En översyn av regleringen om frihetsberövande påföljder för unga (SOU 2023:44)
Inledning
Barnombudsmannen yttrar sig med utgångspunkt i uppdraget att företräda barns rättigheter utifrån FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen), som sedan 1 januari 2020 är lag. Vidare beaktas de allmänna kommentarerna och rekommendationerna till Sverige från FN:s kommitté för barnets rättigheter (barnrättskommittén).
Barnombudsmannen avstyrker huvudförslaget i betänkandet, att i de fall en påföljd inte kan undvikas för barn ska påföljden bestämmas till fängelse och påföljden sluten ungdomsvård tas bort, samt att Kriminalvården ska ansvara för verkställigheten (avsnitt 10.7).
Särskilt yttrande
Barnombudsmannen instämmer i vad som anges i det särskilda yttrande som lämnats in av Tove Björnheden, chefsjurist och bitr. avdelningschef vid Barnombudsmannen. I detta anges sammanfattningsvis följande.
Vi befinner oss i en allvarlig situation där allt yngre personer begår allt allvarligare brott. Utvecklingen behöver vändas, framför allt genom förebyggande åtgärder men samhället behöver också reagera när brott väl har begåtts. Det är överlag stort fokus på repressiva åtgärder, och utredningens förslag att ersätta sluten ungdomsvård med fängelse måste ses som ett ytterligare steg i denna riktning. Utifrån ett barnrättsligt perspektiv är inte ytterligare repressiva steg rätt väg att gå, utan fokus bör ligga på förebyggande åtgärder och på att utveckla verksamheten vid de särskilda ungdomshemmen.
Det kan, som utredningen också menar, förutses att de strafftider som döms ut för barn kommer bli längre och att detta kommer medföra att åldersspannet på frihetsberövade barn och ungdomar kommer bli mer utsträckt. Detta utgör dock inte tillräckligt skäl för de ändringar som föreslås. Vid de särskilda ungdomshemmen finns redan idag omhändertagna personer upp till 21 år och det görs en differentiering utifrån på vilken grund personen är frihetsberövad och även utifrån ålder. Om en ökad användning av fängelse ändå bedöms vara nödvändigt behöver det finnas anstalter som är separerade från anstalter för vuxna och som är särskilt anpassade för barn och unga.
Det behövs, som utredningen också menar, en successiv övergång mellan verkställighet på institution och frihet, med stöd och kontroll. Med tanke på den höga andel personer i gruppen som återfaller i brott kan fängelse med villkorlig frigivning antas leda till en repressionsökning och sammanlagt längre institutionstider. Detta ska ses tillsammans med de många straffskärpningar och andra repressiva åtgärder som är genomförda eller kommer att genomföras. Hur den successiva övergången till frihet inklusive eftervård skulle kunna utvecklas vid sluten ungdomsvård har inte utretts i tillräcklig grad för att avfärdas som ett alternativ.
Höga krav behöver ställas på säkerhet även på vissa institutioner för barn och unga för att garantera de intagnas och personalens trygghet och säkerhet, och för att skydda samhället. Det framgår inte av utredningens underlag att Kriminal-vården har bättre förutsättningar än Statens Institutionsstyrelse (SiS) att tillgodose detta. SiS har utmaningar när det gäller trygghet och säkerhet, men så har även Kriminalvården. Antalet avvikningar från verkställighet av sluten ungdomsvård har minskat kraftigt och fritagningar är, liksom hos Kriminalvården, mycket ovanliga.
Förändringen för de barn och unga som är omhändertagna i enlighet med lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) kommer inte, såvitt framgår av underlaget, bli stor. Verksamheten vid ungdomshemmen kommer finnas kvar i en liknande form och med liknande grupper av barn och unga även om påföljden sluten ungdomsvård tas bort. Många barn och unga som är omhändertagna i enlighet med LVU kräver i praktiken lika höga krav på säkerhet som barn och unga som verkställer sluten ungdomsvård. Det är en annan sak att det är en principiell skillnad mellan de olika grupperna och att stor noggrannhet behöver iakttas vid placering så att den inte blir mer ingripande än nödvändigt och sker utifrån det enskilda barnets och övriga barns bästa.
