detta intensiva arbete under ett stort antal år från vår och andra myndigheters sida kvarstår många brister i Sveriges åtaganden kring dessa barn. Deras rättigheter tillgodoses inte främst inom tre områden.

- Barn som försvinner
- Anvisningsförfarandet
- Placeringen/omhändertagandet

Skyddet för ensamkommande asylsökande barn är för svagt i Sverige. Det visar inte minst de rekommendationer som Sverige fått från FN:s kommitté för barnets rättigheter (barnrättskommittén) i början av februari 2015.
I dessa rekommendationer pekar kommittén på ett antal brister: ensamkommande asylsökande barn som försvinner, mottagningssystemet för ensamkommande samt tillgången till vuxna företrädare.

Med anledning av kritiken från barnrättskommittén och vårt långa engagemang för dessa barns rättigheter kallade Barnombudsmannen Skolverket, Migrationsverket, Socialstyrelsen och Polismyndigheten till överläggning den 19 februari 2015 angående ensamkommande asylsökande barn som försvinner.

Samtalet hade sin utgångspunkt i tre områden: försvinnandet, anvisning/uppföljning samt omhändertagandet. Frågorna skulle inriktas kring;
Vilka utmaningar finns? Vilka åtgärder har ni vidtagit? Vilka ytterligare åtgärder kan er myndighet vidta? Vilka åtgärder behöver andra myndigheter vidta? Behövs lagstiftningsförändringar?

Försvinnande
Barnrättskommittén lyfter i sina rekommendationer till Sverige upp de många ensamkommande asylsökande barn som försvinner i Sverige varje år och konstaterar att dessa fall sällan utreds på ett fullgott sätt. Kommittén rekommenderar Sverige att utreda alla fall av försvinnanden av ensamkommande asylsökande barn och vidta alla nödvändiga åtgärder för att öka skyddet för dessa barn. Barnrättskommittén uttrycker oro för de risker som ensamkommande asylsökande barn utsätts för i form av sexuell exploatering och våld när de försvinner från sina boenden.

Vid mötet diskuterades kunskapen som finns kring ensamkommande asylsökande barn som försvinner; vilka är barnen, vad händer vid ett försvinnande och vilket stöd får dessa barn när de återvänder. Enligt Migrationsverkets kom år 2011 2567 barn till Sverige, 168 barn (ca 6 %) avvek och 18 barn återvände. År 2012 kom 3578, 330 (ca 9 %) avvek och 32 barn återvände. År 2013 kom 3852 barn, 347 avvek (ca 9 %) och 58 återvände. År 2014 kom 7049 barn, 374 avvek (ca 5 %) och 58 återvände. Enligt Migrationsverket var 70 % av de ensamkommande asylsökande barnen som försvann år 2014 16-17 år och 20 % var 10-15 år gamla. De resterande 10 % var under 10 år men då ingår även en grupp små barn som försvinner tillsammans med någon vuxen som inte är barnets vårdnadshavare.

I samband med mötet identifierade Barnombudsmannen ett antal utmaningar vad gäller ensamkommande asylsökande barn som försvinner. Det framgick tydligt att myndigheterna har bristfällig kunskap om de barn som försvinner. Migrationsverket har dock information som skulle kunna analyseras mer utförligt än vad som görs idag. Det skulle innebära att man kan se mönster kring ursprungsland, kön och ålder exempelvis. Tillsammans med en omvärldsanalys, framförallt inom Europa skulle värdefull kunskap om barnen kunna tas fram. Idag finns viss splittrad kunskap hos de olika myndigheterna som tycks bygga på enskilda observationer snarare än mer djupgående analyser.

