Vistelseförbud på allmän plats och vissa andra platser (Ds 2023:17)
Barnombudsmannen yttrar sig med utgångspunkt i uppdraget att företräda barns och ungas rättigheter utifrån FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen), som sedan den 1 januari 2020 är lag.
Allmänt om promemorian och förhållandet till barnkonventionen
Barnombudsmannen noterar att utredaren har redogjort för vissa artiklar i barnkonventionen i förhållande till den problematik som uppdraget tar sikte på och till de förslag och bedömningar som promemorian innehåller, vilket är positivt. I promemorian saknas dock en mer djupgående analys av hur vistelseförbud skulle påverka barns vardag och hur det förhåller sig till barnets bästa. Det framgår inte heller att utredaren involverat barn i sitt arbete eller inhämtat uppgifter om barns åsikter i de frågor som behandlas. Barnombudsmannen vill påminna om att barns delaktighet i processer och beslut som rör dem många gånger är en förutsättning för att - vilket också är nödvändigt att göra - kunna bedöma vad som är bäst för barnet.
Barnombudsmannens synpunkter på förslagen och bedömningarna
Utredaren har sålunda i promemorian i viss utsträckning redogjort för barns rättigheter i förhållande till förslaget om en ny reglering om vistelseförbud och gjort en intresseavvägning i förhållande till de intressen förslaget är avsett att skydda. Utredaren har även särskilt framhållit att vid beslut om förbud som gäller barn måste barnets rättigheter beaktas i samband med utformningen av beslutet samt att barnet dessutom bör ha rätt till ett offentligt biträde för att säkerställa att rättigheterna tillvaratas. Att barns rättigheter uppmärksammas är både positivt och nödvändigt. Barnombudsmannen delar emellertid inte utredarens bedömningar i fråga om avvägningen mellan nyttan med det föreslagna förbudet och inskränkningen i berörda barns fri- och rättigheter och att regleringen är proportionerlig och ändamålsenlig.
De nu aktuella förslagen riktar sig inte specifikt mot barn, men regleringen är tänkt att omfatta även barn från och med 15 års ålder. Barnombudsmannen noterar att förutom den inskränkning av rörelsefriheten som ett vistelseförbud i sig innebär så kan förbudet också påverka andra rättigheter som barn har enligt barnkonventionen, såsom rätten till liv och utveckling (artikel 6), rätten till privat- och familjeliv (artikel 16) samt rätten till fritid och lek (artikel 31). Ett vistelseförbud, innebärande att barnet inte tillåts uppehålla sig inom ett bestämt geografiskt område, kan medföra att barn utestängs från positiva sammanhang, utlämnas till andra, skadliga, miljöer och försämra barnets möjligheter till en positiv utveckling. Dessutom finns en risk att ett vistelseförbud verkar stigmatiserande eller används på ett diskriminerande sätt, vilket kan påverka både den som åläggs ett vistelseförbud och de som bor i ett område där förbud utfärdas (jfr artikel 2 om rätten till likabehandling och icke-diskriminering).
Det är självfallet angeläget att förhindra allvarlig brottslighet och att säkerställa människors, inklusive andra barns, rätt att vistas tryggt på allmän plats och på skolgårdar, på motsvarande områden utomhus vid förskolor och fritidshem, samt i fordon på allmän plats. Samtidigt kräver – som utredaren också konstaterat – åtgärder som medför inskränkningar i grundläggande rättigheter starka skäl, och om en åtgärd avser barn kan det behövas särskilda anpassningar. Detta är dock inte tillräckligt, utan det måste också kunna förutses att den tänkta åtgärden kommer att vara effektiv i förhållande till de intressen den är avsedd att skydda. I sammanhanget bör noteras att en annan utredare nyligen gjort bedömningen att ett vistelseförbud för barn inte skulle uppnå sitt syfte, vilket då var att hindra barnet från att vistas i en miljö som bedöms kunna påverka barnets hälsa eller utveckling negativt. Barnombudsmannen anser att det finns tveksamheter rörande om det nya förslaget, även om syftet nu är ett annat, skulle få så mycket större effekt.