Det kan ifrågasättas om en ökad renodling är eftersträvansvärt när det gäller system för barn och unga som lagöverträdare, såväl utifrån internationella åtaganden, forskning som svensk rättstradition. Det går inte heller att bortse från risken att en ung persons kriminella identitet kan komma att förstärkas om hen döms till fängelsestraff och avtjänar påföljden på avdelningar vid vuxenanstalter.
I utredningen anges olika förutsättningar för huvudförslaget, t.ex. att ungdoms-avdelningarna ska utformas med barnets bästa i fokus, att personal med rätt kompetens och erfarenhet rekryteras och att Kriminalvården erhåller såväl tid som medel. Detta välkommas i det särskilda yttrandet. Dock är det lättare sagt än gjort att skapa en verksamhet som tillgodoser dessa krav, särskilt när skyndsamma förändringar efterfrågas samtidigt som Kriminalvården redan har stora utmaningar. En fördjupad analys inklusive inventering av risker saknas i betänkandet. Med tanke på den mycket stora förändring det handlar om behöver ytterligare analys genomföras.
Verkställighet av fängelse vid särskilt ungdomshem ska vara möjligt om det finns synnerliga skäl hänförliga till den tilltalades ålder eller andra personliga förhållanden. Kriterierna för detta är dock så snäva att det bara kommer bli aktuellt i alldeles särskilda undantagsfall.
Övergripande synpunkter
Det finns brister i analysen av konsekvenser för barns rättigheter
Barnombudsmannen kan konstatera att utredningen på ett antal ställen i betänkandet på ett tydligt sätt redogör för och kopplar till rättigheter i barnkonventionen och uttalanden från FN:s barnrättskommitté, samt synliggör konsekvenser för barn. Ett exempel på detta är förslaget om att verksamheten vid ungdomsavdelningar ska vara anpassad för barn (s. 301 ff.). Barnombudsmannen kan också konstatera att utredningen har genomfört intervjuer med ungdomar med egen erfarenhet av att avtjäna sluten ungdomsvård.
Barnombudsmannen anser att detta är positivt. Barnombudsmannen anser dock att utredningen i övervägandena som ligger till grund för bedömningar och förslag i högre utsträckning och genomgående hade behövt synliggöra vilka konsekvenser för barn som förslagen får, och koppla till relevanta rättigheter i barnkonventionen, inklusive synliggöra hur dessa rättigheter påverkas av förslagen.
Ett perspektiv som enligt Barnombudsmannens mening skulle behöva synliggöras och beaktas är t.ex. risken för att påföljden ”fängelse” leder till ytterligare marginalisering och stigmatisering av den grupp ungdomar som berörs. Utredningen problematiserar i betänkandet (s. 283) kring begreppet ”fängelse” men menar att ett annat begrepp inte skulle påverka innehållet i verkställigheten i praktiken. Barnombudsmannen befarar dock att någon som har avtjänat straff i just fängelse kan komma att mötas av svårigheter i framtiden, t.ex. på arbets- och bostadsmarknaden, något som kan innebära en förhöjd risk att återfalla i brottslighet. Barnombudsmannen ser även en risk att en ung persons kriminella identitet kan komma att förstärkas om barn döms till fängelse (jfr. vad som anges i det särskilda yttrandet).
En central princip i barnkonventionen är att barnets bästa särskilt ska upp-märksammas vid alla åtgärder som rör barn (artikel 3). Principen ska alltid tillämpas när man fattar ett beslut som rör ett enskilt barn eller grupper av barn. Beslutsfattaren ska motivera på vilket sätt hänsyn har tagits till barnets bästa, dvs. vad som ansetts vara barnets bästa, vilka kriterier det grundas på och hur barnets intressen vägts mot andra intressen, vare sig det handlar om övergripande policyfrågor eller enskilda fall.