Vidare identifierade Barnombudsmannen under mötet att rutinerna när ett barn försvinner inte är fullt utvecklade och att det råder oklarhet hos verksamheterna om vem som gör vad. Polisen tar emot anmälningar om ensamkommande asylsökande barn som försvinner, från exempelvis personal på ett HVB. Vakthavande befäl gör en bedömning om vad det rör sig om. Huruvida det är ett så kallat frivilligt försvinnande eller ett misstänkt brott. Misstänker polisen brott inleder man en brottsutredning. I andra fall lägger polisen ut en efterlysning. Generellt avskrivs ärendet efter 2-3 månader om inget har hänt. Myndigheterna resonerade om vilket ansvar olika aktörer har i det akuta skedet när ett barn har försvunnit. Vad ska den gode mannen och personalen på boendet göra? Dessutom lyftes frågan kring när barnets plats på boendet ska sägas upp och hur det fungerar om barnet återvänder efter att hans eller hennes plats har sagts upp. Här saknades tydliga svar från myndigheterna.

Vid mötet identifierades också en rad brister kring ansvaret och uppföljningen av de barn som återvänder efter försvinnandet. Migrationsverket har information om barnen men saknar analyser. Socialtjänsten och boendena har inga tydliga rutiner för hur man ska prata om var barnet har varit och vilket stöd barnet är i behov av. En ny utredning öppnas oftast inte.

Polisen poängterade också att barn som försvunnit ibland hittas, till exempel för att de misstänks vara iblandade i ordningsstörningar eller mindre brottslighet. De omhändertas då av polisen som dock måste släppa dem igen efter ett litet tag. Här finns brister i hur kontakterna mellan polisen och socialtjänsten fungerar, vilket är allvarligt eftersom barnet då försvinner igen.

Anvisning/uppföljning
När barnet anvisas en kommun genomför Migrationsverket ett samtal med barnet. Enligt verket får barnet ett barnanpassat material om vad man har rätt till och hur man går till väga för att utkräva sina rättigheter. I samtalet får Migrationsverket all information som behövs för anvisningen. Barnet får också information om god man och offentligt biträde. Informationen ska upprepas och det fungerar enligt verket bra. Det är dock oklart hur frågorna som ställs i samtalet kan användas för att identifiera risker. Migrationsverket kan tänka sig att komplettera dessa blanketter/protokoll med frågor som fångar upp risker. 

När barnets asylansökan utreds måste barnet få stöd för att hantera detta. Att förebygga att barn försvinner innebär att man måste anpassa utredningarna efter dessa barns behov och förutsättningar. Barnombudsmannen har många gånger lyft vikten av att barnet får information om vad som kommer hända och vilka rättigheter barnet har under utredningen. Idag görs språkanalyser, åldersbestämningar etcetera på ett sätt som kan ifrågasättas utifrån ett barnrättsperspektiv. Bland annat kan konstateras att barnet inte alltid får relevant information om syftet med undersökningarna och ibland genomförs undersökningarna utan att barnet har med sig en vuxen person.
När barnet blivit anvisat till en kommun har socialnämnden ansvaret på samma sätt som för alla barn som placeras inom sociala barnavården.

Barnombudsmannens erfarenhet är dock att ensamkommande asylsökande barn har lite eller ingen kontakt alls med sin socialsekreterare, vilket bekräftas av Socialstyrelsen. Det innebär att ingen direkt uppföljning sker av placeringen. Utredningarna som genomförs för ensamkommande innebär en del utmaningar eftersom många saknar papper som styrker deras identitet och det finns risk för människohandel. Privatplaceringar förekommer och Socialstyrelsen saknar kunskap om hur det går för de barn som placeras på detta sätt. Uppföljningsansvaret faller bort när barnet placeras privat och det kan vara svårt att ta reda på om ett eventuellt godkännande från barnets vårdnadshavare är giltigt.

Efter anvisningen till en kommun börjar barnet skolan. Enligt Skolverket vill dessa barn ofta hålla en låg profil. De tackar nej till stöd vilket innebär att det är en utmaning för skolan att nå fram till dessa barn. Det saknas stödmaterial kring ensamkommande asylsökande barn. Personalen vet inte vad de ska göra om dessa barn inte kommer till skolan, eftersom de inte har skolplikt. Vid mötet identifierades ett behov av att göra elevhälsan mer relevant genom ett annat arbetssätt för att nå ensamkommande asylsökande barn. På så sätt skulle även skolan kunna vara en aktör som kan uppmärksamma barnens situation, exempelvis om man befarar att barnet riskerar att avvika.