Det framgår inte av promemorian att skjutningar och sprängningar i någon större utsträckning skulle vara spontana företeelser. Mot den bakgrunden framstår det som osäkert om brott av sådant slag – som snarare främst torde utföras vid ett bestämt tillfälle och riktas mot ett bestämt mål – kommer att förhindras genom att individer med någon form av koppling till en kriminell grupp förbjuds att vistas inom ett visst område. Det bör också noteras att förbudspersonen lär kunna främja brottlighet utan att befinna sig inom det aktuella området, och att ett vistelseförbud då kanske inte kan förväntas göra någon större skillnad. Det framstår inte heller som givet att de kriminella grupperna och den brottsliga verksamheten inte skulle flytta till ett annat område om vistelseförbud utfärdas. Utredaren har i och för sig uttryckt att forskningen talar emot att ett vistelseförbud skulle medföra att brottsligheten i någon större utsträckning omfördelas till andra platser. Det framgår dock inte om det gäller alla typer av brottslighet och under olika slags förhållanden. Det kan i detta sammanhang noteras att i den nyss nämnda promemorian om vistelseförbud för barn gjordes i stället den motsatta bedömningen, nämligen att de aktuella individerna med stor sannolikhet kommer att förflytta sig – och problemen – till en annan plats och att det därför inte med säkerhet går att säga att ett vistelseförbud skulle få en generell brottsförebyggande effekt. När det gäller annan brottslighet i organiserad form, ägnad att skada tryggheten hos allmänheten, har utredaren i författningskommentaren som exempel tagit upp narkotikaförsäljning och skadegörelse och samtidigt framhållit att bestämmelsen tar sikte på sådana fall där allmänheten kan se eller höra vad som sker. I förhållande till de angivna brottstyperna torde det innebära att det sällan handlar om de grövsta brotten. Det är inte givet att brottsligheten då kan anses vara av så allvarligt slag att den motiverar de ingripande inskränkningar i en persons rörelsefrihet som vistelseförbudet skulle medföra. I sammanhanget bör beaktas att det inte ställs strängare krav i förhållande till förbudspersonen än att personen kan befaras medvetet främja brottsligheten samt att han eller hon inte heller behöver vara tidigare dömd för brott i området eller tillhöra ett kriminellt nätverk.
När det gäller proportionalitetsbedömningen kan vidare konstateras att utredaren förvisso framhållit att om förbudspersonen är ett barn, kan det behövas särskilda undantag för att säkerställa barnets rättigheter. Barnombudsmannen vill understryka att det i fråga om barn dessutom måste krävas starkare skäl för att bedöma att ett förbud överhuvudtaget kan anses proportionerligt, såsom en tydlig risk för särskilt allvarlig brottslighet och en nära koppling till den grupp som antas begå brott. Motsvarande gäller i än högre utsträckning om det skulle bli fråga om att förena ett vistelseförbud med elektronisk övervakning. En sådan åtgärd är mycket ingripande, i synnerhet om den skulle användas utan att barnet begått brott. Enligt Barnombudsmannen är utredarens analys av förslagens konsekvenser för barns rättigheter inte tillräckligt djupgående. Det saknas ett utvecklat resonemang om vad ett förbud mer konkret skulle innebära för barn på kort och på lång sikt, hur negativa följder kan undvikas eller kompenseras för och hur olika omständigheter värderats i förhållande till barnets bästa.
Således finns det enligt Barnombudsmannen tveksamheter såväl i förhållande till proportionaliteten av de potentiellt långtgående inskränkningarna i grundläggande rättigheter som rörande om det verkligen kan antas att förbudet kommer att fungera på det sätt som är avsett. Ett vistelseförbud kan få stor betydelse i en förbudspersons vardag, och det gäller även om det finns utrymme att förse förbudet med begränsningar och undantag. De svagheter som lyfts här gäller i än större utsträckning när det handlar om barn och deras särskilda rättigheter. Barnombudsmannen kan mot denna bakgrund inte tillstyrka förslaget.
Föredragande i ärendet har varit juristen Magdalena Wikstrand Danelius. I den slutliga handläggningen av ärendet har biträdande avdelningschefen Tove Björnheden deltagit.
Elisabeth Dahlin
Barnombudsman