FN:s barnrättskommitté har också, genom sina senaste rekommendationer till Sverige i början av detta år, bl.a. uppmanat staten att säkerställa att barnkonsekvensanalyser är en integrerad del av utredningar som föregår ny lagstiftning och att principen om barnets bästa konsekvent tillämpas i lagstiftningsrelaterade förfaranden.
Utredningens förslag innebär en mycket ingripande förändring för de barn som berörs. Om regeringen skulle överväga att gå vidare med förslagen behöver ytterligare analys av konsekvenserna för barn och barns rättigheter vidtas i det fortsatta lagstiftningsarbetet. Resultaten av analysen behöver beaktas i arbetet och där det finns skäl för det bör det påverka bedömningar och förslag, alternativt kompenseras för på annat sätt.
Det sammantagna konsekvenserna för barn och deras rättigheter är svåra att överblicka
Ett stort antal lagstiftningsåtgärder som har betydelse för barn och deras rättig-heter har genomförts inom det straffrättsliga området under senare år. Ytterligare förslag är under utredning. Utredningen konstaterar (s. 401 f.) att en mängd reformer har genomförts som det ännu är svårt att bedöma konsekvenserna av, och menar att det är en aspekt som försvårar bedömningen av barns bästa.
Barnombudsmannen instämmer i att det för närvarande är svårt att få en bild av de sammantagna konsekvenserna för barn och barns rättigheter. De långsiktiga konsekvenserna av utredningens förslag framstår som ovissa, särskilt eftersom de inte kan betraktas fristående från ändringar i övrigt. Till exempel har regeringen tillsatt en utredning som ska överväga och föreslå skärpta regler för unga som begår brott. Det är därvid viktigt att framhålla att utredningen anger (s. 281) att om straffmyndighetsåldern sänks kan det finnas goda skäl för att behålla påföljden sluten ungdomsvård för den ålderskategorin, om avsikten är att även dessa unga ska dömas till frihetsberövande påföljder.
Det är också problematiskt att ytterligare förändringar genomförs innan tidigare förändringar har hunnit utvärderas.
FN:s barnrättskommitté har i sina senaste rekommendationer till Sverige uttryckt djup oro bl.a. över de steg som tas för att t.ex. sänka straffmyndighetsåldern och lagändringar för att införa strängare straff avseende barn.
Enligt Barnombudsmannens mening understryker detta ytterligare vikten av att en noggrann analys genomförs, där konsekvenserna av de nya lagförslagen ses tillsammans med konsekvenserna av redan genomförda och kommande ändringar.
Beredningen av utredningens förslag
Det så kallade beredningskravet framgår av 7 kap. 2 § regeringsformen. Syftet med beredning har Regeringskansliet beskrivit på följande sätt: ”Genom att myndigheter, organisationer och andra får ta del av förslag kan förslagen bli allsidigt belysta och konsekvenserna av dem bli klarlagda. Därmed ökar kvaliteten på regeringens och riksdagens arbete, till gagn för demokrati, rättssäkerhet och effektivitet.”
Den 28 september, alltså en kort tid efter det att betänkandet skickades på remiss, gav regeringen Kriminalvården ett uppdrag att förbereda inrättandet av särskilda enheter för unga i åldern 15 – 17 år inom Kriminalvården. I uppdraget anges att regeringen avser att lämna en proposition till riksdagen med förslag om att låta Kriminalvården bli huvudman för de barn och unga som tidigare dömdes till sluten ungdomsvård vid SiS särskilda ungdomshem.
I uppdraget anges också att de särskilda enheterna ska tas i drift senast den 1 juli 2026.
Barnombudsmannen vill framhålla att utredningen (s. 289) har understrukit att Kriminalvården måste få tillräckligt lång tid för att anpassa myndighetens verksamhet till barn och unga innan de förslag som presenteras träder i kraft, och att det innebär att förslaget för ikraftträdande kommer att vara längre än vad som kan sägas vara den vanliga i lagstiftningsärenden. Utredningen har vidare konstaterat (s. 406) bl.a. att det redan idag finns praktiska utmaningar för Kriminalvården att klara den planerade kapacitetsutökningen, även med betydande finansiella tillskott, och understrukit att ett noggrant förberedelsearbete behöver genomföras innan en reform träder i kraft. Utredningen har angett den 1 januari 2028 som lämplig tidpunkt för förslagen att träda i kraft.