Mottagande/omhändertagande
Barnrättskommittén tar i sina rekommendationer även upp frågan om god man och är kritiska mot att barn ibland kan få vänta lång tid på att en god man utses. Denne har inte heller alltid rätt utbildning och det finns inte alltid en tolk med vid möten med barnet. Kommittén rekommenderar Sverige att enligt lag se till att varje ensamkommande barn omedelbart får en god man med lämplig utbildning och fortbildning och att barnet har regelbundna möten med denne.

Vid mötet konstaterades att boenden för ensamkommande generellt är större än andra HVB, det är fler barn. Vården blir därmed mindre individanpassad och det är omöjligt att ge varje barn enskilt stöd. Tillgången till emotionellt stöd måste bli bättre liksom hjälp med läxor etc. På mötet konstaterades också att personalen på HVB har bristfällig utbildning och kan inte se och förebygga risker kring att barnet försvinner.

Barnombudsmannen anser att den bild vi tidigare haft om att det saknas kvalificerade boenden som är anpassade efter dessa barns rättigheter vad gäller stöd och skydd samt övriga behov har stärkts genom denna dialog.

Barnombudsmannen vill betona vikten av att genomföra förslagen som finns i delbetänkandet från tvångsvårdsutredningen och som skulle innebära att fler differentierade placeringsformer för barn och unga utvecklades. Dessa boendeformer skulle enligt vår mening bidra till att bättre tillgodose ensamkommande asylsökande barns behov vid en placering.

Under mötet identifierades också att det finns många pågående initiativ som är bra. Socialstyrelsen har exempelvis en vägledning till kommunerna kring ensamkommande asylsökande barn, och länsstyrelsen i Stockholm har gjort en kartläggning av människohandel där ensamkommande asylsökande barn ägnas särskild uppmärksamhet. Denna rapport följs nu upp och det finns planer på att utveckla ett metodstöd.

Barnombudsmannen har sammantaget identifierat följande utmaningar:

- Det saknas kunskap på nationell nivå kring de barn som försvinner

- Rutinerna när ett barn försvinner är oklara och samverkan fungerar inte som den borde

- Ansvaret för att följa upp de barn som kommer tillbaka är oklart för myndigheterna

- Samverkan kring barn som hittas fungerar dåligt

- Kvalificerade boenden som är anpassade efter dessa barns rättigheter kring stöd och skydd samt övriga behov som de har saknas idag

- HVB - personalens kompetens och utbildning är bristfällig framförallt kring hur man kan identifiera risker som innebär att barn försvinner samt förebygga sådana risker

- Oklart ansvar för socialtjänsten kring vad som ska göras när barn återvänder exempelvis i form av stöd

- Nationella riktlinjer saknas kring hur skolan ska uppmärksamma ensamkommande asylsökande barn som inte kommer till skolan när barnen inte omfattas av skolplikt

- Oklart ansvar kring hur Migrationsverket, Polisen och gode männen kan fånga upp risker tidigt

Samtliga utmaningar som vi har identifierat har existerat under lång tid och det krävs ett samlat nationellt initiativ för att dessa barn ska få sina mänskliga rättigheter tillgodosedda.

Barnombudsmannen föreslår därför att regeringen ger relevanta myndigheter i uppdrag att ta fram en handlingsplan för att förebygga att ensamkommande asylsökande barn försvinner. Handlingsplanen behöver innehålla rutiner för att anmäla försvinnanden, utreda försvinnanden, söka efter barn som försvinner, följa upp barn som försvinner samt återvänder samt rutiner för att stödja barn som återvänder. Dessutom bör den innehålla åtgärder som syftar till att säkerställa en trygg och barnvänlig process kring anvisningsförfarande, asylutredning, uppföljning och omhändertagande.

Vänliga hälsningar,

Fredrik Malmberg
barnombudsmannen