Att processen nu skyndas på med en betydligt snävare tidplan än den utredningen har sett som lämplig är bekymmersamt. Likaså att uppdrag ges till Kriminalvården under pågående remittering. Barnombudsmannen frågar sig om regeringen har för avsikt att ta till sig av de synpunkter som framkommer under remitteringen och låta dessa påverka förslag och bedömningar.
Synpunkter på enskilda förslag
10.7 Slutsatserna är att fängelse ska väljas som frihetsberövande påföljd även för barn och unga och att Kriminalvården ska ansvara för verkställigheten
Barnombudsmannen avstyrker förslaget.
Barnombudsmannen ser med oro på situationen i det svenska samhället idag, där allt yngre barn dras in i allvarlig kriminalitet. Barn involveras i kriminalitet i ung ålder med stora negativa konsekvenser för dem själva, brottsoffer, anhöriga och även samhället i stort. Det är rimligt att samhället reagerar och att barn som har begått allvarliga brott döms till en adekvat påföljd.
Barnombudsmannen anser dock inte att Kriminalvården är den rätta aktören för att ansvara för frihets¬berövande påföljd vad gäller barn, utan att sluten ungdomsvård med SiS som ansvarig bör behållas (jfr. vad som anges i det särskilda yttrandet).
Barnombudsmannen understryker att barn har särskilda rättigheter som skiljer sig från vuxnas. I barnkonventionen finns – som utredningen också redogör för – vissa rättigheter som har särskilt fokus på frihetsberövande av barn (artiklarna 37 och 40). Barnkonventionen ska förstås som en helhet där de olika rättigheterna är beroende av varandra. Av betydelse i sammanhanget är också t.ex. artikel 6 som säger att konventionsstaterna till det yttersta av sin förmåga ska säkerställa barnets överlevnad och utveckling, artikel 24 som rör barnets rätt till bästa möjliga hälsa och tillgång till hälso- och sjukvård och rehabilitering. och artikel 3, principen om barnets bästa.
Barn särbehandlas i rättssystemet av en orsak. Barn skiljer sig från vuxna i sin fysiska och psykiska utveckling. Dessa skillnader utgör grundvalen för barns lägre straffrättsliga ansvar och för ett separat system där barn behandlas på ett annat och mer individbaserat sätt. Under ungdomsåren sker en snabb utveckling av hjärnan. Barn är mer benägna att underskatta grader av risk, mer benägna att söka spänning och de har sämre förmåga till impulskontroll och att bedöma de framtida konsekvenserna av sitt handlande. Barn tar också större skada av ett frihetsberövande.
Höga krav behöver ställas på säkerhet även på vissa institutioner för barn och unga för att garantera de intagnas och personalens trygghet och säkerhet, och för att skydda samhället. Det framgår inte av utredningens underlag att Kriminalvården har bättre förutsättningar för detta SiS (jfr. vad som anges i det särskilda yttrandet). SiS är enligt Barnombudsmannens mening den myndighet som är bäst lämpad att ansvara för barnen inom den målgrupp som betänkandet omfattar. Barnombudsmannen inser att SiS har utmaningar och anser att det är angeläget att verksamheten utvecklas och ges hög prioritet. SiS behöver få goda förutsättningar att bedriva sin verksamhet.
Utredningen anger i sitt betänkande att den mest angelägna uppgiften under verkställighet av en frihetsberövande påföljd är arbete som syftar till att den dömde inte ska återfalla i brott efter avtjänat straff. Utredningen drar samtidigt, efter att ha undersökt saken, slutsatsen att det inte finns någon forskningsbaserad evidens för att ett visst straff eller en viss verkställighetsform ger bättre resultat än andra och att det alltså inte finns stöd för att sluten ungdomsvård som verkställighetsform skulle vara sämre än fängelse eller vice versa. Barnombudsmannen anser att det bristande forskningsstödet starkt talar emot att genomföra en så stor reform som utredningen föreslår (jfr. vad som anges i det särskilda yttrandet).
10.8 Det kan finnas behov av att i vissa fall särbehandla barn när fängelse verkställs
För det fall utredningens förslag beslutas, anser Barnombudsmannen att det behöver finnas en ventil som den i förslaget, men Barnombudsmannen avstyrker att den ska vara så snäv som föreslås (jfr. vad som anges i det särskilda yttrandet).
De aspekter som nämns i betänkandet (såsom fysisk eller intellektuell funktionsnedsättning, eller psykologisk eller medicinsk diagnos eller liknande förhållande) är aspekter som givetvis behöver beaktas men det kan också finnas andra tungt vägande skäl för det individuella barnet. Barnombudsmannen menar att det i varje individuellt fall behöver finnas utrymme att göra en bred och allsidig bedömning av samtliga relevanta omständigheter kopplat till barnets situation och behov, och att en prövning av vad som är det aktuella barnets bästa behöver göras och vägas mot andra intressen.
11.2 En ny fängelselag för unga
Ungdomsavdelningarna ska som huvudregel förbehållas för intagna under 18 år
För det fall utredningens förslag beslutas, vill Barnombudsmannen särskilt lyfta fram följande.
Barnombudsmannen anser i första hand att om ökad användning av fängelse för barn och unga bedöms nödvändigt behöver det finnas anstalter som är separerade från anstalter för vuxna, vid sidan av särskilda ungdomshem för sluten vård.
För det fall ungdomsavdelningar ändå kommer inrymmas inom anstalter för vuxna, instämmer Barnombudsmannen i att ungdomsavdelningarna som huvudregel ska förbehållas intagna under 18 år. Barnombudsmannen vill i sammanhanget framhålla vikten av att det ska kunna beslutas att verkställigheten kan ske på en sådan avdelning även om den intagna har fyllt 18 år, i de fall det är det bästa för den aktuella ungdomen och även är i enlighet med det bästa för andra barn på avdelningen. Barnombudsmannen anser vidare att det finns ett behov av särskilda och anpassade avdelningar för unga vuxna vid alla anstalter.
Som utredningen konstaterar följer inte processen att växa och mogna från barn till vuxen ett mönster som är lika för alla. Utvecklingen sker gradvis och är individuell. Därför behövs också en lyhördhet inför den enskildes individuella behov och situation.
Barnombudsmannen vill understryka att vetskapen hos barnet om att hen sannolikt ska flyttas till en annan avdelning efter 18-årsdagen är något som kan komma att ha stor påverkan på ett barn som närmar sig 18 år. Som utredningen själv konstaterar kan det innebära negativa konsekvenser för barnets trygghet och hälsa, och väcka oro och frågor. Det kan även ha en påverkan på barnets återanpassning i samhället. Barnombudsmannen ser det som sannolikt att detta är ett scenario som kan komma att gälla många barn, och att Kriminalvården kommer att behöva ha en beredskap för detta.
Slutligen vill Barnombudsmannen understryka att det finns en risk att själva begreppet ”ungdomsavdelning” kan leda tankarna fel. Dessa avdelningar är enligt förslaget avsedda i första hand för personer under 18 år, dvs. barn. Rätteligen borde sådana avdelningar därför benämnas annorlunda, då det kan ha en viktig signalmässig betydelse.
Verksamheten vid ungdomsavdelningarna ska vara anpassad för barn
För det fall utredningens förslag beslutas, vill Barnombudsmannen särskilt lyfta fram följande.
Barnombudsmannen understryker särskilt vikten av personlig lämplighet och rätt kompetens hos personalen, samt goda möjligheter till och krav på utbildning och fortbildning för personalen. Dessutom vill Barnombudsmannen, utifrån vikten av att varje enskilt barn kan få sina individuella behov tillgodosett, understryka att personaltätheten på enheter av detta slag behöver vara hög.
Skolundervisning vid ungdomsavdelningar
För det fall utredningens förslag beslutas, vill Barnombudsmannen särskilt lyfta fram följande.
En fullföljd skolgång är en förutsättning för goda framtidsutsikter och spelar en viktig roll som skyddsfaktor i att förebygga kriminalitet och utsatthet senare i livet. Inom SiS verksamhet spelar skolan en central roll (se betänkandet s. 306). SiS har en upparbetad erfarenhet av att bedriva undervisning, något som Kriminalvården saknar och kommer behöva fokusera på. Barnombudsmannen understryker att utbildning av god kvalitet behöver erbjudas frihetsberövade barn och unga oavsett vilken myndighet som ansvarar.
Vistelse i gemensamhet och avskildhet och Särskilda kontroll- och tvångsåtgärder
Barnombudsmannen kan inte ta ställning till de två förslagen.
Barnombudsmannen konstaterar att förslagen rör inskränkningar av den personliga friheten och kontroll- och tvångsåtgärder som, om förslagen beslutas, kommer ha en stor påverkan på barn.
Barnombudsmannen kan se att olika hänsyn gör sig gällande vad gäller förslagen, t.ex. säkerhetsskäl för intagna nattetid och behovet av att hindra bruket av narkotika, vilket talar för ökade möjligheter att använda kontroll- och tvångsåtgärder.
När det gäller barn finns dock också andra särskilda hänsyn att ta, som gör sig extra starkt gällande just för att det handlar om barn och inte vuxna. Barnets möjlighet att tillgodogöra sig vård inom ramen för ett frihetsberövande är ett sådant hänsyn. Användning av tvångsmedel innebär alltid ett integritetsintrång för dem som berörs av åtgärderna. För att vara acceptabla krävs att tvångsmedlen anses nödvändiga och proportionerliga i förhållande till den förväntade effekten. I sammanhanget aktualiseras bl.a. barns rätt till skydd för sitt privat- och familjeliv och mot godtyckliga ingripanden i sitt hem (barnkonventionen artikel 16). Barnombudsmannen vill i sammanhanget understryka vikten av individuella prövningar i de situationer som omfattas av betänkandets förslag. Det är i betänkandet inte tillräckligt redovisat vad förslagen skulle kunna innebära för barn och för barns rättigheter enligt barnkonventionen. Som nämnts under rubriken Övergripande synpunkter anser Barnombudsmannen att utredningen i över¬vägandena som ligger till grund för bedömningar och förslag, i högre utsträckning och mer genomgående hade behövt synliggöra vilka konsekvenser för barn som förslagen bedöms få, och koppla till relevanta rättigheter i barnkonventionen, inklusive synliggöra hur dessa rättigheter påverkas av förslagen.
De två aktuella förslagen är sådana där det finns ett starkt behov av att, om regeringen avser att gå vidare med utredningens förslag, i den fortsatta beredningen komplettera underlaget med en djupgående analys av konsekvenserna för barns situation och för barns rättigheter.
12.2 Förlängd maximitid för sluten ungdomsvård
Barnombudsmannen avstyrker förslaget att den maximala tid som rätten får bestämma för sluten ungdomsvård ska höjas till åtta från (från idag fyra år).
Barnombudsmannen anser inte att utredningen tillräckligt har motiverat en så stor höjning. Ett av skälen som utredningen anför är att det måste beaktas att påtagliga förändringar sannolikt kommer ske i straffsystemet och att de kommer att påverka reglerna för unga lagöverträdare i skärpande riktning. Barnombudsmannen anser att det inte på detta sätt går att ”ta höjd” för eventuella kommande förändringar av detta slag. För det första kommer de kanske aldrig komma till stånd. För det andra kan det i alla händelser dröja innan de gör det. I båda fallen skulle det kunna innebära att strafftiden för sluten ungdomsvård för enskilda barn kan komma att bli längre än den annars kunde ha blivit.
Föredragande i ärendet har varit juristen Karin Juhlén. I den slutliga handläggningen har även avdelningschefen Erik Henriksson deltagit.
Elisabeth Dahlin
Barnombudsman